无锡市经济薄弱村发展长效机制路径探索

■ 黄华晟 潘国庆 宋淑君

党的十九大报告首次提出“实施乡村振兴战略”，强调“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重”。改革开放以来，无锡乡镇企业异军突起，成为中国乡镇企业的发原地，创造了“苏南模式”，锻造了“四千四万”精神，走在了中国特色社会主义道路探索实践的最前沿，书写了领时代之先风的宏伟篇章。作为相对发达地区，无锡市自1992年开始已经进行到第十轮市级经济薄弱村扶持，不断巩固和拓展相对薄弱村（以下简称薄弱村）脱困转化成果，全面推进乡村振兴。

一、上一轮扶持成效

无锡市委、市政府高度重视薄弱村帮扶工作，2016专门印发《关于经济薄弱村脱困致富工程的实施意见》，开始了第九轮薄弱村扶持工作，一定5年不变。扶持期间，全市三级陆续出台了62个扶持薄弱村的政策文件，市、县、镇三级财政专项预算帮扶资金达8.95亿，全市薄弱村提前2年实现了稳定性收入200万元的脱困转化目标，形成了全社会积极参与的良好氛围，薄弱村集体经济取得了长效发展。

（一）村级收入迈上新台阶

截至2020年底，市级98个重点薄弱村村级收入显著提升，平均总收入达553.2万元，平均稳定性收入达310.6万元。江阴市市级重点薄弱村资产总额达3.88亿元，村均达2282.85万元，比2015年底增长53.95%；净资产总额3.16亿元，村均达1859.3万元，比2015年底增长68.71%；村均稳定性收入达377.61万元，比2015年增长78.8%。宜兴市市级重点薄弱村稳定性收入均达到200万元，村均229.58万元，较2015年增长30.53%。

（二）产业项目取得新成效

第九轮薄弱村扶持，全市财政扶持资金形成的经营性资产达3.10亿元，年收益约2441万元。宜兴市薄弱村新增经营性项目91个，累计投资约2.5亿元，为村级带来稳定性收入约2760万元。江阴市和锡山、惠山、滨湖、新吴区等利用市级专项奖补资金累计建设产业项目96个,总投入约1.7亿元，其中惠山区13个市级薄弱村累计建设产业项目38个，实现年收益总额近1000万元，村均年增收77万元。

（三）村庄环境得到新提升

市委、市政府始终把改善薄弱村生产、生活条件摆在突出位置，其间，市级专项资金用于民生项目的约3710万元，带动各级资金投入1.34亿元，涉及到的项目481个。江阴市市级重点薄弱村用于社会公益事业及保洁费用投入达2152.75万元，村均达126.63万元，较2015年增长了76.98%。锡山区扶持薄弱村民生改善类项目114个。宜兴市累计有17个薄弱村获得宜兴市级以上农村人居环境整治综合示范村。

（四）帮扶效果达到新水平

88个市级单位与98个市级重点薄弱村结对，定期深入结对村开展工作，填报APP实时数据。据统计，第九轮扶持薄弱村，市级结对单位下村总次数达2000余次，帮扶村级或协调项目资金6000多万元，帮扶农户资金或物资500多万元。市纪委监委、市委组织部、市农业农村局、公安局、财政局等单位从引进发展项目、协调项目资金等方面入手，帮助薄弱村增强“造血”功能。市人力资源和社会保障局、地铁集团积极开展就业帮扶，为结对村解决贫困家庭就业难问题，从根本上帮助困难家庭脱困致富。

二、主要经验和体会

建立村级发展长效机制、实现薄弱村脱困致富和确保脱困不返贫是贯彻中央和省市委决策部署，全面推进乡村振兴建设、着力打造全市高质量全面发展示范引领区的重要内容之一。无锡市坚持精准扶贫基本方略，突出重点、明确举措、狠抓落实，薄弱村集体经济取得长足发展，经营性收入稳步提高，农民人均收入节节攀升。

（一）建立村级发展长效机制，必须切实加强组织领导

全市各级党委、政府高度重视薄弱村帮扶工作，把薄弱村脱困作为一项政治任务摆在重要位置，加强领导、落实责任、强化考核，确保取得实实在在的成效。一是建立“帮扶机制”。建立健全了党政主导、分级负责、社会帮扶和自力更生相结合的薄弱村帮扶工作机制，建立市领导对市级重点帮扶薄弱村中的特困村实行挂钩联系的机制，建立88个市级机关单位与98个市级重点薄弱村实行结对挂钩的机制。二是强化主体责任。各级各地都履行主体责任，层层传导压力，压紧压实责任，推动薄弱村帮扶工作落到实处。锡山区实行村级主体责任制和镇（街道）党政主要领导负责制，明确年度薄弱村转化数量，并签订目标责任书。滨湖区强化镇级主体责任，将镇属资产山水城拖山岛委托给长广社区管理，建设开发旅游项目，年增加村集体收入50万元。三是加强考核监督。严格落实薄弱村脱困转化考核制度，把实现薄弱村高质量脱困转化作为乡村振兴工作重要内容，纳入市（县）区高质量发展考核评价体系。宜兴市将薄弱村帮扶工作作为对各镇（街道）考核的重要内容，对未完成年度目标任务，或出现收入下降返困村的，实行“一票否决”，不得参加各类综合先进镇评选。

（二）建立村级发展长效机制，必须做好政策引导扶持

薄弱村既需要发挥自身优势寻求发展，更离不开政府的政策引导和财政支持，只有两者结合方可更好的激发薄弱村发展内生动力，促进薄弱村脱困转化。一是加强政策扶持。无锡市先后制定了《关于经济薄弱村脱困致富工程的实施意见》和《关于调整市级机关单位与经济薄弱村结对关系的通知》等一系列扶持政策，鼓励推动各市（县）区因地制宜制订针对性扶持政策，调优完善薄弱村脱困转化要素，促进薄弱村脱困致富。宜兴市出台竞争性立项政策，对村级集体经济稳定增收有直接带动作用的经营性项目进行专项资金扶持。二是强化资金帮扶。上一轮扶持，市级投入专项资金1.7亿元，带动各级财政奖补资金7.25亿元。宜兴市按照“对标无锡、整合资金、核定收入、共同扶持、激发动能、全面脱困”的总体思路，实施财政综合奖补政策，累计拨付薄弱村综合奖补资金约2.7亿元。惠山区坚持优先扶持产业发展类项目，投入薄弱村专项帮扶资金达1.45亿元。三是加大项目倾斜。推动各地将农业产业化资金向农田基本保护区范围内的薄弱村倾斜，同时，村庄整治、土地复垦、农田水利、“一事一议”项目等专项奖补资金，也重点向薄弱村倾斜。2020年度宜兴市共有57个市、县级薄弱村获得财政“一事一议”项目扶持。

（三）建立村级发展长效机制，必须坚持镇村联合发展

发展壮大薄弱村的集体经济，最关键的环节是增加收入，面对薄弱村经济实力不足、区位条件差异明显、要素资源日益紧缺等困难，采取“镇街统筹、多村联合、抱团发展”的强村新路，打破各村“单兵作战”“小打小闹”的传统模式，使薄弱村级经济发展有新突破。通过本轮扶持，全市新建或已建有的联合发展平台（有薄弱村参与的）共13家，惠及薄弱村52个。主要方式有三类：一是薄弱村出资参与镇级平台联动发展。江阴市南闸街道及所属4个薄弱村以抱团发展的方式出资800万元组建联合发展平台，成立江阴市联扶投资发展有限公司，通过资产化整合、权益化联结、规范化运营，当年实现落地投资项目。二是薄弱村共同组建投资公司合作运营。惠山区玉祁街道五牧村、礼社村等6个薄弱村和街道经服中心共同组建无锡惠腾建设投资发展有限公司，通过收购标准厂房、商业店铺、司法竞拍破产企业等方式，实现年租金收益750万元，出租收益按投资比例分配给薄弱村达到脱贫目标。三是薄弱村抱团联建优质资产获取收益。锡山区东港镇陈市村和湖塘桥社区抱团联合在镇级工业集中区平价购买30亩土地建造标准厂房，年增加村级收入300余万元。

（四）建立村级发展长效机制，必须强化因村因地施策

薄弱村所处地域条件和实际情况各不相同，决定了村级经济的发展不可能有统一的模式和样板，这就要求薄弱村在城乡发展一体化进程中，要主动适应所在镇（街）功能定位，充分利用各种资源和条件发展各业经济，转变生产经营方式，多渠道增加村级收入。一是充分利用村级资源，实现产业发展品牌化。宜兴市西渚镇白塔村积极发展休闲观光农业、农家乐、文化创意和运动休闲等乡村旅游产业，通过统一形象设计、统一对外宣传、统一提供配套服务设施等形成自己的特色和品牌，年接待游客近百万人次，农民人均收入近4万元。二是充分利用村级资产，实现资源配置合理化。积极盘活存量资产，科学调配生产资源，促进村级经济健康发展、有效增收。江阴市南闸街道南闸村立足观庄果园场老旧厂区，积极做好厂房扩建翻建，围绕20亩工业用地加快推进15000平米标准厂房新建，形成稳定收入。三是充分利用村级特色，实现增收路径多样化。发挥自身区位优势，围绕二、三产业搞物业经营，增加村级集体经济收入。如引导发展服务配套型经济，通过提供村庄保洁、绿化管护、家政中介等专业化服务增加村级服务经营收入。锡山区安镇街道胶山村通过组建劳务合作社积极开展绿化养护服务，为村集体和农村富余劳动力开辟新的增收渠道，年增加村级收入40余万元。

（五）建立村级发展长效机制，必须加强网上监督监管

2017年以来，按照“帮扶对象动态识别、帮扶资金统一监管、帮扶项目规范管理、帮扶责任细化落实、帮扶过程公开监督、帮扶力量统筹协同”的总要求，我市将98个市级重点薄弱村帮扶纳入了“阳光扶贫”平台。一是突出资金监管。强化帮扶资金的监管，对帮扶项目的申报、招标、验收等所有过程性资料全部进系统，对项目的总投入及财政奖补资金信息进一步做了细化，利用大数据手段，破解基层“微腐败”高发、扶贫项目弄虚作假等难题，做到“一网打尽、一目了然、一键到位、一站到底”。二是突出信息透明。“阳光扶贫”工作平台建立了以网络体系为支撑，功能完备强大的大数据，薄弱村的基本情况、各项收入及支出等数据都一目了然，系统数据用得上、管得住、看得见，推动了薄弱村管理的制度化、规范化、实时化、精细化，实现村级资产的保值增值，为促进农村社会的和谐、稳定、发展创造良好的环境。三是突出走访智能。积极推进入村走访联络员使用手机APP信息采集等现代化的手段按季走访完成实时数据更新。通过App的数据采集，管理部门进一步动态了解薄弱村集体经济发展情况、脱困难点，更加有针对性地帮助薄弱村编制脱困规划，用事实和数据说话，也进一步压实压紧了结对单位的责任。

三、存在问题和瓶颈

经过多年的帮扶，无锡市薄弱村经济发展态势良好，各级财政扶持和村级自身努力有力地提升了薄弱村的“造血”质量，但受宏观环境、政策体制、发展思路等诸多主客观因素的影响，薄弱村仍存在发展瓶颈。

（一）刚性支出增大

随着农村村庄环境整治的力度加大，村民各项福利补贴的逐年上升，村级相应承担的支付责任也在逐渐加重，薄弱村公益事业欠账多，压力大。村级固定支出逐年增加，村级各类支出项目达30多项，其中管理费用、福利费用为主要支出，且支出标准还在水涨船高。据测算，主城区一个3000人规模的村要维持正常运转，仅公益事业项目运转（如村庄保洁、防汛排灌、垃圾收集、路灯亮化、绿化保养、景观维护等项目），一年支出需要200万左右，如再考虑外来人口的因素，村级经济面临的压力更加明显。

（二）增收渠道收窄

现行条件下，土地、房屋等租金收入是薄弱村常规性收入的主要构成部分。但从发展趋势来看，受国家建设用地控制和区域规划的制约，驻村经营的企业逐渐减少。随着城镇化的推进，大量农村集体资产被拆迁，部分薄弱村集体土地和厂房逐年缩减，如有的村征地前每年可获得1万元/亩的土地出租收益，征用后，只有8万元/亩的一次性征地补偿，而拆迁变现的集体资金难以固化成经营性资产。另外，村级发展经营性资产的渠道极为有限，投资无门的现象比较普遍，导致资产贬值，收入下降。

（三）发展活力缺乏

村级股份合作社作为农村经济发展的市场主体，经营者大多由村两委成员兼任，在村级行政公共事务大量增加、要求提高的情况下，很难专注于集体经济发展。对村干部激励机制不完善，基层干部考核、薪酬、奖励、提拔等与集体经济发展基本不挂钩，难以调动干部积极性，甚至部分薄弱村村干部在谋划村级发展、村级增收上依旧存在“等、靠、要”观念，不主动、不积极，导致村级发展缓慢，难以实现真正脱困。

四、路径探索与思考

今年，江苏省委一号文件强调，要巩固拓展脱贫致富奔小康成果，构建薄弱村发展长效机制。文件还要求，要聚焦促进乡村产业、人才、文化、生态、组织这5个方面的振兴，对薄弱村进行帮促，大力发展新型集体经济，稳定提高村集体经营性收入。笔者认为，构建薄弱村发展长效机制应立足发展新趋势，坚持联合发展、借力发展、统筹发展、高效发展、提优发展，不断拓展薄弱村经济发展空间，实现村级持续稳定增收。

（一）坚持联合发展，走规模化集约化之路

从全市薄弱村经济发展的实际出发，实行联合经营、抱团发展是增强投资实力、经营能力的有效手段。2020年，宜兴市丁蜀镇镇村联合发展模式被《新华日报》全文报道。丁蜀镇采取的“镇村联合、协同发展”方式，是让8个薄弱村都投资入股“镇村联合发展有限公司”，通过共享收益，为薄弱村建立长效稳定增收机制。镇村通过抱团共赢，形成镇村发展共同体；通过投资合作，开展项目开发投资经营；通过规范操作，接受全方位监督监管；通过借势成长，融入丁蜀发展大格局；通过项目实施，协同发展鑫陶广场项目。要全面推广联合发展模式，盘活村级资金、资产、资源，整合规划、土地、人才、资金、政策等要素，以平台为主要载体，提高区域资源配置利用效率，实现资源共享、优势互补，实现做大做强，壮大薄弱村发展实力和水平，切实从撒胡椒面式输血脱困转向精准造血致富，从村级经济单兵作战转向抱团协作发展，不断拓宽村级经济发展新路子。

（二）坚持借力发展，走集聚力量帮促之路

落实市委、市政府“村企共发展 同奔现代化”行动，推动企业转型需求与乡村发展需求有机结合，鼓励村级集体经济组织以土地承包经营权、资产、资金等按照保底分红等方式参股经营稳定、资产质量较好的企业或农民合作社。宜兴市美栖村在“一穷二白”的基础上，以构建美丽田园生态为着力点，加快生态投入，借助三个“无中生有”，把握天时地利人和，成功获得了“玫瑰产业园”民间启动资金500多万元、玫瑰苗和种培加技术，构建了“投资方+技术方+村集体”三方合作联合发展模式，全面实现了村级集体经济稳定发展。积极创新投入分配方式，鼓励政府、企业将经营利润高、长期收益稳的项目利润部分让利于村，从而让薄弱村得到长期稳定收益。江阴市建立了生态补偿政策和动态调整机制，每年安排近1亿元专项资金，既调动薄弱村参与生态保护的积极性，也可使得生态补偿收益成为村级增加稳定收入的有效来源。继续组织机关部门和企事业单位挂钩帮扶薄弱村，从技术、人才、资金、经营管理等方面制定鼓励支持政策，助推薄弱村脱困转化。

（三）坚持统筹发展，走深挖潜能搞活之路

坚持“内生为主、外扶为辅”的原则，千方百计调动、激发薄弱村干部群众的积极性、主动性、创造性。进一步优化资产经营管理模式，挖掘存量资产增收潜能，围绕搞活集体载体经营，科学合理统一规划功能分区和项目布局，着力构建长效增收机制。惠山区玉祁街道礼社村通过在闲置用地上翻建厂房，对现有村级集体资产进行改造、整修、租赁等有效整合，充分挖掘资产潜在价值，增加了村集体收入。树立经营理念，主动融入市场，及时对接市场信息，提升招商水平，使策划、招商、建设、产出形成良性系统循环，减少投资成本和风险，促使财力载体最大可能地产出。江阴市江锋村积极转变发展理念，创新发展思路，抢抓服务业发展的契机，加快经济转型升级，全力打造以服务业为主体的新型发展模式，2007年起以35亩留置用地为基础，启动江锋广场建设，一期工程成功引进了“吉麦隆”超市优质项目，二期工程引进酒店业态，三期工程整体出租给临港开发区，基本形成了村级收入增长长效稳定的发展机制。

（四）坚持高效发展，走人才引领创新之路

加强人才的引进、培养、使用，建立懂技术、善经营、会管理的乡村人才队伍。推动技术专家、返乡创业人员、机关离退休干部职工等，参与薄弱村经济发展提升，招引人才扶持政策要向薄弱村倾斜，把懂农业、爱农村、爱农民的优秀人才优先充实到基层队伍。结合村“两委”集中换届，调优配强村级“领头雁”，拓宽用人渠道，坚持事业为上、人岗相适原则。加强乡村干部培训教育，推动基层干部解放思想、转变观念、拓宽思路，不断提升综合素质和能力水平。江阴市周庄镇山泉村党委坚持政治建设不动摇，实施党建品牌“五风”工程，书记李全兴把在企业积累的科学管理、民主决策的经验带到村里，短短四年时间化解了4700万元的债务，把一个债台高筑、管理混乱、民心涣散的烂摊子，转变为人人羡慕的幸福村，实现了村级集体经济长效稳定发展。2020年山泉村实现村级总收入7079万元，村集体总资产达到5.94亿元。

（五）坚持提优发展，走“特色+形象+品牌”之路

引导发展资源开发型经济，结合美丽乡村、幸福镇村建设，积极发展休闲观光农业、农家乐、文化创意和运动休闲等乡村旅游产业。做好村级产业规划，寻求错位发展，引导薄弱村由单纯土地提供者转变为农业生产的经营者，走稳增收、有规模的现代化农业发展道路，在保障农民收入的基础上增加村级收益。尊重市场规律，加大薄弱村特色产业培育力度，提升“一村一品”发展质量，在品牌上想办法，打造具有地域特征、文化底蕴、特色农产品品牌，着力提升薄弱村农产品竞争力和影响力，注重品牌营销，结合现代营销手段来开展整体的品牌营销工作，以实现产品价值、价格、渠道和产值的多维度提升。锡山区山联村将全村5000余亩耕地和1000余亩水面集中规划、统一经营，打造农业产业四大板块，形成了“红色”水果发展区、“黄色”菊花油菜种植区域、“绿色”红豆杉感受区，发展菊花、黄鳝和灵芝孢子粉等“三金”产业。目前拥有菊花系列产品8类，农家乐30多家、农家客栈民宿11个、茶室13个、生态农庄15家等。□