长三角生态绿色一体化发展示范区构建生态治理共同体的路径研究

[摘 要]良好的生态环境是长三角地区高质量一体化发展的基础和保障。示范区三地在生态治理一体化上开展了很多探索，尤其在联合治水上取得了突出成效，但是仍然存在很多不足，必须进一步构建生态治理共同体，从行政主体、生态要素、多元主体同频共振等方面进一步加强协同。

[关键词]长三角一体化;示范区;生态治理共同体

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.36.029

长三角一体化是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大战略，良好的生态环境是长三角地区高质量一体化发展的基础和保障。长三角生态绿色一体化发展示范区（下文简称示范区）的生态环境治理战略定位非常明确，要建设成为区域一体化生态环保联治示范区，为我国区域生态绿色一体化发展提供新样板、新方案、新路径。当前三地虽然已经在生态协同治理上取得了一定成效，但是仍然存在很多共性问题，生态治理一体化水平有待提升。

1 生态治理共同体的特征

西方最接近生态治理共同体概念的是协同理论。西方发达国家较早面临生态问题，西方学者面对全球性生态危机进行思考，认为协同治理是解决公共管理困境的有效工具，代表性理论的主要有协同机制理论、整体性治理理论、多中心治理理论等。其中协同机制理论奠定了协同治理的基础，整体性治理偏重于政府主导，多中心理论侧重于社会自治。协同治理已经成为共识，国外生态协同治理可以为长三角一体化生态治理共同体的构建提供借鉴，但是由于各国国情不同，一些理论还有待提出更加适合中国语境的解释。

生态环境具有显著的跨区域、公共性的特征。根据中国生态文明建设的实际，习近平同志提出“山水林田湖草是生命共同体”，“应当全方位、全地域、全过程”开展生态文明建设，生态治理不能从一时一地看问题，不同部门、不同地区应当树立大局观、系统观，做到统筹兼顾、整体施策。“共同体”显然是比“协同”更为紧密的关系，它是“协同”发展的高级阶段。与协同理论相比，我国的“山水林田湖草生命共同体”理念更加深刻地揭示了生态治理的系统性、整体性，更能契合一体化语境下的生态协同治理需要，是长三角生态协同治理的理论指针，近年来长三角在实践中已经取得了一些宝贵经验。结合国内学者的研究，“区域生态治理共同体”应该具备三个方面的特征（见图1）。

1.1 行政主体高度协同

行政區域的分割性是生态一体化面临的最大难题，地方政府普遍存在“搭便车”思想。现有的研究既有对单一政府主体行为的研究，也有对多主体行为的研究，但均承认政府在生态治理中的主体地位。如宗翮（2015）研究了长三角地区政府间生态协作的发展历程，呼吁地方政府抛弃传统各自为政的观念，积极合作。郎鹏（2019）指出“生态综合治理首先要解决各地政府之间和政府内部各部门之间组织结构、权利结构以及行政职能的协同整合”，多数学者认为必须推动区域地方政府之间形成共同决策、共同执行政策的机制，其中生态补偿和利益冲突也是关注和博弈焦点，因为“受益”和“受害”的标准往往很难界定。

1.2 生态要素高度协同

习近平总书记提出，我们要“尊重自然、顺应自然、保护自然”。生态是一个大系统，尊重自然规律是保护生态环境的前提和基础，既不能“头痛医头脚痛医脚”，也不能“大跃进式”造景，搞生态形式主义，必须提升生态治理能力。郭永园（2018）提出借鉴美国州际生态治理的经验，开展综合治理、多元治理、市场化治理，“立足于实际，因地制宜地创新区域生态治理模式”。

1.3 多元主体高度协同

在政府发挥引领作用的前提下，政府与其他多元主体呼唤一种更加紧密的协同关系。彭祥（2020）认为政府必须发挥好引领作用，但只依靠政府力量开展收效甚微，应当发挥社会和公众等主体的能动性。崔晶（2019）以祁连山生态治理为案例，分析了中央政府、地方政府、“中继者”及公众等主体间关系，提出了集体行动框架。田学斌（2020）在研究京津冀跨区域生态治理现状的基础上，提出政府、市场、社会三元主体协同模式。刘新宇（2019）等就长三角跨区域生态环境体制机制创新和联防联控提出了建议。施懿宸（2020）构建了长三角生态治理市场化平台模型，并特别关注社会力量的参与。

2 示范区构建生态治理共同体的做法及成效

2.1 破除行政边界，合力构建三方“智慧网”

一是共商共讨，统一合作规划蓝图。2019年5月，三地政府签订《关于一体化生态环境综合治理工作合作框架协议》。框架协议的签订标志着三地生态环境联防联治工作从原有围绕太浦河为主拓展到了全域，范围扩展到水、气、土全覆盖，围绕共建改革开放新高地、生态价值新高地、创新经济新高地、人居品质新高地的目标，研究探索以“上游主动保护下游，下游支持上游发展”为核心的多元化、综合性横向生态补偿机制，努力实现三地生态共建、共保、共治。

二是求同存异，奠定共治制度基石。三地政府在支委会牵头下，反复沟通，搁置客观差距，放大共同目标，不断深化共识。长三角生态绿色一体化发展示范区理事会第一次全体会议中明确了要做到监测统一、标准统一、执法统一等“三统一”。在经过三级八方多次沟通、多轮征求意见之后，目前，两省一市生态环境部门会同执委会已联合印发《示范区生态环境管理“三统一”制度建设行动方案》，这是统筹三地生态治理政策、提升治理能力现代化的核心制度创新。

三是联防联控，协同保障重大活动。为切实保障世界互联网大会、杭州G20峰会、苏州中日韩环境部长会议、上海国际进口博览会、六五世界环境日等重要会议和重大活动环境质量，各地在重污染天气涉气污染源应急管控、饮用水安全保障、突发环境事件应急处置等方面不断深化区域联防联控。

2.2 重视要素协同，疏通全域水体“经络网”

在2300平方千米的示范区内，水域面积就约占350平方千米，占比约15.2%。嘉善与同为示范区的青浦、吴江水域互有交界，域内主要交界水体共47个（见表1），示范区三地同属江南水乡下游，水体治理一直备受关注。

（1）推动水源地协同保护。响应长三角一体化号召，积极参与区域协商与沟通，会同相关部门及省、市环境、水文、水资源专家召开上海金泽水库新增取水泵站项目对嘉善水源地取用水影响评价专题会议，进一步深化上海、嘉善两地太浦河水源地的双向互通与合作，提升双方共同应对水源地环境风险事件互通和应急能力。

（2）推动跨界水体联保共治。2020年9月，两省一市八个相关部门及执委会联合制定的《示范区跨界水体联保专项方案》（以下简称《方案》）印发，《方案》在原有水污染治理合作经验的基础上，以示范区和协调区47个跨界河湖为重点，其中太浦河、淀山湖、元荡湖、汾湖“一河三湖”是加强跨界水体联保共治的重点，从河湖长制、联合监管、执法会商、监测体系、数据共享、联合防控六个方面创建了三地一体化治水新模式，为今后三级八方环保和水利部门扎实推进示范区水污染防治、水生态修复、水资源保护提供具体指导和工作依据。

（3）开发联合河长制信息化平台。2020年，示范区联合河长制信息化平台上线，区域治水一体化格局加快形成。构建一张水系图，推动区内水系统统一展示，统一规划;构建河长联合巡河平台，三地互相开放河长巡河端口，将巡河中发现的问题上传共享，上下游联动，共同处置边界河湖问题;构建三地联合执法巡查平台，实现跨区域、多部门联合执法和巡查;构建三地水葫芦联合防控工作平台，在重要水体上下游布控视频监控系统;构建水生态联合监测及数据共享机制，对区内交界河湖及重要水体水质进行数据监测，为联合河长巡河提供技术支撑。

2.3 探索主体多元，编织生态治理“联动网”

组织开展企业环境信用等级评定，示范区三地组织开展辖区重点工业企业“绿、蓝、黄、红、黑”环境信用等级评定，与日常环境管理、评优评先等挂钩，联合共建“一处受罚，处处受限”的跨行政区域环境信用体系。嘉善与吴江、青浦、金山等地还多次联合开展边界环境执法检查行动，及时发现并查处了企业环境违法行为，三地企业关注生态、保护生态积极性不断提升。为提升公众参与度，还探索青嘉吴三地生态互访活动，三地志愿者代表参观了太浦河长白荡水源地、现代农业文化园，开展经验互学。

2.4 示范区生态共同体建设取得突出成效

2016—2020年青浦、吴江、嘉善PM2.5平均浓度均逐年下降，2020年分别为41微克/立方米、30微克/立方米，30微克/立方米，比全国平均水平略高，三地空气质量天数优良比例逐年上升。当然，成效最为突出的还是水质变化：民主水文站断面是上游江苏吴江——浙江嘉善的入境断面（见图1）。2017年以来，交接断面水质类别均达到Ⅲ类，而且水体中的主要污染物（以氨氮含量为例）呈现明显下降趋势，表明在协同治水中吴江地区的水体治理效果良好。嘉善县县级以上断面Ⅲ类水从2017年的71.40%上升到2019年的85.7%。2020年嘉善县控以上断面Ⅲ类水比例已达到100%，全县11个市控以上地表水常规监测断面水质综合类别为Ⅲ类，所有断面都满足功能类别要求。自2018年起，嘉善县到上海的出境水中COD数据逐年下降，出境水COD含量明显低于入境水COD含量，表明流经嘉善县的水再流向上海时，水质明显提高。（见图2）

3 示范区构建生态治理共同体存在的问题

3.1 行政主体协同机制不够完善

虽然三地政府对于生态治理一体化认知较为一致，但是由于各地原有标准不统一，短期内在执行上还很难同步。一是空间分类管控不一致。嘉善与青浦吴江，在生态保护红线划分上有差异，导致空间分类管控不一致。比如太浦河，嘉善、青浦定位為饮用水源，纳入生态红线予以保护，而吴江区将其功能定位为排涝泄洪，导致太浦河饮用水水源保护区不完整。二是污水处理厂尾水标准不统一。流经嘉善县的大多是过境水，来水水质对出境断面水质影响较大。经梳理三地的污水处理厂排放标准，嘉善污水处理厂执行浙江省城镇污水处理厂污染物排放标准，尾水COD排放30mg/L，吴江执行《太湖地区城镇污水处理厂及重点工业行业主要污染物排放限值》中一二级保护区标准限值，尾水COD排放40mg/L，青浦执行《城镇污水处理厂污染物排放标准》一级A及A+标准，尾水COD排放50mg/L，可见，上游吴江的污水处理厂尾水排放标准低。生态环境标准首批确定清单中并未将污水处理厂排放标准纳入统一标准范畴，与水环境协同治理理念不符。三是环境数据共享机制未建立。浙江省区域内完整的环境数据共享机制尚未建立，无法实现跨区域共享互联。目前示范区内也仅建立了微信工作群，缺少完整的数据共享平台。

3.2 生态要素协同治理能力有待提升

目前示范区三地生态治理一体化多体现在水环境质量改善方面，大气和固体废物污染协同治理均未深度进行，还存在难题。一是大气污染治理联防联控机制根基尚浅。目前，示范区区域性大气复合污染问题的污染机理尚未研究透彻，现有研究成果仍不足以全面支撑区域大气污染控制，特别是联防联控的需求。目前大气污染联防联控主要根据生态环境部出台的相关文件，针对示范区的联防联控机制尚未建立。而且区域污染监测、传输和影响评估综合平台等尚未构建，导致示范区的区域联防联控机制根基尚浅，也无法在短期内有明显成效。二是废气排放标准尚未统一。目前，示范区的大气环境标准不完全统一，青浦主要是执行上海市地方排放标准，嘉善主要执行浙江省地方排放标准，而吴江则主要执行国家标准，地方性排放标准严于国家排放标准，排放标准值存在差异。大气环境标准的不统一往往会造成标准严格地区的企业向周边标准宽松地区转移，造成“你保护，我污染”的局面，削弱了区域大气环境治理的整体效果。三是固废污染协同治理机制未建立。嘉善县现有危险废物经营单位4家，利用处置能力19.06万吨/年。青浦现有危险废物经营单位2家，处置类别涉及19个大类，利用处置能力约6万吨/年。吴江区现有危险废物经营单位8家，处置类别涉及25个大类，利用处置能力17.32万吨/年，但在医疗废物处置及焚烧处置危废方面还存在空白，苏州市吴中区固体废弃物处理有限公司可以处置医疗废物，青浦和吴江区均已审批危废焚烧处置产能。目前，示范区三地之间废物协同处置还没有实质性进展。

3.3 多元主体同频共振的局面尚未形成

一是没有形成系统的宣传机制。政府层面开展了一系列宣传和活动，但是三地之间联合宣教机制还未完全建立，力量和资源整合还有待提升，宣教工作往往局限于各自本土。同时，大型宣教活动较少、频次低，覆盖面广、内容丰富、有深度的精品活动还有待打磨;重复性、表层化宣传较多，形式新颖、吸引眼球，深入解读生态绿色一体化发展和治理理念的“新鲜干货”还不多。二是环保社会组织力量不强。中国的环保社会组织带有明显的官办色彩，自主性不够、活力创新不足，长三角各地也是如此，目前主要由政府主导开展长三角生态绿色一体化的宣教工作，社会组织参与的不多，自主开展相关活动的更少。社会层面缺少引领生态新风尚的自发力量，也没有形成浓厚的主动参与生态文明公益活动的氛围。三是没有充分发动基层群众力量。由于缺少基层宣传，还有一部分群众对于长三角生态绿色一体化发展和生态治理的相关知识和内涵不知道、不理解，对生态绿色一体化发展的重要意义认识不深，对当前变化感受不强，对未来愿景期待不多，觉得与自己工作生活关系不大，认为生态治理是政府的事情。还有一部分群众对于生态环境改善等有着一定认识和体会，但是关注的焦点停留在医疗、教育和投资等方面，对于如何主动参与比较茫然。

4 结论

4.1 初步结论

示范区在生态治理一体化上所面临的问题，也正是整个长三角区域生态协同治理的问题，很大程度上反映了我國生态文明建设过程中存在的共性障碍之所在。时代呼唤一种比生态协同更加紧密的关系，打造生态治理共同体是当前长三角跨区域生态治理的客观需要，示范区必须遵循“山水林田湖草生命共同体”理念指引，融合一体化体制机制创新，在长三角乃至全国范围内探索构建生态治理共同体的路径。

4.2 政策建议

4.2.1 深化行政主体协同，健全生态环境联动共保机制

三地与执委会应当积极进行“三线一单”（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单）编制工作的对接，加快建立统一的饮用水源保护和主要水体生态管控制度，三地共同构建生态空间、生态环境和绿色发展新格局。不定期联合开展异地交叉大排查、大执法行动，严肃查处一批环境违法（犯罪）案件，打造长三角执法最严区域。加快重点领域排放标准统一，确保示范区三地执行最严格的污染物排放标准;统一环境监测监控体系，建立区域生态环境和污染源监测监控“一平台”;统一环境监管执法，制定统一的生态环境行政执法规范，以“一把尺”实施严格监管。加快建立统一考核体系，探索建立区域生态基金，对水环境治理实行生态奖惩机制。

4.2.2 普及绿色发展理念，完善多元一体的生态治理机制

建立三地生态绿色联合宣传机制，加强交流沟通，共享资源、互补不足，统一打造宣传品牌，联合开展活动，进一步提高生态宣传的投入、产出效果。进一步丰富宣教形式，加强宣教基地建设，打造微信公众号、自媒体等多种形式的宣教平台，积极挖掘各类更接地气、更高效的宣教方法，努力提高宣教覆盖面和实际成效。鼓励公众主动参与示范区生态治理一体化宣传工作，引导企业环保管理人员或有相关经历人员到企业宣讲、热心生态环境保护公益活动的群众到社区宣讲，让广大基层群众深入了解一体化治理理念，也可以进一步提升公众对生态环境的认知度、参与度、获得感和满意度，通过志愿者活动的宣传和推广，在民间层面形成一致的生态绿色一体化发展和治理理念。

4.2.3 逐步有序推进，扩大生态治理一体化要素范围

区域大气污染协同治理一方面要充分利用现代化信息技术、物联网、互联网以及大数据等资源，为消除“数据孤岛”“数据烟囱”的状况，建立从数据采集到环境监测再到智能分析与信息共享等多种功能的大气环境数据综合平台，实现区域环境状况评价、变化趋势分析、预测预警及综合监管。同时，开展相关标准研究，为区域联防联控机制的推行提供运行保障，加快废气、固废污染协同治理机制。特别是针对印染、电镀、表面处理等废气重点监管行业要加快制定示范区统一排放标准。

参考文献：

[1]宗翮.长三角区域生态治理政府间协作研究[J].江南论坛，2015（4）：20-22.

[2]郎鹏，董颜，赵楠，等.京津冀生态环境协同治理研究[J].环渤海经济瞭望，2019（10）：74.

[3]刘新宇，胡静，沈爱萍.长三角生态绿色一体化发展示范区生态环境管理机制研究[J].中国发展，2019，19（6）：1-5.

[4]田学斌，刘志远.基于三元协同治理的跨区域生态治理新模式——以京津冀为例[J].燕山大学学报（哲学社会科学版），2020，21（3）：88-95.

[作者简介]陈晨，女，嘉善县委党校。