肇庆：走出地方特色立法之路

肇 常

“有特色”是地方立法的价值所在、活力所在，也是衡量地方立法质量的重要标准。自2015年获得地方立法权以来，肇庆市人大常委会结合地方实际，找准立法“小切口”，按照“针对问题立法，立法解决问题”的立法工作思路，积极探索开展具有肇庆特色的地方立法之路。

坚持问题导向 找准立法最佳切口

各地政治、经济、文化、教育、风俗、民情等对立法的不同需求，是开展地方立法工作的首要前提，也是检验地方立法是否有特色的重要基础。市人大常委会立足经济社会发展水平、资源禀赋、历史文化等地方实际和管理需求，坚持问题导向，聚焦法律关系相对单一的事项，精选反映本地特色的立法项目。

肇庆是国家历史文化名城，岭南文化的主要发祥地，有着端砚石、宋城墙等丰富的历史文化资源，还拥有七星岩、鼎湖山等众多风景优美的自然景观，这些都是肇庆宝贵的资源和财富，亟需通过立法加强保护和利用。市人大常委会按照省人大常委会李玉妹主任提出的“重点从一座城、一座山、一条河、一个湖、一个文明古迹的建设、治理和保护进行立法”的要求，坚持“小切口”精准选题，紧紧围绕肇庆特有的资源、文化、景观开展立法工作，确定了“为一座城（宋城墙）、一块石（端砚石）、一个景（七星岩景区）”立法的布局。为了与南京、开封等13个城市联合申请世界文化遗产，让肇庆古城墙达到“三有”标准，提升对城墙的保护力度，依法活化利用和宣传城墙千年宋文化，制定了《肇庆古城墙保护条例》。为了保护四大名砚之首的端砚，防止盗采滥挖，切实加强有关资源规划保护，实行限量有计划开采，制定了《肇庆市端砚石资源保护条例》。为了加强七星岩景区保护管理工作，将兼具“阳朔之山、西湖之水”的优美星湖保护得更好，制定了《肇庆市星湖风景名胜区七星岩景区保护管理条例》。

坚持以人民为中心 践行全过程民主立法

习近平总书记指出，“民主立法的核心是为了人民，依靠人民。”2019年11月，习近平总书记在上海虹桥街道基层立法联系点考察时，提出了“人民民主是一种全过程的民主”的重要论述。市人大常委会坚持以人民为中心，把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到立法工作的全过程和各方面，拓展公众参与立法渠道，广泛听取各方立法意见，充分反映人民立法的共同意愿，努力做到人民有所呼、立法有所应。

坚持“依靠人民”的立法工作方法。市人大常委会积极拓宽公众参与立法途径，通过报纸、网站等媒体广泛征求法规草案的意见建议，并采取召开座谈会、论证会等形式，充分听取广大市民和社会各方的意见建议。同时，充分发挥市基层立法联系点接地气、察民情、聚民智的“直通车”作用，通过委托开展立法调研、论证等活动，直接了解一线情况、听取基层意见，打通立法民意征集的“最后一公里”。《肇庆市农村人居环境治理条例》是市人大常委会今年度的立法项目，为找准立法要解决的问题，常委会委托8个县（市、区）的基层立法联系点在所在地的乡镇人民政府（街道办事处）和村委开展专题立法调研，收集本地农村人居环境整治工作中的有关情况，听取完善法规的意见建议，确保立法更好地集中民意、汇聚民智、凝聚共识。

坚持“人民至上”的立法工作理念。市人大常委会将人民群众对立法的期待作为工作的根本出发点，创新公众参与立法方式。在制定《肇庆市文明行为促进条例》的过程中，创新性通过线上、线下问卷调查的方式向全市市民收集认为最值得提倡的五种文明行为和最需要禁止的五种不文明行为，并在条例中予以充分体现，切实回应群众关切，提高法规的针对性。

《肇庆市星湖风景名胜区七星岩景区保护管理条例》表决前评估会现场

坚持“为了人民”的立法工作标准。在制定《肇庆市端砚石资源保护条例》过程中，了解到端砚石资源所在地村民有偷采端砚石的行为，甚至以此谋生，如果只是一律禁止开采、封山，部分村民生活出路受到影响。为了达到禁止偷采、同时保障当地群众生活的目的，市人大常委会在条例中作出了群防群治和当地政府通过适当渠道对于生产生活受到影响的村（居）民给予扶持的规定，这让法规有了“温度”，充分彰显了立法为了人民的共建共治共享社会治理理念。《肇庆市城市生活垃圾分类管理条例》通过建立生态补偿制度，规定“生活垃圾输出区域应当按照生活垃圾跨区域处理量缴纳生态补偿费，并用于生活垃圾集中处理设施周边环境改善、公共服务和基础设施建设等”，着力破解生活垃圾设施建设容易产生的“邻避效应”，从制度上切实保障群众的合法权益。同时，建立生活垃圾分类管理社会监督员制度，通过邀请居民代表等进入垃圾收集点、转运站和处理设施现场，对生活垃圾的处理等实施情况进行监督，切实保障群众的知情权和监督权。提供了制度支撑，有效提升了扬尘监管实效。《肇庆市星湖风景名胜区七星岩景区保护管理条例》将政府在星湖水质保护工作中形成的有效管理制度，总结上升为法律规范，规定了景区内湖泊实行湖长制管理，建立水质监测制度，同时规定编制水质综合整治方案，采取完善管网设施、清淤、引水补水、生态修复等措施，实现持续改进湖泊水质。《肇庆市城市生活垃圾分类管理条例》针对年花年桔在节后大量堆积，造成资源浪费的问题，将本地近几年对年花年桔定时定点回收的有效经验做法上升为法规条文，形成长效机制，确保执行效果。

坚持务实创新 打造特色法律制度

坚持有效管用 抓好法规贯彻实施

市人大常委会着眼于提高立法质量，在细化、深化、补充上位法上下功夫，将本地实践中行之有效或者独创的经验做法上升为法律制度，同时对重要制度、关键条款进行深入研究，做到能具体的就尽量具体，能明确的就尽量明确，注重设计彰显肇庆特色的法律制度条款。在《肇庆市扬尘污染防治条例》立法过程中，针对本地城区工地扬尘污染严重的问题，创设性地建立了扬尘污染防治重点区域和重点污染工地名录制度，为工地扬尘防治工作实施精准管理

市人大常委会坚持一手抓立法、一手抓实施，不仅要求立一件、成一件，还要做到行一件，把法规建立起来的制度优势转化为治理效能。一是做好法规学习和宣传。通过召开新闻发布会、宣讲会等方式，充分利用《肇庆人大视野》电视栏目等各种新闻媒体，加强对出台法规的宣传、解读，使法规为大众所了解、熟知。同时，组织行政主管部门开展法规学习培训，使行政执法人员准确把握法规精神实质和具体内容，推动法规有效贯彻实施。二是加强法规实施情况检查。先后组织开展了《肇庆市城区市容和环境卫生管理条例》《肇庆古城墙保护条例》等法规的的执法检查，深入了解和掌握法规实施的真实情况，推动法规的各项制度和要求真正落到实处，保证立法目的的实现。三是推进立法后评估常态化。为检验法规实际效果，不断改进完善法规制度设计，先后对《肇庆市城区市容和环境卫生管理条例》《肇庆古城墙保护条例》等出台时间满两年的法规开展立法后评估。通过设计量化评估指标体系、发放调查问卷、座谈听取意见、组织专家评审等方式，对条例贯彻执行情况、实施中存在的问题等开展全面调查评估，提出完善意见建议，确保法规更好地得到遵守和执行。

通过抓好一部部法规的贯彻实施，有效促进了本地经济社会的全面协调可持续发展。如作为肇庆市首部实体性法规，《肇庆市城区市容和环境卫生管理条例》从法律层面上解决了执法单位多年反映的执法依据不足的问题。实施4年多来，肇庆城区各有关部门各司其职，严格执行条例，通过落实责任区制度、建立健全配套制度、开展专项整治行动等，有效地优化了城市秩序，美化了城市环境，提升了城市品位。《肇庆市端砚石资源保护条例》的出台，结束了端砚石资源无序开采的历史，厘清端砚石资源保护工作中各级政府、职能部门的职责定位，提升了从业人员保护端砚石资源的意识，形成政府主导、部门履责、行业组织配合的多元管理体制，对擦亮“中国砚都”品牌起到有效促进作用。《肇庆市扬尘污染防治条例》颁布实施仅半年时间，肇庆市城区空气质量综合指数比上半年同期大幅下降了15.9%，与扬尘相关的污染物浓度指标显著改善，改善幅度并列全国第2，全市“一级优”天数比上年同期大增36天。

下一步，肇庆市人大常委会将继续立足“小切口”开展立法，坚持问题导向，突出地方特色，努力提高立法质量和效率，确保制定的法规“立得住、行得通、真管用”，实现“小切口”高质量的地方立法。■