南京都市圈下扬-镇合并跨江融合发展浅议

陈广桂 陈云岳

党的十九届五中全会召开，“十四五”期间建设“长江经济带”成为热门话题。习近平总书记在调研中明确提出率先建设“沿江经济带”的部署。2021年南京市国家级都市圈规划率先获得批准。

从全国来看，江苏是较早提出把长江“夹江化”、“内河化”发展的省份。南京市通过实践长江“夹江化”发展，成功地跨江融合江南、江北。目前，南通和上海、南通和无锡、泰州和常州也已开始探索跨江融合、“夹江发展”的道路。但就现实来看，目前江苏最具备跨江融合发展条件的当属扬州、镇江两市。

一、研究综述

跨江融合源自于长江经济带、南京都市圈等国家战略的次级发展战略，是统筹江苏区域发展、实现协同发展的重大战略举措。江苏跨江融合战略最早提出是在2000年。客观地说，江苏前20年跨江融合战略实施并不是很好，导致苏南和苏中发展差距越拉越大，苏南工业经济未能同步辐射并带动苏中经济。

理论界对于一体化发展研究是很丰富的，但对于“跨江融合”战略的理论研究不是太多，共有42篇相关研究文章，提出了苏中崛起需要跨江融合发展。刘正良（2013）以跨江融合为背景研究了扬州制造业发展路径；邹平（2014）研究了跨江融合战略下扬州应该怎么做的问题；储东涛（2014）第一次明确提出扬州应该向南发展以积极应对跨江融合战略、重塑苏中“经济地理”；杨萍（2015）第一次把研究视角放到了跨江融合背景下“苏中三市”之间的政府关系。

相关研究大致体现出五个特性。一是理论研究滞后于政策实践。研究成果很多表现为对政策的解读，而不是对政策的引领。二是报刊文章过多，但理论性不强。三是触及政策本身的研究不多，大多为政策背景下某一领域的研究，特别是对跨江融合触及到的长江两岸政府关系问题，研究比较少。四是研究的总体层级不高，在北大核心期刊级别发表的只有2篇，省级学报发表有3篇，其余大多在省级普刊发表，说明本课题的研究层次不高。五是扬州学者对跨江融合问题研究相对比较积极，苏南学者则稍显迟缓，长江南岸的镇江竟无一人研究跨江融合问题。

通过剖析江苏20年跨江融合战略实践的经验和教训，再结合这一领域的综合研究，笔者认为有两点值得高度重视。

（一）江南江北行政区划割裂导致跨江融合很难实现

中国的区域经济发展是很重视区域治理结构的。同一个地方，在不同的区域行政治理下会产生截然不同的经济发展结果。所以，新中国成立以来，我们一直通过各种方式调整行政区划，进而不断优化区域经济发展，最典型的当属成立“经济特区”。

目前江苏只有省会城市南京市保留了对江北的六合等地的管辖。而现在看来，江苏跨江融合做得最好的，恰恰也是南京这个区划治理达到江北的城市。当然，从全国来看，跨江融合治理做得好的城市还有很多，比较典型的有上海、宁波、武汉、重庆等。而这些夹江治理的城市都做到了长江的“内河化”，并且成为国际知名大都市。

（二）工程能力和经济储备能力不足导致长江天然地割裂两岸经济

真正的跨江融合，意味着人流、物流等都要能在长江南北进行无障碍流通。在传统技术和经济条件下，长江就是一条天堑，天然地割裂长江两岸的人们，使得大规模的物资和人员流通成为空想。而随着现代工程能力的提升，特别是国家经济实力的提升，在长江上建几座大桥，或者在江面建几个跨江隧道已经不是什么难题。这就使得长江两岸跨江融合具备了物质基础，剩下的无非是投资意愿问题。当行政区划不再是发展的制约因素时，传统的长江障碍就变成了夹江发展优势。上海黄浦江曾经是旧上海发展的瓶颈，随着工程能力和经济实力的提升，如今的黄浦江已成为上海的“内河”，浦东浦西实现了夹江发展，上海经济创造了新的辉煌。

二、“扬州-镇江”一体化跨江融合发展的必要性

十九届五中全会提出的发展长江经济带战略，是国家“十四五”战略的重要组成部分。该战略要求沿江11个省市务必坚定不移地贯彻新发展理念，推动长江经济带高质量发展，谱写生态优先绿色发展的新篇章，打造区域协调发展的新样板，构筑高水平的对外开放新高地，塑造创新驱动的新优势，绘就山水人城和谐相融的新画卷，使长江经济带成为我国生态优先绿色发展主战场、畅通国内国际双循环的主动脉、引领经济高质量发展的主力军。

长江经济带贯穿着中国沿江11个省市，横跨我国东、中、西三大板块，人口规模和经济总量占据着全中国的“半壁江山”。长江经济带的生态地位突出，经济发展潜力巨大，在践行新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展中发挥着重要作用。

基于这样的认识，长江沿江各省市都在立足长江、利用长江、保护好长江的前提下发展长江经济。常见的省级长江战略就是“一体化战略”和“跨江融合”发展战略。一体化发展，是指长江沿线城市组建横向发展城市集群进行抱团发展。一体化战略就意味着进行区域协同，产生协同效应。跨江融合发展与一体化发展战略相反，它并不是沿着长江组建城市集群，而是找准长江的某一点通过建设跨江通道而进行纵向的长江两岸融合发展。

在江苏发展战略中，“宁镇扬一体化战略”目前执行上不算太成功，没有能实现实质性的一体化规划发展，但操作层面不成功并不是说“宁镇扬一体化战略”定位有错误。现在看来，宁镇扬一体化发展战略中，扬州和镇江如何在操作层面上实现实质性跨江融合一体化发展，显得重要且必要。

（一）镇江受南京“聚集效应”影响，城市“增长极”效应不明显

“聚集效应”会使得周边区域经济体因人才、资金、资源等庞大净流出而发展乏力。在发展经济学上，要破解“聚集效应”或“虹吸效应”，一种方式是加入一个巨大的经济体，完全放弃自我经济主体；第二种方式是和自己周边的经济体一道组成另一个能抗衡虹吸效应的大经济体，形成新的经济“增长极”。

扬州、镇江的经济发展完全符合这种情况。一方面，分散的扬州镇江无法实现一体化以及跨江融合，各自都在承受着来自于南京的“虹吸”、“聚集”；另一方面，一旦扬州、镇江重组实现两城市的跨江融合发展，一个全新的跨江超大城市出现，新的万亿级“增长极”立即会引爆江苏的经济发展，甚至能够立即实现对浙江、上海、苏州等地资源、人才“虹吸聚集”。

（二）扬州向南发展动力不足，沿江发展意愿不强

传统上，由于扬州南面是长江，扬州经济如果过不了长江，无法向南发展就是走向死地。所以实践中，扬州的发展规划就是初期向南；看到向南回报不确定，就向西发展；向西发展后感觉到被南京虹吸得太厉害，就又向东，在合并江都设区后，走“江广融合”。而事实上扬州向东发展带来的负面影响也相当大，出现了发展成本超出预期的结果。而东面来自于上海的资本辐射，被南通、泰州“过滤”严重，并没有实现预期的“后花园”虹吸效应，高端人力资源以及产业资本更多的是逆向被上海、南京“虹吸”了。

（三）扬州镇江融合的合并红利巨大，聚集效应明显

扬州镇江一旦融合，可以使扬州重新成为江南名城，恢复往昔扬州在中国经济中的辉煌地位，实质性带动苏中经济发展。自古扬州一直是苏北的门户、苏中的核心，扬州如不能崛起，苏中崛起就是一句空话。江苏的苏中崛起战略无法真正实现，淮阴等地指望扬州的经济辐射就不可能。

而扬州镇江合并后，在聚集效应作用下，扬州将成为横跨长江的国际级大都市，市区人口有望迅速突破500万，新组合的扬州市GDP在目前1.2万亿元基础上有望迅速挑战2万亿元，并成长为江苏省内能跟南京、苏州媲美的大型经济体，成为江苏境内南京以外的第二座横跨长江的国际性大都市，成为南京周边最具经济活力的大城市。

（四）两地民意高度支持并期盼扬州镇江跨江合并

扬州镇江两地百姓都清楚，如果不能合并发展，扬州镇江将各自承受着背靠长江、死地发展的代价，而一旦行政区划合并，将满盘皆活。所以，扬州镇江的合并发展，在百姓中有着高度的民意支持甚至民意期盼。

扬州镇江合并发展绝不是为了实现跨江融合战略而搞的生搬硬套，其具有经济、政治上的科学性、迫切性及必要性。

三、“扬州-镇江”一体化跨江融合发展的可行性

（一）长江扬州段水面狭窄建设跨江通道并不难

长江扬州段又称为扬子江，平均宽度只有1.5公里左右，最深处仅8米，对于现代工程技术来说，建设跨江大桥及过江隧道都不困难。目前上游的南京已经开建了五座长江大桥、两条过江隧道、两条过江地铁线，未来总规划过江通道共有28处，极大地融合了长江南京段两岸的经济发展。扬州镇江之间的长江宽度深度都低于南京段，跨江通道建设技术上更不是什么难事。

（二）扬州镇江两个城市地理位置接近

目前镇江城市建设已经抵达江北岸，而扬州城市建设也已距江南岸5公里左右。两个城市基本已是毗邻长江、隔江相望了。我国地级市里两个地级市中心如此接近的还真不多。两市与其各自守着两个半圆来施政，不如组合成一个圆来治理。未来只要在长江上架几座桥（跨江隧道），城市基础设施共享，治理成本将大幅下降，人流物流半径扩大、流通速度效率提升，产生1＋1>2的融合效应。

（三）就科学行政治理半径来说扬州和镇江都比较小

扬州的治理是向北半扇面型的，最大治理半径到达宝应县100公里左右。镇江的治理同样是向南的半扇面型，最大治理半径到达句容、扬中，大概在50公里左右。镇江作为一个地级市，其治理区域太小、治理半径严重不足，导致行政成本太大。一旦跨江融合，新的地级市行政成本将会大幅度降低且不会带来治理跨度的变大，以及治理难度的增加。

（四）交通建设成本完全能够承受

现在长江大桥造价也就在30亿-50亿元，即便是再造三座大桥，成本也就在90亿-150亿元之间。过江隧道的成本为8万元/米，一条过江隧道的成本也就在30亿元左右，两条隧道成本合计在60亿元左右，过江通道总成本在200亿元左右。如果再进行3到5年分摊，这点支出对于每年GDP在1.2万亿元以上的城市，不构成任何负担。剩下的就是新建扬镇快速通道的正常城建支出了。而由于扬州镇江合并带来的城市土地资产溢价起码在10万亿元以上，合并后的政府可以逐年享受这种红利。

四、扬镇合并融合发展对长江经济带的聚集-辐射效应

目前扬州主城区规模为264平方公里，如果包含江都区则为近400平方公里，城区人口近250万人，主导产业涵盖汽车及零部件、高端装备、新型电力装备等3个千亿级集群，软件和信息服务业、高端纺织和服装等两个500亿级集群，以及海工装备和高技术船舶、生物医药和新型医疗器械、食品等3个百亿级集群。

镇江主城区为219平方公里，城区人口为103万。镇江形成了机械、化工、造纸三大主导产业，电子信息、新材料、交通设备、食品、电力五大优势产业，船舶及船用设备、工程电器、五金工具、眼镜、香醋等十大产业集群。

扬州镇江一旦合并，新的主城区“夹江融合”，规模在800-900平方公里，跟南京的城区规模大致接近，排在江苏省内第二；合并后的城区人口为350万，随着高校以及产业重整，城区人口会迅速达到500万人以上，接近苏州的人口规模，排在江苏省内第三，但由于发展潜力和空间大，应该在合并5-10年后很快超过苏州城区人口规模，直追南京。

扬州和镇江的主导产业错位明显，具有先天的融合互补性。两地的高校互补特征也很明显，一旦整合到位，会形成江苏省内新的教育高地，加速人才凝聚。

以2020年末扬州-镇江的GDP合计1.1万亿元为基数来计算，在经典C-D模型下，一旦两市合并，产生1.2倍的初始聚集效应系数，则两地合并初期的GDP就会在1.3万亿元左右；而中期的聚集效应系数为1.5，长期的聚集效应系数为1.8，对应的合并3-5年内中期的GDP在不考虑自然增长状况下为1.65万亿元左右，长期（5-10年）GDP为2万亿元左右。其理论上的增长潜力有可能超过南京（1.55万亿元），直追江苏GDP第一大市苏州（2.1万亿元）。

按照空间互相作用模型中的赖利-康弗斯模型分析，初期合并后的扬州-镇江作为新兴特大城市，以聚集效应为主，吸纳来自南京、苏州、上海等地的资源、资本等生产要素，后期则是体现出辐射效应，其辐射半径在500公里左右，可以辐射到苏中的泰州，苏北的盐城、淮安，长江沿线的南通、无锡、南京等主要城市。

五、结论

扬州-镇江的合并，进行实质性跨江融合是江苏省落实“1＋3”长江城市带发展战略的重大举措，也是实现江苏省“跨江融合”、“苏中崛起”、“苏北振兴”等子战略的核心抓手，是江苏对习近平总书记“长江经济带”上位国家战略的直接回应。扬州-镇江合并战略实施带来的经济效应巨大，是改变江苏省经济版图的重大决策。实施这项重大举措，必须克服地方本位主义思想，打破传统利益格局。