农地“三权分置”的产生及完善

张尚洁 赵金龙

摘 要：“三权分置”是农地多种功能实现的必然要求，也符合农地产权制度演变的历史轨迹。但三权之间也存在着一定的矛盾。为了促进“三权分置”的顺利进行，需要重塑土地所有权主体，逐渐将承包经营权股权化并强化对经营权的保护。

关键词：“三权分置”；承包经营权；经营权

1 农地“三权分置”产生的历史脉络

自古以来，我国农地产权都是由模糊向清晰转变，最先是与治权分离，然后是逐渐向物权转化。自宋初“田制不立”到明清时通过鱼鳞册确定各户土地的边界——就如同现在用地籍图确定各户地块的位置一样，地权的私有化程度逐渐加深，地权市场发达，产生了复杂的产权体系。土地的资源功能、生产功能以使用权为载体，由农地耕种者掌握；土地的财产功能、资本功能以所有权为载体，主要由地主掌握。政治、社会、经济等方面的悬殊差距使农户受到地主的超强剥削。所以，中国共产党通过土改推动耕者有其田，让农民实现了经济翻身和政治翻身，社会主义国家得以确立。但不久，出于为工业发展提供资金积累的需要，国家开始进行土地的合作化、集体化改革。这种改革不符合土地产权制度演变的历史大趋势，也不利于农業发展，因此只能作为一种临时措施。

工业化体系基本建立后，土地产权制度的演变又回到原来的轨道，继续向农民所有方向迈进。但由于路径依赖和社会制度本身的需要，集体所有制被保留下来，只将土地使用权按各农户的劳动力或人口数进行了分配，并将土地仅仅视为生产资源，允许农户利用但不允许流转。1988年之后，随着工业化城镇化的发展，越来越多的农民离开了土地，农地流转逐渐被允许，农地的财产功能凸显出来。作为生产资源的土地和作为财产的土地其配置逻辑不同：前者的配置遵从公平逻辑或生产效率逻辑、倾向于平均分配或按经营能力分配；后者的配置遵从公平逻辑或者货币选票逻辑，倾向于平均分配或按购买力分配。为了协调土地资源和土地资产配置逻辑的矛盾，在保留集体土地所有权（但其几乎没有任何经济收益）不变的前提下，我国将土地财产以承包（经营）权名义平均配置给本集体组织成员，同时允许承包户将土地资源以经营权的名义进行市场化配置。这样，作为财产的土地主要由承包户持有，而作为生产资源的土地则由善于经营的人或组织持有，而土地所有权则归属于集体，从而实现了“三权分置”。“三权分置”既保持了土地集体所有制形式，也保护了农户的土地权益，又为农地资源的优化配置提供了可能，兼顾了农地各项权能的最优配置要求。

2 “三权分置”下各产权的变化

改革开放以来的渐进性农地制度改革决定了农地产权体系必然存在模糊性，但集体所有权行政化、承包经营权稳定化、经营权灵活化是其核心。

2.1 集体所有权的权力内容逐渐行政化

在家庭承包方式下，作为农地所有者的权力主要包括发包权（但发包期限、对象、程序等都由法律明确规定）、监督权（监督承包方遵守土地用途管制制度）、控制权（制止承包方损害农地、依法在农户之间调整承包地）、为了集体公益事业强制收回土地的权力等。这些权力的行使并不能给集体带来任何收益，其更像是村集体代表政府执行土地管理方面的法律法规。它实际已不是产权，而是行政管理权。

2.2 承包经营权逐渐实化

2003年土地承包法实施之后，土地承包经营权就逐渐开始物权化，农地的财产性权益实际落到土地承包者身上，承包经营权成为“准所有权”。土地承包经营权人对承包土地享有占有、使用、收益和处分（如流转、抵押、退出）的权利。土地承包经营权逐渐与农户的户籍分离，成为农户家庭的一种独立的财产。

2.3 土地经营权的权利内容和配置方式越来越灵活

土地经营权包括一定期限内占有、耕作并取得相应收益，根据合同约定处分土地的权利。这种权利主要是基于农地流转合同而产生，其期限、权利大小都由流转合同约定，如可以经营哪些农业项目、新增投资的收益如何分割、是否可以再流转再抵押担保等，其权利内容丰富而灵活。但经营权中也有不用流转合同约定而自动享有的权利，如占有权、耕作权、优先续租权、被征收时的青苗补偿费获取权等。

3 “三权分置”产权体系的完善

3.1 重塑土地所有权

过度分散的农地承包经营权可能会引起“反公共牧地悲剧”。维护集体所有制，明确集体土地所有权主体，让其成为承包户和经营户之间的协调管理者将有利于减少土地利用中的矛盾。为了有效发挥土地所有者的作用，需要对集体进行重塑。当前我国正在对村级集体组织进行政经分离的改革，将集体组织分化为主管社区社会事务的村委会和主管集体经济事务的股份合作经济组织。按照宪法和土地管理法、农业法的规定，集体土地归集体经济组织所有。所以在政经分离后，集体土地所有者的代表应是新成立的集体股份合作经济组织。

3.2 股权化承包经营权

由于现在农地流转情况越来越多，直接经营土地的承包户逐渐减少。许多规模化流转的土地其基础设施已经发生变化，农户地块之间的边界线也不再清晰，尤其是流转后进行了土地综合整治的地方。许多农户不再关注自家地块的具体情况，转而关注土地的流转收益。所以，将农户的承包经营权股权化是一条可以选择的道路。农户承包经营权可以作股加入合作社，也可以入股龙头企业，还可以入股新成立的集体股份合作经济组织。这样，既能解决农地过度分散、规模化流转交易成本太高的问题，也能解决农户收益不稳定的问题。当然，这应当是一个循序渐进的过程，应当在尊重农户主观意愿的基础上，随着新型经营主体的壮大而逐渐展开。

3.3 强化经营权

要想提高土地利用效率就必须严格保护农地经营者的权益。目前农村种地的人主要是50岁以上的老人，而新生代农民工基本没有种地的经历。再过20年，村庄中愿意种地、能够种地的人将很少，适度规模经营是一种必然。农地规模经营往往需要进行农田水利设施的建设和种植结构的调整，需要长期投资，对农地经营权的稳定有更高要求。所以，政府应当加强对经营权的保护，甚至将其物权化。

■基金项目：本文系河北省社科基金项目“乡村振兴目标下的农地产权政策调适研究”（项目编号：HB19YJ022）的阶段性成果。

■作者简介：张尚洁（1996-），女，在读研究生，主要研究农业经济问题。

■责任作者：赵金龙（1968-），男，黑龙江省肇东市人，学士，教授，主要从事农业经济、土地经济的教学与研究工作。