天津市滨海新区应急管理中监测预警环节发展脉络、作用及展望

唐 瑶，刘 锦，朱玉婷，殷海涛

(1.天津市滨海新区突发公共事件预警信息发布中心 天津 300457； 2. 天津市农村社会事业发展服务中心 天津 300380；3. 天津市滨海新区气象局 天津 300457)

0 引言

作为世界上最大的发展中国家，中国用30年迅速完成了西方国家二三百年走过的道路，中国社会发生了转型性社会、风险性社会和网络社会的结构性变迁[1-2]。随着社会变迁的增速，各层面矛盾增加，导致各类突发公共事件数量急剧增加。这就要求政府在应急管理层面，重视预防，加强管理，从根本上应对和管控在不同领域、不同层面的矛盾[3]。

理论上，应急管理结构具有5种尺度：社会变迁、治理转型、政府构架、政策体系和运行机制[4]。其中运行机制最能体现应急管理结构的中国模式，选此为立足点探索应急管理具体环节的发展脉络。2007年11月颁布了《中华人民共和国突发事件应对法》，规定了应急管理工作的运行机制：突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动(预防、预警、发生和善后)。其中应急处置与救援、事后恢复与重建环节摸得着、看得见，更容易得到重视，而监测预警环节成效低极易被忽略而投入不足。一旦监测预警环节被忽视，将导致应急处置与救援工作难度增大，通过汶川地震的经验可以发现，灾后救援的成本要超过灾前防御十多倍[4-5]。因此，建立监测预警的长效机制，对后期工作的救援难度、救援和重建成本的降低、提升应对突发公共事件的软实力具有不可忽视的作用。

近年来，天津市滨海新区经济发展模式逐步从“高速增长阶段”朝“高质量发展阶段”转变[6]，但在经济转型期间一系列破坏性强、预知性低的突发公共事件却更有可能发生。因此选取在运行机制尺度下分析滨海新区应急管理工作中监测与预警环节的构建与作用，对降低突发公共事件带来的潜在损失和未来应急管理工作发展具有借鉴作用。

1 天津市滨海新区监测预警环节发展简述

1.1 政府架构及发展

2003年以前应急管理机制为“单一灾害管理+党委协调机制+部门协调机制”，解决突发公共事件主要依靠专业性或兼业性部门[7]。2003年“非典”事件暴露应急管理工作的诸多薄弱环节[8]，政府着手提高应对突发公共事件的能力，2003—2013年成为应急管理发展的黄金十年，形成了枢纽机构抓总+部门协调的机制[7]：2006年天津市成立突发事件应急委员会办公室，同时组建了15个市级专项指挥部，于2013年更名为“天津市人民政府应急管理办公室”；2009年11月，天津市设立滨海新区，截止到2010年9月底，成立了滨海新区应急管理领导机构[9]。黄金十年发展期间滨海新区应急管理建设取得了质的飞跃，其建设重心更集中于后期救援与恢复，对前期防控宣传建设相对薄弱，更注重“救”而不是“防”。2013—2021年国家开始重构应急管理体系，逐步形成综合化应急管理模式和“国安委+党政同责+部门协调机制”[7]：2014年9月，天津市突发公共事件预警信息发布中心成立(以下简称发布中心)，2017年1月滨海新区发布中心成立；2018年全国开始机构改革调整， 2018年11月天津应急管理局正式挂牌成立，2019年1月天津市滨海新区应急管理局成立。

1.2 滨海新区监测预警环节内容构建

2003年“非典”事件我国开始意识到应急体系对防范突发公共事件的作用，于“十一五”期间从国家层面建设突发公共事件预警信息权威发布系统作为唯一的应急平台[10-11]。2006年12月31日，国务院办公厅印发的《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》明确指出要建设唯一的国务院应急平台——国家突发公共事件预警信息权威发布系统，作为政府应急部门和社会公众及时获取预警信息的主要渠道[12]。

根据中央的“横向到边，纵向到底”建设依托，天津市突发事件预警信息发布系统(以下简称“发布系统”)于2014年1月完成了整体规划并通过了专家评审。2014年2月，天津市发展和改革委员会下发《市发展改革委关于天津市突发公共事件预警信息发布系统实施方案的批复通知》，2015年天津市市级发布系统完成招投标工作、正式开工建设并投入使用。滨海新区发布系统(一期、二期)项目已分别于2015年与2019年在天津市发布系统的基础上建成并投入使用。但天津市作为直辖市，“纵向到边”的建设只有市—区两级，滨海新区作为国家级新区地位不同于天津其他区，发布系统的纵向建设也具有其独特性。

1.3 滨海新区突发公共事件预警信息发布系统建设

基于滨海新区的特殊区位，发布系统建设内容除承担日常信息发布外，还需在极端情况下确保市级发布业务的不间断运行，其构建须与市级发布系统相辅相成。因此滨海新区发布系统的建设分为2部分：滨海新区突发公共事件预警信息发布系统(发布系统部分)及天津市突发公共事件预警信息发布中心备份中心(灾备中心部分)。

滨海新区突发公共事件预警信息发布系统(发布系统部分)实现了滨海新区突发公共事件预警信息发布的职能。建设大屏会商系统有效提高了各应急部门间沟通效率，增加部门间联防联动。计算机网络、主机储存和服务器操作系统用于信息的录入、审核、签发、接收、储存和管理。多手段信息发布系统部署了发布系统工作站、传真、电话、微博、微信、北斗卫星、预警智能盒、预警大喇叭、LED电子显示屏和LCD电子显示屏共计10种发布手段；对各应急部门预警信息覆盖人员群组保持实时更新，保证预警信息在第一时间精准发布，实现预警信息分区域、分群体、分时段发布。

当天津市发布系统出现故障时，天津市突发公共事件预警信息发布中心备份中心(灾备中心部分)需在一定条件下进行业务接管，为天津市整体发布系统业务持续运行提供保证。通过远程复制系统对滨海新区和市区的数据文件进行复制，计算机网络系统和服务器操作系统将复制的数据文件实时或者定时复制到对方的主机存储系统中，外呼系统用于满足滨海新区个性化的业务定制。

2 天津市滨海新区监测预警环节作用

2.1 政府的第一声音对灾害舆论的正确引导

21世纪以来随着网络技术的发展，信息传播的边界逐渐模糊，信息流动不再受地区和时空的限制，这就增加了公众获取信息的方式和能力。在网络社会背景下，产生了一种“结构倒置”效应：传统的强势群体在网络上处于弱势，而传统的弱势群体在网络上则处于强势[2]。最终导致那些平时处于“沉默螺旋”的公众，在网络上参与事件的行动广泛而普遍，且对整个事件性质的评判起到了决定性的作用。

虽然网络技术让信息交流在快车道上飞驰，但网络舆情演化具有不确定性和不可控性[13]。当面对突发事件时，特别是初期阶段事件信息缺失，一旦不受控制的负面舆论充斥于网络，公众极易被各种零门槛发布的片面、真假难辨的信息所误导。错误的认知经过汇聚耦合不断地发酵致使负面舆情暴发，最终事件的真实性被严重扭曲，政府的公信力被严重质疑。

网络技术引发的国家与社会关系的结构性改变，之前的应急管理体制难以继续维持突发性事件下制度的稳定性和安全性[3]。为构建政民互动的良性格局，区政府在治理思维上应更注重倾听民意，引导话语权，满足公众的基本期望[14]。在启动应急响应前区政府建立持续的信息发布机制，在突发公共事件潜伏期、暴发期、缓解期和善后期通过多手段方式及时有效地向社会发布事件权威信息，真正做到信息发布“关口前移”[5]，才能在根源上有效遏制谣言，消除群众疑惑，发挥政府和公众间信息传播的纽带作用[12]。

2.2 打破“信息孤岛”困境，促进信息高效流通

2018年前，应急管理机制在政府各部门间以协调为主。但因政府应急体系分支众多、应急管理职责协调性差，致使其建设的政务信息系统大都是分散且封闭的，部门间存在着不同程度的沟通、协调与合作的壁垒，阻滞预警信息流通[5]。一旦突发公共事件暴发，行政壁垒导致部门间信息联动性差，形成了一个个“信息孤岛”。一个个孤岛阻碍了应急合力的形成，无法迅速将散落在各个部门的监测信息进行归纳和整合，对突发公共事件的舆情走向不能做出最准确的预判。

2018年国家应急管理部成立，建立了拥有统一的应急管理对象、应急管理职责和应急管理程序的国家应急管理体系[15]。政府对“防风林”的建设添砖加瓦，区发布中心在区各委办局、管委会和街道间建设的统一的发布系统，打破“信息孤岛”的隔阂，打造“政府第一声音”，推动信息跨部门间共享共用。

3 天津市滨海新区监测预警环节发展建议

虽然滨海新区发布系统已经建设完毕，但实际运行中区各应急部门的预警信息大部分还是通过本部门固有的发布渠道进行发布，仅是牵头建设系统的气象部门实现了发布系统的业务化发布。并且，区发布中心主要的主管机构为气象部门，作为垂直管理机构跨部门指导地方机构业务，联动效果甚微。这就要求市、区政府应急管理部门充分认识到统一发布信息的重要性和迫切性，对发布系统应用要有统一性，后期维护要舍得投入，并出台一系列的规范预警信息统一发布、权威发布的可操作性文件[16]。