党内法规制度建设的百年探索与时代启示

辛艺萱

加强党内法规制度建设是推进全面从严治党的根本之策。在百年历史进程中，中国共产党始终坚持依据党和国家发展的现实需要，不断加强各方面制度建设，以制度为保障维护党的长期执政历史地位和执政兴国的历史使命。从邓小平提出“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”(1)《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年，第333页。，到党的十九大明确要求“党的建设制度改革深入推进，党内法规制度体系不断完善”(2)习近平： 《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，人民出版社，2017年，第7页。，我国的制度建设始终在路上。新时代，党中央强调制度治党、依规治党，党内法规制度建设成为中国共产党在新的历史方位上继续保持自身先进性和纯洁性的重要举措，凸显了完善和发展党内法规制度体系的必要性和必然性。事实证明，在“依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设”(3)《坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设》，《人民日报》2016年12月26日。的背景下，建设完善的党内法规体系是中国共产党接续实现“两个一百年”奋斗目标，统筹“两个大局”，在社会主义法治建设的宏伟视野下不断提升领导能力和执政水平的重要方面。唯有胸怀大局，立足自身建设，将党的自我革命与社会革命相结合，中国共产党才能深入领会“两个大局”的辩证关系，坚持育新机、开新局，不断开拓“中国之治”的新境界。

一、党内法规制度体系的语义考辨和逻辑构成

党内法规制度体系就语义而言，是一个典型的复合词，综合体现了中国共产党在将制度引入自我革命过程中的历史发展和逻辑演变。在中国共产党的百年历史进程中，党内法规制度体系的逻辑构成、词群发展，体现着党的建设整体工作，具有丰富的话语内涵。

(一)党内法规制度体系的词义分析

党内法规是管党、治党的重要依据，也是推进全面从严治党的有力保障。中国共产党在长期执政的历史实践中积累了关于管全党、治全党的宝贵经验，并形成了以制度保障党的建设成果的法治思维和工作方式。体系化的党内法规制度在治党实践的要求下日臻成熟，并构建起深厚的理论基底。所谓行起于知，知然后行。要使广大党员干部行之有矩，首先要使其明白什么是党内法规。从语言学的角度分析党内法规制度体系，可以将其看作以党内法规为内核的多元复合型词汇。党内法规制度体系这一概念按照词义的主要构成来离析，一方面是以“党内法规”为主要内容的概念义，另一方面则是以“制度”“体系”为补充的附属义。其中，毫无疑问“党内法规”处于核心地位，并以附属义的内涵和外延作为重要的概念补充。

就内涵而言，学术界对此有不同见解。有学者认为， “党内法规是中国共产党借以宣示自身价值和目标、明确自身性质和定位、规范组织活动和个体行为的制度形式”(4)陈家刚： 《“党内法规”:概念、属性与边界》，《新视野》2020年第4期。，或是“有权主体按照规定程序制定或认定的，反映党的统一意志，调整党务关系，规范党务关系主体行为，并由党内强制力保障实施的具有特定外在形式的规则体系”(5)欧爱民、李丹： 《党内法规法定概念之评述与重构》，《湘潭大学学报(哲学社会科学版)》2018年第1期。。这是从具体的角度去定义党内法规的作用和性质。基于宏观的视角，有学者认为党内法规就是对党内各类规章制度的总称和概括，即成文的党内规章制度。为了全方位科学把握党内法规的内涵，我们在概念界定时往往是基于广、狭二义。狭义的党内法规在2019年最新修订的《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《条例》)第一章第三条中有明确规定， “党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。”(6)《中国共产党党内法规制定条例》，《人民日报》2019年9月16日。而广义上的党内法规正如前文所言，可以包括“依规治党”的所有内涵和外延。根据2012年发布的《条例》，规范性文件不包含在党内法规之中；在最新修订的《条例》中，也有关于党内法规制定时不得出现同上位党内法规和规范性文件相抵触的表述，在观念上将党内法规与规范性文件划分为两个部分。但是，考虑到党内规范性文件本身在党组织履职尽责过程中呈现出的规范性作用和普遍约束力，中共中央在进行党内法规编辑工作时，往往会将规范性文件收录在中国共产党党内法规之中。这样，党内法规就有了更加宽泛的释义。

在党内法规制度体系中，制度和体系都是这一整体概念中的附属义，用以进一步说明党内法规的规则设计。制度常常被认定为一个社会的根本性规则。在哲学意义上，制度被看作是包含多个层次和要素的有机系统，它体现一定社会历史形态上具有不同思想文化状况的人的行为规范，用以调整人与人、人与社会之间的相互关系。作为社会学概念的制度蕴藏着深厚的社会价值，其运行表征着一个社会的秩序，用来泛指以社会规则和运行模式来规范、调整社会个体行为的一种社会结构。而基于政治学角度，制度则是权力结构的集中体现。“在政党治理所依据的各种制度性规范层面上，制度是在政党内部治理领域形成的一系列规则、关系和模式的有机统一体。”(7)冯晓畅： 《党内法规制度体系构建原则与进路——一个基本框架建构的视角》，《中共天津市委党校学报》2020年第1期。所以，从这一角度看，制度进一步解释了党内法规的基本规则、相互关系和运转模式，以制度形式划分了“党内法”和“国家法”之间的界限，蕴藏着党内治理的特殊逻辑。有了制度就必然要构建相应的制度体系作为支撑。作为一定范围或领域内的若干事物依据内部联系所组成的有秩序的统一整体，体系具有系统性、稳定性和结构性等特征。事实上，党内法规制度自成一个完备的体系，在党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》的表述中，“完善的党内法规体系”成为归属于中国特色社会主义法治体系的五大体系之一。

综上，党内法规制度体系的内涵十分丰富，既包括体系化的党内法规，也涵盖了大量的党内规范性文件，是用于党内治理、调整党务关系的基本行为规则和制度模式。当前，党内法规制度建设旨在形成从严治党的长效机制，通过构建科学完备、逻辑紧密、现实有效的党内法规系统，为新时代党要管党、全面从严治党提供内部稳健的体系化支撑和外在强大的制度资源保障。

(二)党内法规相关概念的厘定

党内法规是一个历史性概念，源生于党的领导和党的建设长期的实践中，作为中国共产党逐步走向成熟在价值层面的内生需求和技术层面的外化策略，它见证和推动了中国共产党由革命党向执政党的转变。可以说，创建党内法规制度体系是因党的建设和治国理政所面临的种种问题而产生的，同时又在不断解决问题的实践中得以深化和完善。通观党的历史文献，与党内法规相联系的概念同时还有“党的法规”“党的法纪”“党规党法”“党的纪律”等，这些概念并不是相互独立、泾渭分明的，而是有着千丝万缕的联系，是在不同程度上对党内法规的阶段性、具体性体现。在1938年中共中央召开的扩大的六届六中全会上，毛泽东首次提出“党内法规”这一概念，即“须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”(8)《毛泽东选集》第2卷，人民出版社，1991年，第528页。。在这次会议上，刘少奇还专门作了《党规党法的报告》，将“党内法规”与“法律”语义相联系，要求“除政治上思想上之统一外，条文上亦应规定法律上非团结不可”(9)《建党以来重要文献选编(1921—1949)》第15册，中央文献出版社，2011年，第749-750页。，彰显“党内法”的实际效力。之后，“党内法规”及相关概念多次在党的文件及会议上被使用。

党规党纪既是对党章的延伸，也是对整体党内法规概念的具体化体现。“党规”和“党内法规”从起初作为统一概念使用，直到1990年《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》以及2012年《中国共产党党内法规制定条例》对党内法规作出明确规定，两者有了清晰的界线。党内法规是党的意志主张在法治层面的生动体现，在一定程度上涵盖了对党规的表述。“党的纪律是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规则，是维护党的团结统一、完成党的任务的保证”(10)《中国共产党章程》，人民出版社，2017年，第51页，第51页。，“党的纪律主要包括政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律”(11)《中国共产党章程》，人民出版社，2017年，第51页，第51页。。党内法规经常以党的纪律形式存在于广大党员干部中，但并不是所有的党内法规都可称为党的纪律，同时党的纪律也不是全部都可以上升为党内法规。从制定主体来看，由中央纪律检查委员会制定的党内法规通常可以使用规定、办法、规则、细则等名称(12)参见《中国共产党党内法规制定条例》，《人民日报》2019年9月16日。，是维护党风党纪、开展反腐败斗争的重要依据。一般说来，这些针对党的组织、作风以及反腐倡廉工作的党内法规可以看作党的纪律，而一些不成文的党的纪律，例如体现在党的各项决议、意见、通知以及领导人的讲话中的纪律规范，虽然同样具备一定效力，但是还不能上升至党内法规的高度。通常，党内法规依靠党的纪律来保障实施，两者在规章制度上存在一定范围的交集，属于交叉关系。广义的党内法规制度体系中，除了狭义的党内法规，还包括党组织在履职尽责过程中形成的具有普遍约束力、在一定时期内可以反复适用的文件，即规范性文件。党内规范性文件在一定程度上填补了党内法规的立规空白。

在依法治国和依规治党统筹推进的背景下，这些称谓逐步得到确定和规范。根据《条例》的规定，“党内法规的名称为党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则”(13)参见《中国共产党党内法规制定条例》，《人民日报》2019年9月16日。，分别就党内事项作出根本规定、基本规定、全面规定和具体规定，其目的都是为了规范党的领导和党的建设活动。

(三)党内法规制度体系的逻辑构成

党的十八大以来，党内法规已经构建起纵横交错、配套衔接的结构体系。在整体上，党内法规形成了以党章为统帅，准则、条例为龙头，若干规则、规定、办法、细则为补充的制度体系。可以说，党内法规在体系化发展过程中已经搭建起制度建设的四梁八柱，如何在立梁架柱的基础上继续为党内法规制度建设添砖加瓦，是党中央在推进全面从严治党纵深发展的背景下所要关注的重要方面。

从横向维度来看，党内法规现已基本构成了以“1+4”为整体布局的制度体系。(14)参见《中国共产党党内法规制定条例》，《人民日报》2019年9月16日。要按照“规范主体、规范行为、规范监督”相统筹、相协调的原则，完善党章统摄下的党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规共同发展的制度格局(15)参见《关于加强党内法规制度建设的意见》，《人民日报》2017年6月26日。，及时对现有的党内法规制度进行存量整合和补充设置，确保制定的党内法规制度基本覆盖四大领域的党务关系和组织活动，切实满足管全党、治全党的基本要求。这样，党内法规就像是一个系统工程，四大板块彼此支撑，内部高效协同。

从纵向维度来看，党内法规制度是在党中央集中统一领导，中央组织牵头协调、地方能动性配合下共同推进的。根据《条例》的规定，党内法规的制定主体包含了党的中央组织、中央纪律检查委员会、党中央工作机关等上级党内法规制定机关以及省、自治区、直辖市党委等下级制定机关v，这样的主体划分就使不同级别党的组织所制定的党内法规处于不同层级的纵向关系，原则上构成上位党规优先于下位党规的效力等级。也正是由于党内法规位阶的存在，才得以使纷繁复杂的党规制度在管党、治党实践中呈现出层次分明、系统有序的规范体系。

党内法规位阶的内涵十分丰富。首先，在效力等级上，党章具有独树一帜的绝对权威，在党内处于“母法”地位。中央党内法规、中央纪律检查委员会以及党中央工作机关制定的党内法规、地方党内法规的层级依次递减。其次，上位党内法规更具有稳定性和主导性，下位党内法规通常以上位党内法规为转移，是上位党内法规的细化、量化和具体化。再次，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关制定的配套性党内法规有其限定范围，在原则上不得超过上位党内法规的范围。最后，根据优先适用原则，下位党内法规一般不做同上位党内法规重复性的规定，更不得与上位党内法规相抵触。

二、党内法规制度建设的百年探索历程

党内法规制度建设是结合党在不同历史时期自我革命和社会革命的现实需要提出的必要命题。法为国之重器，良规乃政党善治之前提。党内法规是伴随中国共产党的成立而产生的，并在长期的管党治党实践中不断发展和完善。在中国共产党的百年历史进程中，党内法规制度的生成大致可被划分为四个阶段。从中国共产党成立到新中国成立时期，以纲领、党章为标志的立规观念开始萌芽；在新中国成立后近30年的时间里，党内法规的发展经历了一段曲折前进的艰难时期；改革开放之后，党内法规开始朝着体系化、制度化的方向发展；新时代，在全面从严治党的目标性下，党内法规制度建设被提高到了前所未有的高度，力求在2021年形成较为完善的党内法规制度体系，党内法规制度建设迎来了“全面决胜期”。

(一)起步与奠基：新民主主义革命时期党内法规制度建设的历史缘起

党内法规是中国共产党管党治党的内在诉求和外化的策略保障。起初，在党中央领导同志尚未明确提出党内法规这一概念时，在党内以专门规章制度约束全党的观念就早有萌芽。1921年，伴随着中国共产党的成立，党内的第一个纲领性文件《中国共产党第一个纲领》(以下简称为《纲领》)也随之诞生。《条例》中有明确阐述，党章对涉及党的性质和宗旨、路线和纲领等根本性问题作出规定。而当时党的一大通过的《纲领》共有15条，分别对党的名称和性质、党的任务和纲领以及党的组织、党的纪律等带有根本性、关键性的问题做出规定(16)参见《中国共产党历次党章汇编：1921—2002》，中国方正出版社，2006年，第46-80页。，实际上包含了党章的内容，起到了“中国共产党临时章程”的重要作用，为之后系统党内法规的提出和制定奠定了良好基础，成为中国共产党成立之初的“定海神针”。

翌年，中共二大召开，在《纲领》的基础上颁布了中国共产党历史上第一部正式的《中国共产党章程》，开启了系统化制度治党、依规治党的历史先河。党章是中国共产党党内治理的最高“法度”，等同于宪法在国家法律中的“母法”地位，是制定一切党内法规的最根本的依据。1922年的《中国共产党章程》以6章29条的内容对党员入党、党的组织、党的纪律等问题做出明确规定，并增加了关于会议制度、经费等内容(17)参见《中国共产党历次党章汇编：1921—2002》，中国方正出版社，2006年，第46-80页。。此时中国共产党的党员数量相较一大时期有了明显增加，从起初的50余人发展到195人，同时一些地方性的共产党组织在短短一年内也快速发展起来。中共二大的召开和《中国共产党章程》的颁布为党的发展指明了方向，标志着中国共产党创建工作的完成。1923年，中共三大党章严格入党手续并补充了关于党员自请出党的问题。(18)参见《中国共产党历次党章汇编：1921—2002》，中国方正出版社，2006年，第46-80页。1925年中共四大对党章进行第二次修正，在整体章节上保留了原有结构，将原本党的组织方面规定的党员5～10人可成立小组修改为3人以上便可成立一支部，首次将党的支部作为党的基层单位，增强了党员的组织归属。(19)参见《中国共产党历次党章汇编：1921—2002》，中国方正出版社，2006年，第46-80页。1927年的中共五大党章是党的历史上唯一一个由中央政治局通过的党的章程，其余均是由党的全国代表大会讨论并通过。相比中共四大的党章，针对当时党员数量短期激增的情况，中共五大的党章做了许多新的补充和修正，以12章共85条的内容成为中国共产党历史上条文最多同时也是最具特色的党章，对党的建设、党的支部、党团等问题均做出更加系统的规定，提出了民主集中制的指导原则(20)参见《中国共产党历次党章汇编：1921—2002》，中国方正出版社，2006年，第46-80页。，不仅确立了党和国家的行为准则，同时也奠定了党章作为党内根本大法的总基调，对之后党章的制定和修订工作产生了重要影响。现如今，党中央时常号召全党要“照镜子、正衣冠”，靠何而照、依何而正，主要就是以党章为镜，以党内法规为标尺去衡量和判断，进行自我纠偏，摆正方向。党章的诞生标志着党中央依规治党的起步。在党章的统领下，党内法规制度的体系化建设也逐渐拉开了帷幕。

(二)探索与挫折：社会主义革命和建设时期党内法规制度建设的曲折演进

1949年，新中国成立后中国共产党在全国范围内执掌政权，兼顾革命党和执政党的双重身份。革命性是无产阶级政党的本质属性，面对新中国成立到改革开放这一时期执政兴国的历史使命，中国共产党坚持将自我革命与社会革命相结合，带领人民在推动社会主义革命和建设的同时加强党内法规制度建设，依规治党得到了接续传承和稳定发展。

在这一时期，党中央关于党内法规制度建设的积极探索首先体现于将党纪作为执行路线的保证。毛泽东曾指出：“一个有纪律的，有马克思列宁主义的理论武装的，采取自我批评方法的，联系人民群众的党”(21)《毛泽东选集》第4卷，人民出版社，1991年，第1480页。是我们区别于前人的重要武器。为了建设有纪律性的政党，以毛泽东同志为核心的党的第一代中央领导集体在革命和建设中结合新形势、新任务制定了一系列党规党纪，将党的纪律严格执行到革命实践中来，强化对党员干部的责任约束。1949年11月，中共中央发出《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，明确规定中央纪律检查委员会负责检查中央直属各部门及各级党组织、党的干部及党员违犯党的纪律的行为；受理、审查并决定中央直属各部门，各级党的组织及党员违犯纪律的处分，或取消其处分；在党内加强纪律教育，成立新中国初期的中央纪律检查委员会，随后通过了《中共中央纪律检查委员会工作细则》(22)参见《中共中央文件选集(一九四九年十月—一九六六年五月)》第1册，人民出版社，2013年，第72页。。及至1950年底，县级以上的各级党委大部分相继建立了专门的纪律检查委员会，在党内提倡纪律教育，增强硬性约束。

在党的组织方面，根据新中国成立初期的党管干部原则，1953年中共中央发布了《关于加强干部管理工作的决定》，提出在中央及各级党委统一领导下，在中央及各级党委组织部统一管理下实行分部分级管理干部制度，以适应干部队伍急剧扩大的现实需要。为了加强党的基层组织建设，中共中央在1963年相继颁布了包括《中国共产党农村基层组织工作条例(试行草案)》《中国共产党国营工业企业基层组织工作条例(试行草案)》以及《中国共产党商业企业基层组织工作条例(试行草案)》。在党的监督制度方面，1955年《关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》，强调党的中央及地方各级纪律检查委员会对党内存在的各种违法乱纪行为的监督责任，旨在建立党的纪检与监察部门联合督察的制度机制，保障党内监督的贯彻落实，充分体现党内法规制度的执行力。1962年颁布的《关于加强党的监察机关的决定》进一步强化了党的监督制度。在此期间，中共中央《关于开展反对官僚主义、反对命令主义、反对违法乱纪的指示》《关于厉行节约的紧急规定》等党内法规的发布和实施，针对当时党内存在的不同问题做出重要规定，提升了中国共产党作为执政党的自我革命和建设水平。

邓小平在中共八大《关于修改党的章程的报告》中强调：“党除了应该加强对于党员的思想教育之外，更重要的还在于从各方面加强党的领导作用，并且从国家制度和党的制度上作出适当的规定，以便对于党的组织和党员实行严格的监督。”(23)《邓小平文选》第1卷，人民出版社，1994年，第215页。1956年中共八大的党章是中国共产党执政后制定的第一部党章，当时社会主义基本制度在中国确立，党领导人民即将开启全面建设社会主义的新阶段，承担着探索符合中国国情的社会主义建设道路的新任务。中共八大党章准确反映了新形势下的新要求，在总结执政党建设规律的基础上对党的建设做出明确规定，将民主集中制的集中与民主之间的领导关系改为指导关系，对党的组织机构也做出了一系列新的规定，为社会主义建设时期党的建设与发展提供了重要方向。

1966年以后，党内法规制度建设进入了一个缓慢发展时期，虽然当时中共中央先后发出《关于已经成立了革命委员会的单位恢复党的组织生活的批示》《关于整顿、恢复、重建党的组织生活的意见和问题》，要求开展整党建党活动(24)《毛泽东年谱(1949—1976)》第6卷，中央文献出版社，2013年，第135-138页。，但实际上，党的组织生活的恢复和开展仍然面临着很大阻力。在党的组织问题上出现了严重违犯民主集中制的行为，对于党员的权利问题严重忽视，在党的监督和纪律检查方面出现了阶段性的立规空白。这一时期，党内法规表现出极大的不稳定性，缺乏权威效力。直到1976年党在各条战线开始进行拨乱反正，才在全党范围逐渐恢复党的纪律的严肃性。(25)《改革开放三十年重要文献选编(上)》，中央文献出版社，2008年，第287-288页。这一时期，党和国家应吸取很多方面的教训，其中不可忽视的一点是国家的民主与法制建设。作为世界上组织体系最为庞大的政党，中国共产党必须建立健全民主集中制，旨在维护党的统一领导和保护党的生命机体的健康发展。

(三)发展与推进：改革开放新时期党内法规制度建设的恢复调整

1978年12月，邓小平在反思“文化大革命”深刻教训时提出：“国要有国法，党要有党规党法。

党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”(26)《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年，第147页，第276页。党的十一届三中全会以来，伴随党的民主集中制的重新确立，新时期党内法规制度建设找到了正确方向。邓小平深刻认识到制度建设的重要作用。在1980年中央政治局扩大会议上，他提出“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，要求将制度建设引进党的建设，推动党内法规制度体系的发展与完善。此后，他在不同场合时常强调“建设好的党风，思想教育很重要，制度建设也很重要”(27)《中共中央关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》，人民出版社，1986年，第22-23页。，提倡从思想和制度两个方面抓党的建设，为之后党中央提出“思想建党与制度治党同时发力”这一命题提供了思路与方向。

在现行党内法规制度体系中，准则居于整个党规躯体的主干地位，这与1980年党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》(以下简称为《准则》)密切相关。《准则》是中国共产党历史上第一部以准则命名的基础性党内法规，其地位与效力仅次于党章。在当时党内政治生活遭到严重破坏，而中共十一大党章又尚未起到正本清源作用的条件下，《准则》对于重塑党内政治生活的规范性和有序性，确保党的基本路线和各项方针政策的贯彻执行起到了重要的指导作用。

1982年中共十二大召开，在“建设有中国特色的社会主义”的命题基础上确立了社会主义现代化建设的纲领，这在中国共产党历史上具有十分重要的意义，为之后党的理论和实践工作确立了主题。这次大会通过了新的《中国共产党章程》，其中既汲取了中共七大、八大党章的经验，也吸取了中共九大、十大党章的教训，同时对中共十一大党章中的“左”的错误进行了修正，整个党章修改工作历时近三年，成为新时期党内法规的蓝本。对此，邓小平认为， “修改党章是要进一步明确党在四个现代化建设中的地位和作用。执政党应该是一个什么样的党，执政党的党员应该怎样才合格，党怎样才叫善于领导”(28)《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年，第147页，第276页。，这些问题在中共十二大党章中都有明确体现，适应了新时期的特点与需要。

之后，根据整党治党的迫切要求，《中共中央关于整党的决定》《关于加强党的建设的通知》《关于对党员干部加强党内纪律监督的若干规定(试行)》《关于加强党同人民群众联系的决定》等多部党内法规先后颁布，切合了中国共产党自身建设的需要，进一步加强了党同人民群众的密切联系。1990年《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》的颁布，成为中国共产党党内法规制度建设史上的一座里程碑，从此中国共产党有了独立的党内“立法法”，党内法规的制定和执行等相关工作有了更加程序化、制度化的科学依据，党内法规制度朝着更加体系化、规范化、系统化的方向发展。

(四)深入与创新：新时代党内法规制度建设的接续发展与卓越成就

中央组织部最新党内统计的数据显示，截至2019年底中国共产党党员数量已经突破9100万，体量之庞大史无前例。面对规模庞大的党员组织和新的历史方位下的治党任务，以习近平同志为核心的党中央深入推进全面从严治党，多次强调“要经常对照党章党规党纪，检视自己的理想信念和思想言行，不断掸去思想上的灰尘，永葆政治本色”(29)《习近平谈治国理政》第三卷，外文出版社，2020年，第520页。。制度治党、依规治党成为贯彻新时代全面从严治党的主线与关键。

第一，加强党规顶层设计，为构建系统完备的党内法规制度体系提供指导性规范。2012年，中共中央发布了《条例》，是继1990年《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》后党内第一部公开、正式发布的党内“立法法”，对党内法规的立规权限做出明确规定，有效地避免和解决了在制定程序上出现的无权制定、越位制定、重复制定等现象，从根本上保证了党内法规的权威性和统一性，增强了党内法规制度的实际效力。 《条例》实行后，各领域党内法规的制定工作得到了切实规范。2013年，中共中央出台《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》，对2013年之后五年内的党内法规制定工作做出了统筹规划，并提出在建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系的目标，成为新时代依规治党重要部署的关键举措。2016年12月， 《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》对党内法规制度建设问题做出具体部署。2018年，针对第一个五年规划行将结束，新一轮的党内法规制定工作的规划被提上日程，《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018—2022年)》的颁布成为推动新时代党内法规与时俱进、完善发展的指导性文件。

第二，深入开展管党治党实践，确保党内法规制度的落地生效。新时代，党内法规制度建设取得了显著成效，中央和地方制定的党内法规以及规范性文件内容之广、范围之大，涉及党的组织、党的领导、党的自身建设和党的监督保障方方面面。与此同时，在党规指导下的各种治党实践活动也得以深入开展。2012年，中央政治局审议通过了《十八届中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》(以下简称《八项规定》)。在《八项规定》的制度约束下，中央政治局率先垂范，花大气力、下大决心狠抓作风建设，切实解决人民群众关注度高、党内现实存在的突出问题。在《八项规定》的牵头引领下，中央又转发对领导干部的六项禁令，各级党委机关在制度约束下厉行节约，狠刹浪费之风，仅2019年便查处违反中央《八项规定》精神的问题136307起，处理194124人，党纪政纪处分124723人(30)《2019年全国共查处违反中央八项规定精神问题136307起》，《人民日报》2020年1月19日。，使党内的一阵“歪风”得到了有效遏制，重塑党内风清气正的良好政治生态。

第三，全面梳理现行党内法规，推进党内法规制度的“立改废释”工作。党的十八大以来，随着全面从严治党向纵深发展，在技术层面深入推进党内法规制度的制定、清理、备案等相关工作，完善党内法规制度体系成为贯彻依规治党、制度治党的重要实施路径。目前，党内法规已经搭建起以党章为支点、中央党内法规为横梁，各级配套党内法规为衔接的制度体系，共同支撑起党的建设六大方面的伟大工程。新时代，党内法规制度建设的步伐加速推进，2018年仅中央党内法规就印发74部，2019年颁布修订后的《条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》和新制定的《中国共产党党内法规执行责任制规定(试行)》，要求各地区和各部门严格遵照执行。2020年《党委(党组)落实全面从严治党主体责任规定》出台，要求扭住党委(党组)这个关键主体，强调责任落实，推动全面从严治党取得实效；同年11月，中央政治局审议《中国共产党统一战线工作条例》，对新时代下继续发挥统一战线法宝优势做出谋划部署。目前，党内先后共开展两次党内法规和规范性文件的集中清理工作，为形成科学完备的党内法规制度体系再次“把脉问诊”，提供了全面从严治党的有效制度保障。

三、新时代党内法规制度建设的经验启示

法随国家而产生，党规随党而确立。中国共产党的百年历史折射出党内法规制度形成、发展以及体系化构建的宏伟历程。习近平指出：“历史的启迪和教训是人类的共同精神财富。”(31)《习近平在纪念中国人民抗日战争暨世界反法西斯战争胜利70周年系列活动上的讲话》，人民出版社，2015年，第12页。党内法规制度建设史融于党史之中，蕴藏着丰富的历史经验与智慧。当前，中国共产党即将开启第二个百年历史征程，我们既要铭记历史，也要把握当下、开拓未来，推动党内法规制度建设在党的具体实践中不断取得新的伟大成就。

(一)党内法规制度建设应立足于全面从严治党的时代要求

党的十八大以来，中国共产党逐步探索出一条以自我革命引领伟大的社会革命的正确道路，提出党要管党、全面从严治党的破解思路，以及“从严必依法度、法度必求完备”的治党经验。所谓事必有法，然后可成。在党的十九届中央纪委四次全会上，习近平提出要“完善全面从严治党制度，坚决扭转一些领域党的领导弱化、党的建设缺失、管党治党不力状况，使党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心”(32)《习近平在十九届中央纪委四次全会上发表重要讲话强调 一以贯之全面从严治党强化对权力运行的制约和监督 为决胜全面建成小康社会决战脱贫攻坚提供坚强保障 李克强栗战书汪洋王沪宁韩正出席会议 赵乐际主持会议》，《中国纪检监察》2020年第2期。。这从源头上找到了解决全面从严治党不力的症结所在。党内法规制度建设，体现了党中央对“依规治党”“制度治党”的高度重视。从中国共产党百年历史来看，党内法规满足了党在不同历史时期的治党需求，推进了党的建设伟大工程。当前，在全面从严治党纵深发展的要求下，党内法规制度建设也应立足于新时代的战略基点不断深入推进。

《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018—2022年)》指出，要增强党内法规的系统性、整体性和协同性。(33)参见《中共中央印发 〈中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018—2022年)〉》,《人民日报》2018年2月24日。为了实现这一目标，应切实抓好党内法规的“立改废释”工作，保证党内法规制度质量。第一，构建完善的党内法规制度体系。目前，在党章的统摄下，四大制度板块共同支撑起党的建设伟大工程，缺少任何一方的力量，都无法行之有效地推进党的建设发展。为此，既要从各自领域出发夯实基础性、主干性法规，突出党内法规的针对性与指导性，又要着眼于体系完善，根据实践所需补足制度短板和漏洞，切实解决党内法规中存在的不平衡不充分问题，维护好党内法规制度的权威与效力。第二，构建高效的党内法规实施体系。抓好党内法规制度建设首先要保证现有党内法规的贯彻执行。为此，既要抓住“关键少数”，推动主体责任层层落实、各级压力重重叠加，加强党员领导干部示范引领，进一步营造全党上下知规、守规、执规的浓厚氛围，又要配以有效的监督检查，建立健全党内法规制度执行的评估机制，增强执规力度，破解执规难题，确保党内法规制度可执行、可监督、可检查、可问责。第三，构建有力的党内法规制度建设保障体系。以加强党的组织领导保障为前提，切实履行各级党委对职权范围内的党内法规制度建设工作的组织协调和统一领导，加强各部门协调配合，发挥好中央党内法规工作联席会议制度优势，加强顶层设计和整体规划。为推动各项制度改革措施贯彻落实，应做好基础条件的“硬件”保障，既要优化党内法规工作条件，又要把握好党内法规人才队伍建设的“质”与“量”的要求，坚持高层次、专业化、综合性培养，为党内法规制度建设提供必要的物质支持和后续的人才支撑。同时，应积极构建党内政治文化的“软件”保障，抓好工作机制、思想文化、理论研究三大主线，营造党内法规制度建设的良好氛围，创建内部稳定的工作环境。

总之，全面从严治党的时代需求决定了党内法规制度的不断完善，而党内法规制度的贯彻执行又反作用于党员干部自我革命能力的提升。新时代，完善和发展党内法规制度应立足于中国共产党管党治党的目标需求，做好立规执规的实际工作。

(二)党内法规制度建设应融于社会主义法治建设的总体布局

2019年，党的十九届四中全会把党内法规体系建设列为坚持和完善中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，强调要“加快形成完善的党内法规体系，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，推进法治中国建设”(34)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，人民出版社，2019年，第13-14页。。从“法制”到“法治”，一字之差体现的是从静态的法的规范到动态的治国理念的转变。法治的背后蕴含的就是制度之治与规则之治。党的十八大以来，我们不断推进制度治党，将制度建设贯彻到党的建设全过程，形成了系统完备的党内法规制度体系。作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，党内法规制度有效维护了党的权威统一、维持了党的团结秩序，成为构建从严治党长效机制的重要依据。新时代，党内法规制度建设应融于社会主义法治建设的总体布局。

第一，严格贯彻纪严于法、纪在法前的从严治党要求。“国要有国法，党要有党规党法……没有党规党法，国法就很难保障。”(35)《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年，第147页。党内法规是法治思维在治党领域的理念创新和重要体现。一方面，党内法规和国家法律在治理效能发挥上遵循着同样的原则和规律；另一方面，党的先锋队性质和执政地位决定了必须以更加严格的标准把党内法规摆在更加突出的位置。党内法规体系的构建成功地解决了在社会主义法治环境下，中国共产党靠何而管、依何而治的重大问题。新时代，党内法规制度建设需紧密结合全面依法治国的基本方略，深入贯彻“纪严于法、纪在法前”的从严治党要求，真正把党内法规立起来、严起来、执行起来，使制度成为党员干部不可逾越的底线和不敢触碰的“高压线”。

第二，重点把握和处理好党法关系。习近平指出：“党和法的关系是一个根本问题，处理得好，则法治兴、党兴、国家兴；处理得不好，则法治衰、党衰、国家衰。”(36)《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社，2015年，第33页。正确处理党法关系应把握好三个方面的内容：首先，坚持党的领导与依法治国相统一。社会主义法治的最大特点是坚持党的领导，离开了党的领导，社会主义法治就无法实现。建设社会主义法治国家首先要在党的领导下加以推进。其次，坚持政治思维与法治思维相结合。党法关系是对政治与法治关系的抽象和概括。社会主义法治建设具备制度特质，内在规定了在法的范畴进一步体现中国特色社会主义的制度优势。在社会主义法治建设的场域下，既要深入解读法治形态背后所体现的政治话语，也要构建配套性的法治体系。(37)《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》，《人民日报》2014年10月29日。最后，坚持党内法规与国家法律相衔接，党内法规体现“法”的性质和法治方式，全面从严治党既有赖于党内法规制度的内在作用，也有赖于国家法律的外在保障。党内法规与国家法律的衔接协调和互动发展是坚守党的规矩、规范党内秩序、实现依法治国和依规治党有机统一的基本遵循，同时也是维护社会主义法治、建设社会主义法治国家的内在逻辑。

第三，明确党内法规体系在“五大体系”总布局中的定位。党内法规和国家法律统属于“法”的范畴，作用于不同场域。在中国特色社会主义法治体系中，完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系以及完善的党内法规体系共同支撑起新时代社会主义法治建设，推动了党和国家各项事业进入法治化发展的新阶段。治国必先治党，治党务必从严。党内法规制度建设将依规治党、制度治党提到了前所未有的高度，突破了原有的社会主义法律体系的内涵，打破了固有的法治界限，是对法治理念的守正与创新。构建“五大体系”共同发展的战略格局，是新时代社会主义法治建设的特点与优势。站在中国特色社会主义法治建设的宏伟视角健全党内法规制度，有利于进一步协调党规国法的相互关系，树立党内法规的制度权威，发挥法治的效力。

(三)党内法规制度建设应致力于中国共产党治国理政能力的提升

《中国共产党章程》旗帜鲜明地指出中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。我们要统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，完成“十四五”时期经济社会发展的短期目标以及2035年基本实现社会主义现代化的远景目标，做好“两个一百年”奋斗目标的有序衔接，都需要把党的领导贯彻到党和国家各项事业的方方面面。历史经验证明，只有坚持中国共产党的领导、坚持社会主义制度，党和国家事业才能顺利发展，反之将遭受重大挫折。现在，第一个百年目标即将完成，第二个百年目标即将开启，我国仍处于重要战略机遇期。在这个关键节点，中国共产党如何处理好继承与创新的辩证关系，统筹好国内和国外两个大局，发挥好我国的制度优势是关键。党内法规制度因中国共产党的成立而产生，切合中国共产党的发展需要而完善。新时代，中国共产党要领导各项事业取得突破性成就，既需要及时推广成熟经验，也需要提升治国理政的能力和底气，为此，党内法规制度建设是在新时代下必须要回答好的重要命题。

四、结 语

历经百年，中国共产党成为人民衷心拥护、勇于自我革命、站在时代前列的世界第一大政党，这与不断发展和日益健全的党内法规制度有着密切联系。改革开放以来我国所取得的一切成绩和进步，归结起来的重要原因就是确立了中国特色社会主义制度。制度是带有根本性的问题，决定着党和国家事业发展的前途和命运。党内法规制度作为中国特色社会主义制度的重要组成部分，是针对中国共产党的领导与建设、围绕党务关系和规范各级党组织以及党员行为的专门规章制度，长期指引并约束党组织和党员干部的行为活动，塑造着中国共产党及其党员的整体形象。新时代，中国共产党需要领导中国特色社会主义各项事业继续前进，应进一步探索提升党治国理政能力的技术路径，立足于推进国家治理体系和治理能力现代化，不断将党的制度优势转化为国家治理效能，从制度层面抓好党内法规建设，以制度为保障，巩固党的建设的伟大成果。