浅谈中国古代直诉制度及其对中国现代信访制度的启示

摘要：直诉制度是中国古代长期存在的特殊诉讼制度，虽在清朝灭亡后消失，但其思想为现代社会继承，这就是信访制度。信访制度在伦理政治、教化伦理、设立目的、制度功能、法理基础上与直诉有相似之处。虽然信访在继承的过程中具有直诉制度的优点，但在实施过程中仍没有走出直诉的困境。建议从以下三方面进行信访制度的改革：（一）推进司法改革是根本出路;（二）准确定位信访机构是改革关键;（三）整理信访机构内部协调体系，进行垂直管理，提升信访工作人员素质，对非正常上访行为依法严格管理，公开上访案件的处理过程和结果，做到上访解决机制透明化。

关键词：直诉;信访;继承

中图分类号：D929文献标识码：A文章编号：2095-6916（2021）22-0053-03

引言

直诉作为中国古代百姓伸张正义的一种救济途径，随着帝制的消失而消亡。但其反映的救济思想仍具有强大的生命力，现代社会通过吸收借鉴，产生了一种相似的制度设计，即为信访。

陈伟[1]、李兰雷[2]等分析了直诉对于信访的启示作用。另外，一些学者的研究以某个具体朝代为切入点，如胡震在其文章中认为清朝的京控辐射的范围在京城以内;徐少辉认为直诉制度为信访制度的渊源。在直诉制度性质的研究中，有的学者认为直诉制度属于特殊的司法诉讼制度，是诉讼制度的补充;也有学者认为直诉是集行政与司法于一身的制度。本文以直诉制度作为切入点，探讨直诉与信访之间的关系及直诉对信访的启示，为信访制度的完善提供借鉴和可行性建议。

一、我国古代直诉制度的发展

（一）直诉制度的概念辨析

“直诉”一词是当今学者在研究时总结的名称。笔者认为，要了解直诉的内涵，需要辨析直诉与其他制度的区别。首先，探讨直诉与上诉。上诉内涵为百姓对审理机关的裁判不服，应依照法律规定的审级逐级向上级机关进行申诉的诉讼救济制度。二者有明显差异：一是寻求救济的单位不同，直诉是直接向最高统治者或其指定机构寻求救济;上诉则是诉讼当事人依照审级限制请求上级机关对案件再次进行审理。二是所受限制不同，直诉不受审级限制，而上诉受到严格的审级限制。其次，探讨直诉与越诉。越诉，即不按照法律规定的审级限制越级上诉。直诉，直接诉诸最高统治者，属于越诉行为。法律规定严禁越诉，但却允许百姓进行直诉，使冤情上达、缓解社会矛盾，同时对直诉又进行严格的限制，以防止过多的越诉，缓解统治的压力。综上所述，笔者认为，直诉即重大冤情的申冤者可突破法律规定的申诉程序直接向最高统治者陈述冤情的制度。

（二）直诉制度的历史发展

直诉制度可追溯至唐虞时期。西周时期出现了“路鼓”“肺石”;汉朝出现“诣阙上书”;西晋时期确立登闻鼓制度，此后登闻鼓成为各朝重要的直诉方式;唐朝增设了邀车驾，之后各代直诉方式与唐代大致相同;宋建立了专门处理直诉案件的机构;明朝发明了“叩阍”;清对直诉的条件规定较为苛刻，清末设置大理寺管辖京控案件;辛亥革命爆发后，封建帝制结束，直诉制度就此结束。

二、直诉制度存续的基础及其影响

（一）直诉制度存续的基础

其一，儒家思想的体现。在国家治理上，儒家主张“仁政”“德治”。直诉制度施行的目的即是为百姓伸张正义，解决冤屈，体现君主仁政和树立恤民的形象。其二，统治者的统治需要。在古代中国，任何制度制定的目的都是为了稳固皇权，直诉也不例外。统治者借助直诉监管地方官吏的施政情况，有效控制地方司法活动，加强中央集权。其三，民众对于“清官”的依赖与期盼。专制统治下司法与行政不分，容易产生官官相护的腐败，百姓求告无门，只能将主持正义的希望寄托于“公正廉洁”的清官身上。

（二）直诉制度对中国古代社会的影响

首先，直诉制度在当时的社会背景下产生了许多积极影响，主要包括：一是维护司法公正，减少冤假错案;二是有效监督地方，加强中央对地方的控制;三是冤情上达，缓解社会矛盾;四是完善诉讼制度等。其次，直诉制度也产生了一定的消极影响，主要表现为：其一，吏治腐败，官官相护;其二，直诉能否成功取决于皇帝，具有很大的不确定性;其三，直诉的代价巨大。

（三）中国古代直诉制度对当今社会的影响

直诉制度对现代社会有何影响，应当进行完整全面的分析：

首先，直诉对当今社会具有一定的积极影响。其一，追求和谐稳定。古代统治者推崇无讼，无讼所反映的社会状况为社会没有尖锐的矛盾，比较稳定。现代社会出于对和谐稳定的追求设计信访制度以期化解民众矛盾。其二，“人治”思想的影响。古代人治思维留下的最大遗产为民本思想。直诉就是统治者收集民意，反映百姓愿望的民本制度。当代中国社会以现代民主制度继承古代民本思想，经过转化，变成“为人民服务”及“人民公仆”意识。其三，追求公平正义。直诉条件苛刻，但历朝历代依然有直诉的例子，这正是对公平正义的追求。现代司法制度相较古代已经有很大进步，但并不必然会实现正义。民众开始不断用司法制度之外的信访制度来实现对正义的追求。

其次，其对当代社会也具有一定的消极影响。其一，降低人们对法律的信仰。直诉者将冤情诉诸于最高统治者，使得民众对统治者能够解决冤屈深信不疑。中国社会发展至今，民众内心的“人治”思想依然存在，主要表现为有事找领导、相信领导能够解决一切问题等。其二，影响司法权威。直诉制度已然消失，但部分人在权益遭受侵害时仍不相信法律能够解决纠纷，依然习惯于找领导、找上级，降低法律和司法权威。

三、直诉制度与信访制度的联系

笔者认为，信访制度是直诉制度的继承与发展，理由如下：

（一）伦理政治

中国古代社会伦理道德与政治法律高度結合，这是稳定治理社会的有效方式，而中国古代司法与行政合一，且司法从属于行政，行政权力大过法制权威。现代社会的司法与行政已经分离，但“有事找政府”的思想依然存在，特别在欠发达地区，有事找政府甚至已经成为一种习惯。

（二）教化伦理

中国古代社会强调无讼，统治者希望利用伦理道德定分止争，民众通过说理解决纠纷，诉讼只在调解不通或者严重违礼的情况下使用。在信访处理过程中，地方官员通常先进行说理调解，与传统的道德教化相类似。

（三）设立目的

任何制度的存在都与政治密不可分。直诉制度的目的显而易见：树立君主正义、爱民的形象，加强皇权权威，维护其统治。信访制度是统治者实现公平正义、有效解决纠纷的有效手段，如今也是党和国家加强同群众联系的有效手段。

（四）制度功能

直诉制度具有形式上以及深层次的功能。形式上的功能即为伸张正义。信访制度依然可以体现此种作用。深层次的功能上，古代君王为了集权于中央必须掌控地方官员的吏治信息，最高统治者需要借助直诉预防官僚系统的失控。现代国家已然实行民主制度，但新技术的发展和复杂的人际关系，亦可阻碍不利于基层官员的信息流传，中央依然需要对地方的行政情况进行掌握。

（五）法理基础

直诉制度的法理基础包括：一是维护统治阶级统治，缓和社会矛盾，即为现代信访制度体现的秩序价值;二是实现实质意义上的公平，统治者为百姓伸冤，实现了实质意义上的公平，即为正义价值;现代信访制度的法理基础还包括对中华优秀传统法制文化的继承与发展。

四、古代直诉制度对现代信访制度的启示

建设法治国家不仅要进行制度创新，更要以史为鉴。下文主要阐述古代直诉制度对现代信访制度的启示：

（一）信访尚未完全发挥直诉的积极作用

信访制度继承并发展了直诉制度，可如果以直诉为镜，就会发现信访制度有一定的不足，具体表现为：其一，相较直诉，涉诉涉法上访挑战司法的权威性。信访有广义和狭义之分，人们一般提到的信访为广义的信访[3]。广义信访的救济机构包括各级行政机关、党组织、司法机关、人大、政协、媒体等。在涉诉信访的处理中，信访部门否定法院已经生效的判决，更有甚者，司法工作人员为了迎合上级，不惜改变审判结果，挑战司法权威。其二，相较直诉，无理信访激化社会矛盾。直诉通过下情上达，为含冤者提供伸张正义的机会，缓解社会矛盾。信访制度继承了直诉下情上达的思维，但无理上访激化了社会矛盾。主要表现为：一是异常上访。因案件久拖不决，部分上访者有时会采取较为激烈的方法，如围追堵截领导、自残自杀等方式上访，扰乱社会秩序。二是解决越级上访的方式方法粗暴激进。地方政府有时采取非正常手段，如对越级上访者采用围追堵截、恐吓拘禁等手段解决越级上访。其三，相较直诉，信访造成部分民众对权力的崇拜。信访有时可以挑战司法的终局性，导致部分民众认为权力越大就越能解决问题，造成部分民众对权力的盲目推崇。其四，相较直诉，信访尚未完全发挥监督官员依法行政的作用。直诉制度一个积极的作用即是督促下级官员，加强对地方的监督。现今中国实行民主集中制，中央依旧要对地方官员治理进行有效监管。信访制度的设计施行反映了中央监督地方的作用。但在具体的案件处理中，由于上访数量众多，部分上访者等待时间过长，此种信访者被动接受的信访解决方式不能完全发挥其应有的监督作用。

（二）信访尚未完全走出直诉的局限

现代信访吸收了直诉中优秀的部分，但是依然没有走出直诉的困境：

其一，官场腐败情况层出不穷。贪官污吏自古便有，因此需要将权力放在笼子里。腐败现象屡禁不止，对于信访来说，部分官员很难正常地处理案件。而官官相护问题由来已久，部分官员之间利益链条牵涉紧密，即使是上访也很难促使其抛弃自身利益转而维护信访者的合法权益。其二，存在不确定性。不同信访机构工作人员存在工作素质与对法律专业知识掌握情况的差异，案件的处理结果就具有了不确定性。在实际运行中，信访条例只是作为行政法规粗略规定了大体事项，仍然缺乏严格的程序标准，解决程序具有不确定性。其三，信访者代价较大。古代直诉的代价主要体现在起诉金、交通费及严厉的身体处罚等。信访则以服务民众为目的，无需缴付费用。然而，因含冤而上访，大多是成年累月，上访者花费的时间成本、路途成本、食宿成本再加上上访者的精神损害，其代价依然较大。其四，信访管辖范围过宽。古代统治者对直诉往往会规定诸多限制，而现代社会注重公民权利，信访作为公民权利已经没有了严格限制，其范围几乎涵盖社会生活的各个方面，但是会造成另一种局面——信访范围过宽、信访数量过多。如果任其无限发展，对于国家来说任务量巨大，且会降低民众对法律的信任。

（三）信访制度的改革

首先，司法改革是根本出路。信访问题现今已经成为社会关注的焦点，一些学者认为信访人治色彩太过浓厚，阻碍法治进程。但笔者认为，司法缺乏权威及公信力，民众对司法缺乏信任，才是信访问题出现的根本。司法机关审理案件存在一些问题，包括部分案件审判不公、效率不高，程序运用不合法以及少数司法机关出现腐败等问题，都在挑战司法公信力。同时全国各地的司法资源分配不均、司法机关工作人员素质不同等因素也不断影响司法公正。要解决这些问题，必须加强司法规范化建设，加强司法队伍的思想建设，改善司法机关内部管理工作。法官队伍建设是进行司法改革、提高司法公信力的关键，现今应当着力提高法官素质。提高法官福利待遇及社会地位，增强其责任感与荣誉感，更加忠于司法事业;进一步加强法官职业道德伦理建设，为法官公正适用法律提供精神力量。

其次，准确定位信访机构是关键。受直诉思想的影响，一些民众认为信访是穷尽一切救济手段后的唯一救济方式，也有部分民众认为信访相比于司法更能处理纠纷，这些错误认识致使信访定位模糊。笔者认为，信访是独立于司法的救济方式，是对现代民主制度的补充，其地位并不高于司法。另外，上文已经提到，信访管辖范围过宽，给民众一种信访万能的错觉，应当适当削减信访的管辖范围，明确信访的定位。人民法院的生效判决具有终极性，那么人民法院作出生效判决，各个国家机关都应当尊重且服从。当事人对于生效判决仍有异议的，可以采用法律规定的申诉方式进行申诉，信访部门不得否定人民法院的生效判决，即禁止涉诉问题的信访。这样不仅可以减少信访案件的数量，也可以保证司法独立与司法权威。

再次，整理信访机构内部协调体系。笔者认为，应将其与行政部门分离，否则，难免不会出现偏私的情形。其一，进行垂直管理，由国家信访局直接垂直領导地方各级信访局及其他信访机构，同时上级信访局领导下级信访局工作，下级信访局对上级及本级政府负责，这样不仅可以使信访信息有效沟通，提高效率，还能够发挥信访收集民意、监督基层官员的作用。其二，对非正常上访行为依法严格治理。中国古代对于直诉具有颇多限制，具体体现为地区限制、处理案件的人员限制以及对于直诉百姓的人身惩罚。对于现代非正常上访的行为，也应进行一定的限制甚至惩罚。应当先明确区分非正常上访与违法上访行为，完善违法信访的惩罚处理办法。对于非正常上访或者无理上访行为，可以由公安机关或者其他的专门机关人员进行处理;对于构成犯罪的，应当由司法机关负责依法进行相应的刑事处罚。其三，提升信访工作人员的素质。保证信访部门工作人员素质至关重要，在实践中可以引进部分法律专业人员，在处理具体信访案件中更加专业。其四，应该公开上访案件的处理过程及处理结果，尽量做到上访解决机制的透明化。

结论

毋庸置疑，古代直诉制度对现代信访制度有一定启示，对当今社会的影响也有好有坏，且直诉制度是我国信访制度的渊源。直诉虽消亡，但其思想与精神却依然发挥作用。信访在继承直诉的过程中继承了其优点，但在实施过程中却没有充分发挥，同时也没有走出直诉的困境。针对这些问题，本文做出了一定的解释，以期通过分析直诉制度与信访制度之间的关系，以史为镜，更好地完善当代信访制度。

参考文献：

[1] 陈伟.古代直诉制度的现实意义[N].江苏法制报，2007-10-16（1）.

[2] 李兰雷.论我国古代直诉制度及其对信访制度的影响[J].法制与社会，2021（2）.

[3] 戴小明.论行政信访[J].中南民族大学学报（人文社会科学版），2006（6）.

作者简介：晋婷婷（1996—），女，汉族，河南许昌人，单位为北华大学，研究方向为诉讼制度与非诉解决机制。

（责任编辑：御夫）