论国家治理能力的多目标机制——以中国抗击新冠肺炎疫情为例

胡鞍钢，李兆辰

(清华大学,北京 100084)

一、引言

2020年9月，习近平总书记在全国抗击新冠肺炎疫情表彰大会上强调：“新冠肺炎疫情是百年来全球发生的最严重的传染病大流行，是新中国成立以来我国遭遇的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的重大突发公共卫生事件……这场抗疫斗争是对国家治理体系和治理能力的一次集中检验。”(1)《全国抗击新冠肺炎疫情表彰大会在京隆重举行》，《人民日报》，2020年9月9日第1版。面对突如其来的严重疫情，我国迅速打响疫情防控的人民战争、总体战、阻击战，充分彰显了多个方面的国家治理能力。正是由于充分发挥国家治理能力处理好不同方面的矛盾，我国才能在抗疫之战中取得重大战略成果。现有文献对疫情与国家治理的研究，包括防控手段(2)武汉大学国家发展战略研究院新冠病毒疫情防控研究课题组：《抗击新冠病毒疫情的中国经验》，《学习与实践》，2020年第4期。、决策机制(3)刘鹏：《科学与价值:新冠肺炎疫情背景下的风险决策机制及其优化》，《治理研究》，2020年第2期。、国家制度(4)于滨：《疫情防控彰显中国特色社会主义制度优越性》，《学校党建与思想教育》，2020年第10期。、国家治理体系(5)张再生：《新冠肺炎疫情防控中的国家治理体系与治理能力建设》，《理论与现代化》，2020年第2期。、应急管理(6)彭宗超等：《新冠肺炎疫情前期应急防控的“五情”大数据分析》，《治理研究》，2020年第2期。等不同方面。中国抗击新冠疫情的实践，彰显了中国独特的治理优势，也是回应和透视国家治理能力的典型案例(7)马福运、段婧婧：《论新冠肺炎疫情防控与我国制度优势的彰显和完善》，《河南师范大学学报》(哲学社会科学版),2020年第5期。。

本文提出国家治理能力的多目标机制，以中国抗击新冠肺炎疫情为案例，分析了中国如何充分发挥国家治理能力，在抗击疫情的过程中实现多维度的治理目标。为此，本文提出并回答以下问题：第一，精准诠释国家治理能力的多目标机制。本文提出国家治理能力多目标机制的分析框架，从矛盾运动的视角归纳了这一机制的主要特征，为分析中国抗击疫情之战提供了理论基础。第二，全方位透视中国在抗疫之战中的治理实践与进程。本文基于多目标机制分析框架提出了抗疫治理的三个维度，即疫情防治、经济社会发展与国际合作，基于过程追踪法归纳了这三个维度的治理实践，以及在抗疫之战五个阶段中的变化。第三，归纳国家治理能力在中国抗击疫情实践中的作用。本文强调在多目标机制下，国家治理能力突出表现为四个方面，即决策能力(准确判断主要矛盾与次要矛盾)、动员能力(优先集中解决主要矛盾)、协调能力(统筹主要矛盾与次要矛盾)、国际合作能力(统筹内部矛盾与外部矛盾)，并以中国抗击新冠疫情的实践作为案例进行分析。第四，总结中国抗疫治理的基本启示。本文基于中国抗击新冠疫情的治理实践，对国家治理能力多目标机制进行了总结，并提出进一步认识和提升国家治理能力的价值和意义。

二、国家治理能力多目标机制的特征

国家治理能力是一种总括性的能力集，体现了协调国家权力关系的能力，由体制吸纳力、制度整合力、政策执行力构成，是一种祛价值化的实践性理论，也是国家治理的核心问题(8)杨光斌：《关于国家治理能力的一般理论：探索世界政治(比较政治)研究的新范式》，《教学与研究》，2017年第1期。。从功能上，国家治理能力可以归纳为八种基础性国家能力：强制能力、汲取能力、濡化能力、认证能力、规管能力、统领能力、再分配能力以及整合能力(9)王绍光：《国家治理与基础性国家能力》，《华中科技大学学报》(社会科学版)，2014年第3期。。现有文献研究了国家治理能力在不同特定领域的体现，在此基础上，本文关注国家治理能力实现多维度治理目标的机制。目前，关于多目标管理的研究通常关注微观层面的项目管理和企业管理，尚未从国家治理层面进行系统研究(10)王艳伟等：《政府和社会资本合作(PPP)项目多目标优化模型研究》，《工程管理学报》，2016年第1期。(11)郭本海等：《基于多目标的企业创新资源优化配置GERT网络模型》，《科技管理研究》，2018年第22期。。

本文将国家治理能力的多目标机制用图1表示。在多目标机制中，多个不同目标构成了国家治理目标集，国家治理能力需要同时考虑多个目标，并统筹协调彼此之间的关系。不同目标之间具有矛盾性，两种目标之间会存在一组矛盾，而三种目标在两两之间会存在三组矛盾。多目标机制至少包括三种目标，需要通过国家治理能力由对立实现统一。与此同时，实现每个目标都需要多个方面的国家治理能力共同作用，形成合力。在国家治理能力作用下，多目标机制根据实际情况的变化将呈现出不同阶段和不同特点，从而具有不同应对方式，需要根据实践与时俱进。

多目标机制的关键是处理好不同目标之间的矛盾，这可以归纳为以下四个方面：

第一，准确判断主要矛盾与次要矛盾，这就需要决策能力。国家治理是一种系统性的综合治理，面对错综复杂的多种矛盾，首先需要合理判断什么是主要矛盾、什么是次要矛盾。决策能力是判断主要矛盾与次要矛盾的关键，只有正确判断，才能有效处理，从而在全局实现国家治理效能。

第二，优先集中解决主要矛盾，这就需要动员能力。一定阶段下的主要矛盾是当前最重要、最迫切需要解决的矛盾，处理好主要矛盾才有条件进一步解决其他矛盾。这就需要通过动员能力对于主要矛盾集中优先处理，尤其是在面临突如其来的重大挑战时。

第三，统筹主要矛盾与次要矛盾，这就需要协调能力。不同矛盾之间是对立统一的，既要有所侧重又要相互协调。协调能力体现了对于多种不同矛盾的统筹协调，使得不同目标在国家治理的层面实现统一，从而实现全局最优解。

第四，统筹内部矛盾与外部矛盾，这就需要国际合作能力。在深度全球化的当下，国家治理需要同时处理内部与外部矛盾，否则外部矛盾也会对内部矛盾的发展产生影响。国际合作能力体现了内部矛盾与外部矛盾的统筹协调，从而在开放条件下实现各方面的国家治理目标。

三、中国抗击新冠疫情的治理实践

中国抗击新冠疫情的实践是分析和理解国家治理能力的典型案例。通过各方面的不断努力，中国的抗疫之战取得了决定性成果，显示了中国国家治理的显著优势。本文将我国的抗疫治理分为三个维度，即疫情防治、经济社会发展、国际合作，通过过程追踪法分五阶段研究抗击疫情的中国治理实践。

(一)抗疫治理的多目标机制

抗疫之战是一场总体战，抗疫治理需要同时处理多方面矛盾，推进多维度治理，实现多维度的治理目标。我国在抗击疫情的治理实践中，治理目标可以归纳为相互联系的三个维度，即疫情防治、经济社会发展、国际合作，每个维度中又具有多个子目标，如图2所示：

早在2020年1月，习近平总书记就多次针对新冠疫情防控作出要求和部署：(1)在疫情防治方面，按照“坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策”的总要求，坚决遏制疫情蔓延势头，提高收治率、治愈率，降低感染率、病死率；(2)在经济社会发展方面，经济社会发展各项工作都要抓好，围绕做好“六稳”工作，做好应对各种复杂困难局面的准备；(3)在国际合作方面，主动回应国际关切，全面做好同疫情防控相关的外交工作，继续做好同世界卫生组织、有关国家和地区的沟通协调(12)习近平：《在中央政治局常委会会议研究应对新型冠状病毒肺炎疫情工作时的讲话》，《求是》，2020年第4期。。

在抗击新冠疫情的过程中，始终需要统筹和协调疫情防治、经济社会发展、国际合作这三个维度的目标。首先，有效防治疫情是核心目标，是实现经济社会发展和国际合作目标的前提条件，否则就会出现二次疫情和输出性病例，影响经济复苏和全球共同抗疫；其次，经济社会发展是长期目标，需要把疫情冲击的影响和损失降到最低，实现经济社会持续发展；再有，国际合作是抗疫之战最终胜利的必然选择，流行性疾病不分国界和种族，是人类共同的敌人，国际社会只有共同应对才能战而胜之(13)《习近平主席同美国总统特朗普通电话》，《人民日报》，2020年3月27日第1版。。在全球抗击疫情时代，需要充分发挥国家治理能力，同时实现三个维度的治理目标，才能成为这场世界大考的成功案例。

(二)抗疫治理的五个阶段

新冠疫情危机具有典型的生命周期特征，从公共卫生危机的生命周期视角来看，可以分为潜伏、蔓延、高峰、衰退、有效控制的过程，不同国家会呈现不同的演变模式。我国的抗疫之战呈现典型的倒“V”字型模式，大体可分为五个阶段，每个阶段中的疫情防治、经济社会发展、国际合作呈现出不同特点，采取了不同的防控目标和措施。我国在抗疫之战的实践中，始终统筹和协调疫情防治、经济社会发展、国际合作三个维度，实现了三个维度的治理目标。我国在抗疫治理五个阶段的主要特征如表1所示：

表1 中国抗疫治理的五个阶段

第一阶段为潜伏期与发现期，从2019年12月底至2020年1月19日。2020年1月7日，习近平总书记主持召开中央政治局常委会会议，对做好不明原因肺炎疫情防控工作提出要求。立即开展病因学和流行病学调查，确定并公布诊断治疗方案。在第一时间发布病毒信息，向世界卫生组织以及美国等国家通报相关信息，向全球公布新冠病毒基因组序列，开展国际合作。

第二阶段为迅速蔓延期与高峰严控期，从2020年1月20日至2月20日。明确提出把人民生命安全和身体健康放在第一位的指导思想，在全国范围内实行最严格和最全面的防控措施，明确提出防控目标是提高收治率和治愈率、降低感染率和病亡率。经济停摆一个月的时间，使疫情蔓延势头得到初步遏制。2月16日，各地区、各部门实行分区分级精准防控，除湖北省外有序恢复生产生活，各类生产企业复工复产，产业链总体保持稳定。1月28日，习近平总书记会见世界卫生组织总干事谭德塞，强调中方愿同世界卫生组织和国际社会一道，共同维护好地区和全球的公共卫生安全。

第三阶段为下降衰退期，从2020年2月21日至3月17日。3月17日，首批42支援鄂医疗队撤离武汉，标志着疫情最严重的武汉市总体得到有效控制。2月23日，习近平总书记做出统筹推进疫情防控和经济社会发展的部署，实行疫情防控和经济社会发展“两手抓”的基本方针，努力实现2020年经济社会发展目标任务。3月以来，主要经济指标呈现回升态势，工业、服务业、投资、消费、进出口降幅均大幅收窄。2月24日，中国与世界卫生组织完成《新型冠状病毒肺炎(COVID-19)联合考察报告》。3月12日，中国向世界卫生组织捐款2000万美元，支持开展抗击新冠疫情的国际行动。在担任联合国安理会3月轮值主席时，中国积极发挥建设性作用，推动减轻疫情对国际和平与安全的影响。截至3月18日，中国已经向包括世界卫生组织在内的国际组织以及80多个国家提供抗疫援助。

第四阶段为有效控制期，从2020年3月18日至4月28日。输入性病例成为主要来源。4月8日，武汉市正式解除持续76天的离汉离鄂通道管控措施，有序恢复生产生活秩序。4月26日，武汉市所有新冠肺炎住院病例清零。4月27日，中央指导组离鄂返京，标志着新冠疫情的重灾区湖北武汉保卫战取得决定性成果。3月18日，政治局常委会召开会议，研究部署统筹疫情防控和经济社会发展的重点工作，提出加快建立同疫情防控相适应的经济社会运行秩序，积极有序推进企事业单位复工复产。4月17日，政治局会议提出加大“六稳”工作力度，提出扩大内需战略，维护经济发展和社会稳定大局，可视为中国第三次扩大内需，对加快经济复苏和全面建成小康社会具有关键作用(14)胡鞍钢：《新冠全球大流行背景下中国疫情防控与扩大内需》，《新疆师范大学学报》(哲学社会科学版)，2020年第6期。。3月26日，习近平总书记在二十国集团会议上发表讲话，提出全球共同抗疫的四项倡议。

第五阶段为常态化疫情防控期，从2020年4月29日至今。境内病例总体呈现零星散发状态，境外输入病例总体得到控制。我国采取常态化防控措施，坚持预防为主，强化支撑保障，动态调整风险等级和应急响应级别。5月22日，李克强总理明确提出2020年主要发展目标和总体工作部署(15)李克强：《政府工作报告——在第十三届全国人民代表大会第三次会议上》，《人民日报》，2020年5月30日第2版。。5-6月，主要经济指标由负转正，部分指标恢复到疫情前水平。5月18日，习近平总书记在世界卫生大会视频会议开幕式上作出了中国推进全球抗疫合作的五项承诺。9月8日，全国抗击新冠肺炎疫情表彰大会在北京举行，习近平总书记为抗击疫情突出贡献者颁发奖章并发表重要讲话。2021年3月，我国发布“十四五”规划和2035年远景目标纲要，实化量化“十四五”时期经济社会发展主要目标和重大任务。

通过推进多维度治理、处理多方面矛盾，我国在疫情防治、经济社会发展、国际合作三个维度上都取得了重大战略成果，实现了多维度的抗疫治理目标。首先，在疫情防治之战中，我国在世界上实现了高治愈率(93.0%)、低感染率(64.1人/百万人)、低病亡率(5.2%)，实现了人力资本损失最小化；其次，在经济社会发展保卫战中，我国率先在世界大国中经济复苏，2020年经济增长2.3%，成为全球唯一实现正增长的主要经济体，实现了经济损失最小化(16)宁吉喆：《中国经济逆势前行跃上新台阶》，《求是》，2021年第3期。；最后，在国际合作共同抗疫之战中，我国向世界卫生组织提供两批共5000万美元现汇援助，向超过150个国家和4个国际组织提供283批抗疫援助，团结国际社会共同抗疫。

四、抗击新冠疫情实践中的国家治理能力

在抗击新冠疫情的国家治理实践中，我国有效处理了不同方面的矛盾，实现了不同维度的治理目标，其重要原因就是充分发挥了决策能力、动员能力、协调能力、国际合作能力等不同方面的国家治理能力。

(一)决策能力

决策成功是最大的成功，决策失败是最大的失败(17)胡鞍钢，毛捷：《实事求是:中国决策成功之道》，《红旗文稿》，2012年第22期。。面对突如其来的新冠疫情挑战，习近平总书记亲自指挥、亲自部署，我国迅速建立起应对疫情的准战时决策机制，牢牢掌握抗疫主动权，发挥了强大的决策能力。

1.确立中央政治局常委会及政治局会议最高决策机制。这一机制专题研究疫情防控形势，制定防控战略策略，加强对全国疫情防控的统一领导，并做出重大决策。2020年1月22日，对于是否果断关闭离汉离鄂通道、实施史无前例的严格管控，习近平总书记在关键时刻做出关键决策，为阻断疫情蔓延和全国抗击疫情争取了战略主动。这需要巨大的政治勇气，需要果敢的历史担当。

2.成立中央应对疫情工作领导小组。该小组在中央政治局常委会领导下开展工作，由国务院总理李克强任组长，指挥全国的疫情防控工作。该小组在全国范围内选调医护人员和应急物资支援湖北等疫情严重地区，之后统筹疫情防控和经济社会发展工作。

3.向湖北武汉的疫情严重地区派出中央指导组。该小组由国务院副总理孙春兰任组长，负责推动湖北省全面加强防控工作，相当于中央派出的一线指挥部，上与中央和各部门联络，下与湖北省委、武汉市委协调，直到4月27日湖北武汉疫情得到有效控制之后返回北京。

4.建立国务院联防联控机制。2020年1月20日，国务院首次召开联防联控工作机制会议，由国务院副总理孙春兰负责，有关部门负责人共同组成，分析研判疫情形势，部署落实防疫工作，充分发挥协调作用。

5.建立各级地方疫情防控领导体制。各级地方由党政主要负责人亲自挂帅，负责所属地的疫情防控，确保中央大政方针落实落细。各省区市启动突发公共卫生事件一级响应机制，进入准战时状态。

(二)动员能力

我国发挥集中力量办大事的制度优势，开展了人力组织战、物资保障战、科技突击战(18)《中共中央召开党外人士座谈会,习近平主持并发表重要讲话》，《人民日报》，2020年5月9日第1版。。统筹运用综合国力抗击疫情，发挥了强大的动员能力。

1.动员全国卫生健康人力资源。我国迅速组织力量支援疫情严重地区，组织29个省区市和部队等调派330多支医疗队、41600多名医护人员支援湖北武汉，迅速开设火神山、雷神山医院和方舱医院，通过多种途径增加床位供给，保障全部患者都能得到有效救治。

2.动员全国物资保障资源。我国全力保障上下游供应和物流运输，保障防控物资大规模生产和配送，优先保障武汉和湖北需要的医用物资。医疗行业企业迅速恢复生产，大幅提高产能，其他相关行业企业迅速调整转产防疫物资，有效扩大疫情防控物资的生产供应。我国医用非N95口罩和医用N95口罩在2020年4月的日产量分别超过2亿只和500万只。截至4月底，全国粮食应急加工企业开工率达到90%(19)中共国家粮食和物资储备局党组：《积极应对疫情影响,扛稳国家粮食安全重任》，《求是》，2020年第12期。。

3.动员全国科技攻关资源。我国组织全国优势力量开展防疫科技攻关，加快推进科技研发及应用，启动83个应急攻关项目，按照5条技术路线同时推进疫苗研发，160多家研究机构及企业参与应急药物研发工作，10种药物和治疗手段进入诊疗方案，推进科研、临床、防控一线相互协同，产学研紧密合作。

(三)协调能力

面对疫情考验，我国始终统筹协调各项目标，坚持依法、科学、精准防控，迅速开展社会动员、发动全民参与，始终保持社会稳定运转，发挥了强大的协调能力。

1.保持社会稳定有序发展。在疫情防控的同时，我国加强社会稳定工作，及时出台兜底保障政策，保持了稳定的社会秩序以及国民经济重点行业的有序运转，有效保障了14亿人民的基本民生。我国密集出台多项政策，通过减费降税、财政补贴、金融支持、减负稳岗等方式有序恢复经济社会发展。截至2020年4月底，我国规模以上工业企业复工率超过99%，中小微企业复工率超过88%，重大项目复工率超过95%。

2.分级分区精准施策。我国采取分区、分级、分阶段的措施，有利于在中央统一领导下更好发挥地方的积极性和适应性。全国分为低风险、中风险、高风险三类地区，低风险地区实施“外防输入”策略，全面恢复正常生产生活秩序；中风险地区实施“外防输入、内防扩散”策略，尽快有序恢复正常生产生活秩序；高风险地区实施“内防扩散、外防输出、严格管控”策略，根据疫情态势逐步恢复生产生活秩序。

3.构筑群防群控的严密防线。我国充分发动人民群众，提高群众自我服务和自我防护的能力，充分发挥基层主体作用，把防控力量和资源下沉到社区，将基层打造成为严密安全的“抗疫堡垒”，有效落实疫情防控的终端和末梢。全国1300多万名党员、400多万名社区工作者投入到防疫志愿服务中，承担了测温、排查、值守、宣传、消杀等各项工作。截至2020年5月31日，全国881万名注册志愿者参与了超过46万个疫情防控志愿服务项目，记录服务时间超过2.9亿小时。

(四)国际合作能力

病毒是人类共同的敌人，国际社会需要共同应对才能战胜疫情。在抗击疫情的过程中，我国展现了强烈的国际合作意愿，发挥了强大的国际合作能力。

1.首倡人类卫生健康共同体。2013年，我国提出构建人类命运共同体的理念，受到国际社会的高度评价，产生广泛而深远的国际影响。2020年，面对新冠病毒这一全人类的共同挑战，我国首次提出打造人类卫生健康共同体的倡议(20)《习近平向法国总统马克龙致慰问电》，《人民日报》，2020年3月22日第1版。。人类卫生健康共同体是人类命运共同体在公共卫生这一具体领域的实践和体现，也是人类命运共同体的重要组成部分。在全球抗击疫情时代，构建人类命运共同体的迫切性和重要性更加凸显，国际社会唯有团结协作、携手应对，才能共同战胜疫情(21)胡鞍钢、李兆辰：《人类卫生健康共同体视域下的中国行动、中国倡议与中国方案》，《新疆师范大学学报》(哲学社会科学版)，2020年第5期。。

2.开展对外抗疫援助。中国尽己所能向国际社会提供抗疫援助，向150个国家和4个国际组织提供超过280批抗疫援助，向32个国家派出医疗专家组，向200多个国家或地区提供和出口抗疫所需物资，指导长期派驻在56个国家的援外医疗队协助驻在国进行疫情防控。从2020年3月15日至9月6日，我国共出口1515亿只口罩、4.7亿人份检测试剂盒、14亿件防护服、2.3亿只护目镜、20.9万台呼吸机、8014万台红外测温仪，有力支持了全球疫情防控(22)习近平：《在全国抗击新冠肺炎疫情表彰大会上的讲话》，《求是》，2020年第20期。。这是新中国成立以来援助范围最广、援助时间最集中的一次人道主义紧急行动，成为践行人类命运共同体理念的突出案例(23)中共国家国际发展合作署党组：《在对外抗疫援助中践行人类命运共同体理念》，《求是》，2020年第8期。。

3.积极分享抗疫信息和经验。中国在第一时间及时主动向全球通报疫情信息，向世界180个国家、10多个国际或地区组织分享经过中国实践检验的防控经验和知识。据不完全统计，截至2020年4月16日，中国专家在英文学术期刊上发表论文1100多篇，在《柳叶刀》等国际上具有重大影响的学术期刊上发表论文近100篇。中国主动建立网上知识中心，在线分享疫情防控知识、技术指南、培训视频、研究成果等；专门建立国际合作专家库，密集组织具有实战经验的权威专家分享疫情防治经验(24)马晓伟：《深化抗击疫情国际合作,共筑人类卫生健康共同体》，《求是》，2020年第8期。。

总之，中国在抗击新冠肺炎疫情的实践中充分发挥国家治理能力，实现了多维度治理目标。正如世界卫生组织总干事谭德塞所言：“中方行动速度之快、规模之大世所罕见，这是中国的制度优势，有关经验值得其他国家借鉴。”(25)《习近平会见世界卫生组织总干事谭德塞》，《人民日报》，2020年1月29日第1版。

五、结论与启示

中国在抗疫之战中取得重大战略成果，同时实现了疫情防治之战、经济社会发展保卫战、国际合作共同抗疫之战的既定目标，这得益于充分发挥国家治理能力处理好不同方面的矛盾：充分发挥决策能力，准确判断主要矛盾与次要矛盾；充分发挥动员能力，优先集中解决主要矛盾；充分发挥协调能力，统筹主要矛盾与次要矛盾；充分发挥国际合作能力，统筹内部矛盾与外部矛盾。通过分析我国抗击新冠肺炎疫情的治理实践，可以得到以下启示：

第一，决策能力是实现多目标治理的关键。我国迅速建立了高效统一的准战时决策体系，充分发挥党中央总揽全局、协调各方的领导核心作用，既与时间赛跑果断决策，又根据实际情况灵活调整战略战术。实践证明，决策能力是通过抗疫治理大考的关键。第二，动员能力是实现多目标治理的基础。我国开展了人力组织战、物资保障战、科技突击战，打赢了一场新中国成立以来最大规模的抗疫之战。实践证明，动员能力是实现集中力量办大事的基础。第三，协调能力是实现多目标治理的保障。我国始终坚持人民至上、生命至上的核心理念，统筹协调各项治理目标，依靠人民打赢抗疫之战。实践证明，协调能力也是实现多种目标和全局目标的保障。第四，国际合作能力是实现多目标治理的要求。中国在抗疫之战中积极开展国际合作，为构建人类卫生健康共同体和最终战胜疫情做出贡献。实践证明，国际合作能力也是互利共赢和得道多助的要求。

概言之，中国在抗击新冠肺炎疫情的治理实践中充分发挥了决策能力、动员能力、协调能力和国际合作能力，在多目标机制下同时实现了疫情防治、经济社会发展与国际合作目标。国家治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现，具有抵御风险、应对冲击的显著优势，是国家应对各种挑战的有力保障。