网络空间协同治理：多元主体及其路径选择

那朝英，薛 力

(中国社会科学院 世界经济与政治研究所，北京 100732)

互联网技术的产生和发展不仅促进了技术领域的进步，还促进了人类社会全面且深远的变革。而建构于互联网基础之上的新型政治和经济活动空间——网络空间的形成与扩展，从宏观上影响了政府的行为模式，改变了传统的国际经济和政治运行模式，已成为塑造国家之间关系的核心因素。然而，网络空间在给社会带来无限便利的同时，也产生了治理黑洞，诸多网络安全问题给其本身甚至现实社会的稳定发展带来了严重挑战。因此，网络空间急需一种能够有效应对这些挑战的治理体系。但传统的全球治理机制和理念在应对这些挑战时表现出其内生的局限性。与此同时，相较于其他领域的治理，网络空间治理中私营部门和公民社会的角色和作用更加凸显。因此，如何在政府—市场—社会的三维视角下，在承认政府治理效力的同时，突出市场和社会组织的治理价值，构建起网络空间协同治理的有效路径，是一个值得深入研究的问题。

一、协同治理的必要性：网络空间的复杂系统特性

(一)网络空间的复杂性

如果突破传统线性和简单的研究范式，从关系的视角出发，可以看到，网络空间是建立在互联网基础上的网络系统，它呈现出高度复杂的特性。首先，它由多个节点和子系统组成，且具有多层次结构，网络空间中的节点可以代表任何事物，既可以是不同网页、服务器，也可以是个人或组织。其次，具有高度开放性，这表现在两个层面，其一是网络空间本身对所有节点开放，任何节点只要具备上网的基本条件便可连接到网络空间中从事各种网络行为；其二是指网络空间要受到现实世界的影响，与现实世界之间不断进行着能量和信息的交换。再次，连接存在多样性，节点之间存在不同数量和方向的连接，且各节点的连接权重不同。第四，动态化，表现在节点状态及其连接随时间发生复杂变化，因而，网络结构也是不断发生变化的。第五，多重复杂性的融合。在特定条件下，节点之间会产生相互作用，节点和系统之间也存在着非线性关系，多重复杂性相互影响，导致互动结果难以预料。

(二)网络空间的复杂系统效应

1.小世界效应：从“弱关系”到“强连接”。小世界效应，描述了网络空间等复杂系统的一个共性，即：尽管网络规模很大，但任意两个节点之间却存在一条比较短的路径。例如，在庞大的人际关系网络中，任何一个人可以找到一条相当短的路径，去结识他不认识的其他人。“地球村”就是对“小世界”的形象描述。小世界效应的存在正好说明了网络空间中行为体之间联系的便利性和可行性在不断提高，各行动者之间虽是“弱关系”，但存在“强连接”(1)马慧：《关系赋权：网络空间的新型权力范式》，中国人民大学出版社，2018年，第48页。，这为他们之间的互动和合作奠定了基础。

2.无标度特性：从“去中心化”到“再中心化”。小世界网络存在一个高集聚系数，用来表示中心节点链接数量的聚集程度。这就是无标度特性，无标度特性是指网络的度分布是幂律分布，大部分节点之间只有比较少的连接，而少数节点则具有大量的连接。无标度特性的存在，使得网络空间同时存在“鲁棒性”和脆弱性。“鲁棒性”也被称为“抗变换性”，用以表示复杂系统对特性或参数扰动的不敏感性。互联网不是正态分布的随机网络，没有一个大多数节点的度数都接近它的特征度数，它是幂律分布的，存在“高度数节点”。因此，互联网既有针对随机故障的“鲁棒性”，也存在针对蓄意攻击的脆弱性。也就是说，互联网有很高的容错能力，随机出现的故障一般不会产生严重后果，但是对基于“节点度值”的选择性恶意攻击而言，其抗攻击能力又相当差，表现出很高的脆弱性。这对基于互联网而形成的网络空间的治理提出了挑战，尤其要防范对于高度数节点的恶意攻击以及由此造成的各国和各组织之间的误解和冲突。在网络空间及其治理中，“去中心化”虽是其核心价值，但无标度特性决定了存在关键节点和能发挥核心作用的主体，网络空间中既有“去中心化”的趋势，也存在“再中心化”的趋势。在网络空间治理中不仅要理解权力和权威分散的价值，还要特别关注那些掌握中心节点或大流量的主要国家、跨国公司和核心的非政府组织和个人可能带来的权力集中问题。

网络空间的无标度性和小世界效应意味着其秩序难以建立于单一的力量，决定了其治理不能依据传统的线性思维来提供路径，而需要在充分考虑其复杂性的基础上引入具有充分合法性和权威的治理主体，进而寻求多样治理路径的协同。随着网络空间中权力在市场、国家与社会之间的重新分配，私营部门和公民社会正在参与网络空间中的价值分配过程，而多元化的行为体带来的多元利益诉求带来了网络空间治理路径的多元化，并导向一种多元利益博弈的全球性秩序。只是，这种秩序是詹姆斯·罗西瑙所预见的由“受主权约束”和“非主权约束”的行为体彼此共存的双重系统。这种系统导向的并不是国家中心模式被否定，而是设想双重系统之间在不同的领域中，以一种可行的共存模式相互影响和互动(2)James Rosenau.Turbulence in World Politics:A Theory of Change and Continuity，Princeton University Press.1990.。因此，在网络空间中，曾经基于国家权力对比而形成的国际秩序将让位于由于网络技术介入而导致国家权力流散而形成的一个多元化权威的全球秩序结构。

二、协同治理的主体条件：多元权威的形成

(一)多元权威存在的可能性

传统现实主义国际关系理论强调行为体的权力及建立在权力基础上的结构对国际秩序的重要性，然而，在网络空间的治理过程中，权力的视角并不能全面解释已有的历史实践，因而本文将同时以权威视角来探讨各行为主体参与网络空间治理的可能性和价值。相对于“权力”强调对暴力资源的控制和对他人的影响，“权威”则侧重于因履行职责和提供公共产品而形成的尊重和“认同”。在网络空间中，私营部门和公民社会不拥有传统意义上的权力，但却因专业性和对公共利益的部分满足而具有较高的权威。私营部门和公民社会的全球利益和价值取向使它们有建构私有权威的强烈意愿，同时，因网络技术的赋权，私营部门和公民社会在网络空间中拥有的社会资本和关系网络远比在现实空间中大，它们获得了相较于政府的更多行动自由和资源，也使得它们有建立权威的能力，而且，网络空间中巨大的“权力真空”也为建立有别于政府权威的其他形式的“权威”提供了空间，私营部门和公民社会便就在政治权威薄弱的环节实现了治理职能的替代，建立起了自身在网络空间治理中的权威，由此形成了网络空间治理中的多元权威中心。

在国际政治经济学研究中，“私有权威”(Private Authority)和“公共权威”(Public Authority)是区分不同主体价值的重要概念，政府是具有公共权威的最主要行为体，而私营部门和公民社会则通过各种途径在网络空间中获得了各自的私有权威并不断使之合法化。杰西卡·格林提出了“自发型”和“授权型”两种实现自身权威合法化的途径(3)Jessica Fischer Green.Private Actors, Public Goods: Private Authority in Global Environmental Politics，Princeton University ,2010.。所谓“自发型”私有权威是指私营部门和公民社会通过各种途径自我实现合法性的权威，而“授权型”私有权威则是指公民社会和私营部门通过国家或国际组织的授权而获得的权威。在网络空间中，私营部门和公民社会同时会通过授权型和自发型两种途径，来实现自身私有权威的合法化。

(二)多元权威存在的价值

网络空间中公共权威和私有权威共存形成的治理状态，就如约翰·鲁杰所形容的中世纪秩序形态，他认为中世纪的统治基于相互重叠的“混合物”，以及不完整的国家权力，这种秩序是一种相互重叠且极其紊乱的形态，代表着一种“类似网格状的权威关系系统”(4)John Gerard Ruggie,Continuity and Transformation in the World Politics:Toward a Neorealist Synthesis.World Politics.Vol.2, No.35,1983,pp.261-285.。在网络空间中，国家间不存在明确的边界，其治理过程是一种权威的投射，而不是主权的约束，权威也是相互重叠的混合物，不以清晰并相互排斥的国家边界为基础，国家的边界和主权也不能简单界定个人的忠诚与身份。在网络空间中，这种“混乱”的秩序形态具体表现为多元化的主体在“非领土化网络”中共同拥有相互重叠的权威。在这种多层次的权威结构中，个体则具有多元化的忠诚和认同，在民族属性上他们忠诚于国家政府，而在社会文化和活动上则可能忠诚于各种虚拟社区和组织。同时，在网络空间的秩序逻辑中，互相重叠且相互竞争的权威不是特例，而是治理秩序的常态。赫德利·布尔在探讨世界秩序时就曾提出，“一个以相互重叠的权威与多重忠诚为特征的西方基督教世界的现代、世俗版本的出现正在成为可能”(5)Hedley Bull.The Anarchical Society: A Study of Order in World Politics.Columbia University Press.1997.。全球公民社会的逐渐成形和在网络空间中发挥的独特作用，以及私营部门在网络空间中的权威表达，已经表明这两种权威正在与国家权威竞争、重叠，并促使形成了多重忠诚，网络空间的治理有了多方协同的前提。

三、协同治理的路径选择

(一)主体行动者特性及其治理价值的衡量维度

政府、私营部门、公民社会都有独特的治理结构、目标和行为方式，在参与网络空间治理的过程中呈现出不同的“博弈者特性”。治理主体依照其特性和优势在不同层次的治理议题中扮演不同的角色，发挥不同的作用，优势互补是实现协同治理的关键。

1.利益相关度(Stake-holding Intensity)。利益是行为体对于一定对象的各种客观需求，是其行为的最重要驱动因素之一。一般而言，在国际关系中，政府的利益主要是权力、权威和影响力(6)海伦·米尔纳：《利益、制度与信息：国内政治与国际关系》，曲博译，上海世纪出版集团，2010年，第32页。；私营部门的利益是经济收益、市场占有率和品牌影响力等；而公民社会的利益更多元，主要是促进公共利益、扩大自身影响力、推广相关理念等。在网络空间治理领域，利益是指各行为体在参与网络空间治理过程中的收益和损失，各行为体在应对特定治理议题时，是具有比较优势还是处于相对敏感和脆弱地位，会显著影响其利益及认知。政府的核心利益是安全和主权，因此更偏好网络安全以及与其相关的网络战、网络武器等领域的自上而下的治理。与此不同，经济利益和效率是私营部门参与网络空间治理的主要出发点，它们偏好更大的自由度，以便提高效率，降低成本。公民社会在网络空间中的利益既有经济层面，也涉及社会层面。不同行为体基于其“博弈者特性”对某一具体问题拥有不同于他方的敏感度。也就是说，各行为主体因对不同治理议题领域的利益感知存在差异，因受损或收益的多寡，而对参与治理相关议题的偏好强度不一样。因利益攸关度不同，不同行为体对提供公共产品的态度就不同，利益相关度高的行为体更愿意积极参与相关治理活动，并容易彼此达成合作；而在利益相关度低的议题领域中，行为体参与的意愿低且与其他方合作的难度大，在网络空间不同治理议题领域内，政府、私营部门和公民社会的偏好强度明显不同。

2.合法性(Legitimacy)。合法性是一种依靠自愿和忠诚而发生作用的社会控制方式(7)刘宏松：《机制合法性与国际机制的维持》，《学术探索》，2005年第2期。，哈贝马斯认为合法性意味着某种政治秩序被认可的价值及事实上的被承认(8)尤尔根·哈贝马斯：《交往与社会进化》，重庆出版社，1989年，第184页。。而卢梭认为符合公意的社会契约才具有合法性。合法性是个复杂的概念，就网络空间治理领域而言，行为主体及其构建的制度具备正义性、正当性和有效性是其具备合法性的基础。韦伯论述了合法性的三种来源：法理、传统、魅力(9)马克斯·韦伯：《经济与社会》，林荣远，译，商务印书馆，2004年，第241页。。现代社会具有法理型权威特征，与此同时，主体向社会提供公共物品的能力和人们对它的支持和赞同程度也成为重要的合法性来源(10)叶江，谈谭：《试论国际制度的合法性及其缺陷：以国际安全制度与人权制度为例》，《世界经济与政治》，2005年第12期。。在法理和传统的共同加持下，政府在治理领域天然具有较高的合法性，但就提供公共产品的能力和国际社会的认可程度而言，其他行为主体及其确立的制度体系也具备必要的合法权威。

在网络空间中，政府虽具有传统的治理权威，但作为后来者，提供技术性公共产品的能力明显不足，而技术性公共产品是网络空间赖以存在和发展的基础，这就需要私营部门和公民社会来补充。而私营部门参与治理活动，其身份合法性和权威性容易受到质疑，而这则需要政府的合理授权。此外，公民社会因得到了网络的赋权而具备了提供公共产品的能力和权威，但其因缺乏其他方面的权力基础而少了稳定性。总之，三个行为体因自身特性不同，在不同层面具有的合法性程度存在显著差异。

3.权力和权威(Power and Authority)。约瑟夫·奈把权力分为资源性权力和关系性权力。资源性权力不仅包括能产生结果的资源，还包括在特定情境下将拥有的权力资源通过转化战略转化为自己想要的结果的能力。而关系性权力是行为体在某事件中通过各种手段影响其他行为体的行为以达到自己想要的结果的能力，包括了三个层面，第一个层面是某行为体迫使其他行为体违背最初的偏好或战略行事的能力；第二个层面是议程设置能力；第三个层面是塑造最初偏好的能力(11)约瑟夫·奈：《论权力》，朱生豪，方平，译，中信出版社，2015年，第149-153页。。网络空间中出现了权力的新变化，产生了网络权力。资源层面的网络权力指的是行为体拥有的基础设施、网络系统、软件和人的技能等资源集合。而关系性网络权力指的是运用网络空间中的信息资源在网络空间内外得到偏好结果的能力。就权力的资源属性而言，网络空间中的信息能够提供关键的权力资源，而现在更多的人有机会接触到比以往更多的信息，而网络信息的流动中间介质少、速度快、范围广、成本低，这意味着世界政治将不再只是政府的领域，世界政治的门槛降低了，私营部门和公民社会都有权力在世界政治中发挥直接作用，和政府一起分享权力的舞台。

网络空间的权力构成，一方面受到传统政治的影响，权力结构是现实世界权力结构的投影，比如西方发达国家政府及其私营部门控制了各种基础设施和标准的管理权，在网络空间仍然占据主导地位。而另一方面，在网络空间中，逐渐出现了属于其特有的权力生成方式——权力累加，将个体拥有的微观权力通过网络的连接形成一个庞大的权力网络，从而具有了巨大影响力。从权力与行为体的结合来看，网络空间中的微观权力能够通过网络聚合而实现有效的宏观化，从而为私营部门和公民社会在治理进程中发挥影响提供支撑。私营部门和公民社会有意愿参与治理，网络使微观权力能够通过累加而形成足以影响网络空间治理进程的宏观权力，二者结合起来，形成了以私营部门和公民社会为权力主体，以微观权力为基础，通过关注、转发等方式累加和实施的，与传统政治相对独立的网络权力生成体系，这意味着私营部门和公民社会在网络空间中拥有了独特的权力和权威来源。

4.治理成本(Governance Cost)。交易存在交易成本，而治理也存在治理成本。网络空间的治理是为网络空间提供公共产品以解决集体行动难题的过程，而公共产品的提供会产生成本由谁承担的问题。所以，治理成本指的是为治理网络空间问题而提供公共产品所付出的成本总和。在网络空间治理中，治理成本由事前成本和事后成本组成：收集和处理信息的成本；各方之间沟通或讨价还价的成本；各方寻求国内共识过程中付出的成本(包括对国内一些利益集团的游说和补偿成本)；签订全球或区域条约或协定后的监督、执行成本等(12)张宇燕，任琳：《全球治理：一个理论分析框架》，《国际政治科学》，2015年第3期。。在网络空间治理中，在不同治理议题上，因议题属性不同，特性不一的各治理主体具有不同的治理成本结构，进而会影响他们在各议题中的治理效率和治理价值。

(二)不同主体主导下的治理模式比较

从利益相关度、权力和权威、合法性及治理成本四个方面衡量政府、私营部门和公民社会三个治理主体在不同层次治理议题上的治理意愿、治理能力和治理效率后，可以提出三种主要的治理模式。

1.政府主导的治理模式：以主权国家法规为基础的制度建构。以政府为主导的治理模式主要针对网络空间中内容层和行为规范层的治理议题，这些议题具有很高的社会公共性和政治性，需要以政府为主导在国内外采取一定程度的强制措施和国际协调才能应对。当然，以政府为主导的治理模式并不排斥其他行为主体的治理参与，但主要是围绕着政府展开治理活动。其特点是国家要和其他国家进行博弈竞争，通过多次博弈形成跨国的治理机制，同时还要发挥主导作用，引导其他两类治理主体参与治理，并承担治理的成本。基于法规为基础的制度建构包含两个方面：首先是国际体系和区域层次的制度建构。主要指的是国家之间通过国际条约、地区性协议和双边协定等方式就某一问题的治理措施达成一致，多数情况下遵循“一国一票”的决策程序，如以欧盟国家为主签订的布达佩斯《网络犯罪公约》。此外，在现有的平台和政府间国际组织中，就网络空间治理的相关议题进行讨论和协商，达成一些原则性的共识。其次是国内层次基于政府权威的法律、法规和公共政策的制定和实施，其目标是在网络空间设立各国司法边界，将传统的社会规范应用到网络空间。国家尤其是网络大国的网络空间战略、法律、法规和政策都有很强的外部效应，不仅会影响和其他行为主体的网络关系，还会对网络空间本身的机制建构产生示范或限制性影响，是各国战略和政策协调的基础，因而也是网络空间治理机制建构的重要方面。

2.私营部门主导的治理模式：以契约为基础的制度建构。私营部门参与网络空间治理主要是通过市场竞争的方式确立各种契约。在私营部门内部，各企业之间通过竞争博弈形成的契约，可以实现企业合作及彼此之间的平衡；而在外部，私营部门和政府、公民社会通过博弈形成了私营部门赖以生存的制度环境和市场环境。私营部门都是追求利润的有限理性行为体，其彼此之间持续互动的长久动力来源于对利润的不断追求。因此，在私营部门内部，只有建立在利润基础上的协作才具有可持续性，利润驱动不仅可以促成利益协同机制的形成，也有助于提升私营部门彼此间合作互动的积极性。契约治理结构作为一项制度安排，是由不同行为体之间从个体利益角度出发通过不断博弈而形成的博弈均衡。契约治理结构的自发形成和调整过程，是各主体之间交易行为的博弈均衡过程，因此，契约治理制度既是博弈过程中制定的博弈规则，也是博弈的均衡结果。契约是契约治理的核心，契约的制定、反馈调整、执行及解决争端的规则和手段构成了契约治理的中心内容。相较于主权治理，由于彼此之间的竞争和消费者主权为私营部门提供了不断降低成本、优化产品的激励，契约治理的效率更高、在特定领域的效果更佳(13)Lee A.Bygrave,Contract versus Statute in Internet Governance,in Ian Brown,ed.Research Handbook on Governance of the Internet, Cheltenham: Edward Elgar,2012, pp.1-25.。所以，在协同治理的视角下，私营部门的契约治理要适度引入政府和公民社会的主权治理和监督治理。

3.公民社会主导的治理模式：以共识和协商一致为基础的制度建构。网络空间既不是完全意义上的全球公域，也非完全处于单一国家主权管辖的范围内，它更类似于奥斯特罗姆所提出的公共池塘资源，存在竞争性，但又是非排他的。因而，网络空间的治理，尤其是虚拟逻辑层的治理，可以摆脱仅在市场与政府这两种途径中寻找解决方法的传统思路，通过自治组织提供公共物品也是可行的途径。

伴随着互联网的发展，互联网的治理实践便开始了。随着互联网的进一步发展，形成了网络空间，互联网治理就扩展成为网络空间的治理，互联网早期的自治实践也自然而然地迁移到了网络空间的治理过程中。罗伯特·卡恩、拉里·罗伯茨、大卫·克拉克、约翰·波斯特尔和文特·瑟夫等最早一批创立互联网的工程师曾通过共同努力搭建了互联网自我治理的技术架构：以TCP/IP协议为基础的“端到端”数据交换模式。这一模式的核心价值在于实现了数据交换的高效和去中心化。在这一技术架构的基础上，早期的互联网创造者同时身兼着互联网治理的角色，并将基于协商一致的共识和透明化作为主要的工作模式，从而排除了以强制权威为基础的政府治理，这为以后的网络空间公民社会自组织治理奠定了坚实的实践和合法性基础。在这一模式中，代码构成了互联网的体系结构，它们既不是在“国家”内部开发的，也不是由“自上而下”的政府法规开发的，它们是在“全球空间”通过“自下而上”的规则制定过程产生的，其基础是“粗略共识和运行代码”原则。网络空间的自组织治理是高度分权的，特别依赖构成网络空间的个人或组织的志愿参与和承诺，在介入到网络空间治理的过程中，他们在相对平等的基础上产生互动，制定标准和规则、提出议题。现实证明，非政府网络制定的规范和原则在全球范围内与传统的政府规制一样有可行性。更重要的是，自下而上的创新程序至少在互联网的早期阶段引入了高效率，仅在需要时制定监管，可以高速实现决策，粗略的共识原则还保证了所有主要利益相关者参与所需的灵活性，以根据技术创新调整规则。ICANN的第一个章程就反映了“网络组织”的“自治”理念。其“董事会”作为不同地区相关组织的代表，是整个机制的最高决策机构，但其成员仅包括非政府组织的代表：技术开发人员、互联网服务提供者以及用户等，政府的角色是“咨询者”(14)Wolfgang, The Silent Subversive: ICANN and The New Global Governance,info,Vol.3, No.4, 2001, pp.259-278.，其治理结构是互联网技术架构与主要商业利益(具有特权地位的大型企业)权力结构的混合体(15)Wolfgang,Internet Co-governance: Towards a Multilayer Multiplayer Mechanism of Consultation,Coordination and Cooperation(M3C3),E-Learning,Vol.3,No.3,2006,pp.473-487.。

四、结论：多元治理主体与多层治理议题的相互匹配

网络空间治理包含了从基础设施到社会、经济、发展等多个层面的问题(16)Yannakogeorgos, P.A.Internet Governance and National Security,Strategic Studies Quarterly, Vol.6, No.3, 2012.。大卫·克拉克曾提出了网络空间分层结构模型。在这个模型中，网络空间被分成四层：物理基础设施层、逻辑层、信息内容层和人类社会层。结合网络空间的组成层次，其治理也可以在不同层级中有针对性地实施。据此，其治理可分为物理基础设施层、逻辑层、数据和内容层、行为规范层等四个层次，对于这些议题而言，层级越低，其物理性就越强；而层级越高，则虚拟性越强，参与者越多且越分散，政府的管理和执法越困难，越需要不同主体的协同治理(17)蔡翠红：《国家-市场-社会互动中网络空间的全球治理》，《世界经济与政治》，2013年第9期。。综上所述，笔者自制一个表格，将治理主体和治理议题之间的匹配关系梳理如下：

治理议题的层次与主导行为体对照表

这一对照表从技术和政治角度解释了网络空间治理的复杂性，它解决了在不同议题上谁最适合主导治理进程以及以何路径治理的问题。同时，每一层议题都有自己的政治属性和社会属性，都需要用它自己的标准来制定最合适的政策(18)罗伯特·多曼斯基：《谁治理互联网》，华信研究院信息化与信息安全研究所译，电子工业出版社，2018年，第20页。，这最终将影响预期治理成果的实现和政策效果的范围，所以，表格也为政策制定者建立了多个相互不同但又紧密联系的政策领域，在制定治理政策时，必须考虑每层政策制定对其他层政策环境改变的重要影响。