将产业政策转化为法律制度——《广东省数字经济促进条例》解读（下篇）

周超中 李 琼 封 丽

《广东省数字经济促进条例》属于新兴经济领域立法，没有直接上位法依据，只有立足数字经济实践情况，根据国家发展数字经济的路线方针政策和战略部署，结合广东贯彻落实、先行先试的政策举措，将数字经济发展的一系列产业政策转化为法律制度，通过立法引领推动，鼓励先行先试，提供支撑保障。

贯彻数字经济发展战略 把稳条例立法方向

数字经济是全球未来的发展方向。中央“十四五”规划建议和国家“十四五”规划对数字经济作了专门部署，提出发展数字经济，推进数字产业化和产业数字化，推动数字经济和实体经济深度融合。我省“十四五”规划也对数字经济作了专门规定，提出以建设国家数字经济创新发展试验区为契机，大力推动数字经济高质量发展。

条例对标对表中央和国家关于数字经济的决策部署，结合本省实际，将有关精神和内容落到实处。一是把准方向，明确我省数字经济的立法目的、发展方向、发展原则。条例开宗明义指出立法目的是为了促进数字经济发展，推进数字产业化和产业数字化，推动数字技术与实体经济深度融合，全面建设数字经济强省；同时规定数字经济发展应当遵循创新引领、数据驱动、融合赋能、包容审慎、安全发展的原则；并在第二章至第九章每章第一条对该部分发展方向或总体要求作了统领性规定，为整个条例立法的指导思想、内容作了基本定调。二是体现了面向国际的高标准严要求。我省处于改革开放的前沿地带，数字经济更具有打破空间局限的需求和条件，条例结合我省特点，按照互利共赢的开放战略要求，规定要加强与“一带一路”沿线国家和地区的交流合作和对外开放；加强粤港澳大湾区数字经济规则衔接、机制对接，推进网络互联互通、数字基础设施共建共享、数字产业协同发展；参与制定数字经济国际规则、国际国内标准；打造具有国际竞争力的数字产业集群；促进跨境电子商务综合试验区、数字服务出口基地建设，建设与国际接轨的高水平服务贸易和数字贸易开放体系；探索数字人民币的应用和国际合作。

固化有益有效政策经验 力求条例务实管用

为促进数字经济发展，国家、省出台了一系列政策措施，并在实施过程中形成了大量行之有效的经验，条例将这些经过实践检验的具体有效的政策经验上升为法规，力求规定内容务实管用。

（一）转化数字产业化和产业数字化政策规定

在数字产业化方面，一是聚焦集成电路产业和软件产业。这两个产业是信息产业的核心，代表着信息产业的“一硬一软”，是引领新一轮科技革命和产业变革的关键力量，从2000年到2020年国务院先后出台了多份鼓励或促进软件产业和集成电路产业发展的相关政策。我省集成电路国产替代能力较差、工业软件产业技术底座自主可控水平亟待增强，为促进这两大产业高质量发展，条例规定省人民政府及有关部门应当统筹规划集成电路产业、软件产业发展，在产业支撑水平、产业支柱、项目投资建设等方面支持集成电路产业建设，以及培育具有自主知识产权的软件产业，推进软件产品迭代、产业化应用等。二是聚焦新一代移动通信产业。新一代移动通信产业是当前数字经济发展的重要突破口，在经济转型升级过程中基础性、关键性支撑作用日益凸显。我省在加快5G产业发展行动计划、建设国家数字经济创新发展试验区工作方案中都强调要促进其发展。条例对此也作了相应规定，要求统筹规划新一代移动通信产业发展和应用创新，加强材料、制造工艺等领域前沿布局，构建集材料、芯片、基站、设备、终端、应用于一体的新一代移动通信产业链。三是聚焦平台经济和共享经济。为使平台经济和共享经济健康有序长期发展，国家出台了促进平台经济规范健康发展的指导意见、促进分享经济发展的指导性意见、平台经济领域的反垄断指南等一系列文件，提出既要大力支持平台创新发展，又要依法依规加强互联网平台经济监管。条例及时吸纳有关文件精神，规定要培育互联网平台企业，支持利用互联网平台推进资源集成共享和优化配置；互联网平台经营者应当建立健全平台管理规则和制度，依法依约履行产品和服务质量保障、网络安全保障、数据安全保障、消费者权益保护、个人信息保护等方面的义务。四是聚焦发挥企业主体作用。国家和我省都十分重视培育不同规模、层次和形式的市场主体，出台了促进中小企业“专精特新”发展、鼓励和支持大型骨干企业壮大规模增强实力的指导意见等。条例贯彻有关文件精神，主要从引导、保护方面规定了涉企有关内容，明确政府及有关部门应当引导支持数字经济领域的龙头企业、高新技术企业，以及科技型、专精特新等中小企业发展，并支持有条件的企业依法上市。同时为了市场主体得到更好的发展，条例规定要以数字产业基地和园区建设为载体，重点培育智能机器人、区块链与量子信息、数字创意等七大数字产业集群，促进产业集聚发展；引导企业开放数据资源和平台计算能力、支持创建创新创业载体，构建协同共生的数字经济产业创新生态。

在产业数字化方面，条例这块内容分了三章，共20条，条文占比最大。一是对于工业数字化。国务院和有关部委先后出台了深化“互联网+先进制造业”发展工业互联网的指导意见、工业互联网创新发展行动计划（2021—2023年）、推动工业互联网加快发展的通知等文件，为推进工业互联网建设发展提供了良好的政策引领。广东经过改革开放40多年来的发展，已成为国内制造大省和全球重要制造基地。“十三五”时期，我省规模以上工业增加值年均增长5.3%，增加值总量从2015年的30 313.61亿元增加至2020年的33 050.50亿元，总量保持全国第一；先进制造业、高技术制造业增加值占规上工业比重分别达56.1%、31.1%。为保持制造业强省优势，围绕以工业互联网推动制造业数字化转型，我省先后出台了深化“互联网+先进制造业”发展工业互联网实施方案及政策配套措施、智能制造发展规划（2015年—2025年）、制造业数字化转型实施方案（2021—2025年）等政策文件。条例吸纳有关政策文件措施，明确规定要推进制造业智能化改造，加强工业互联网平台、内外网络、标识解析体系的建设，推动企业技术改造、企业设备和业务系统上云上平台，以大型工业企业带动供应链企业数字转型，培育工业企业数字化转型的服务商，推动产业集群数字化改造，组建产业联合体对行业通用的技术集成解决方案进行开发推广。二是对于农业数字化。国家“十四五”规划、数字乡村发展战略纲要等文件，明确提出要加快发展智慧农业，推进农业生产经营和管理服务数字化改造、创新农村流通服务体系等。为了强化乡村振兴数字化支撑，让农民共享数字经济的成果，条例提出，要提升乡村信息网络水平，培育认养、观光农业以及健康养生、创意民宿等数字乡村新业态。同时对农业生产智能化和农产品流通作了具体规定，提出要推动遥感监测、地理信息等信息通信技术在农田建设、农机作业、农产品质量安全追溯等的应用；支持建设智慧农业云平台和大数据平台，探索智慧农业技术集成应用解决方案；推动农产品全链条物流设施数字化建设，培育电子商务农产品品牌。三是对于服务业数字化。“十三五”时期，我省一二三产业比重调整为4.3∶39.2∶56.5，服务业占我省地区生产总值的50%以上。国家和省在促进服务业数字化方面出台了一系列综合性政策，或关于金融、物流、教育、养老、医疗、文化、旅游等某一行业数字化的专项性政策。本章主要特点就是结合社会群众普遍关心的热点问题，将这些政策文件提出的操作性强的具体措施，固定于法规之中，做到群众有所呼、立法有所应。如在发展智慧医疗和智慧养老方面，规定要加快开展网上咨询、挂号、分诊、问诊、结算以及药品配送、检查检验报告推送等网络医疗服务；发展满足个人和家庭多层次、多样化智慧健康养老服务。在发展智慧教育方面，规定支持建设智慧校园、智慧课堂、互联网教育资源服务大平台，培育互动教学、个性定制等在线教育。在发展智慧旅游方面，规定要加强线上旅游宣传，推广在线预约预订服务，普及景区电子线路推荐、语音导览等智慧化服务。在发展智慧交通方面，提出要支持智能网联汽车、船舶、码头，以及定制公交、智能公交、智能停车等新业态新模式。同时也对数字商贸、数字金融等一些便民利民的措施作了规定。

（二）转化数据资源开发利用保护和数字技术创新政策规定

在数据资源开发利用保护方面，数据是数字经济发展的关键生产要素。2020年中央、国务院出台的关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见，首次将数据作为一种生产要素，同时对数据的要素市场培育、开放共享利用、采集标准化、规范管理，以及完善数据产权性质等提出了要求。条例将上述有关规定转化为条文内容，坚持公共数据与其他数据并重，规定对所有数据进行分类分级，促进各类数据深度融合，引导各类主体通过省统一的开放平台开放数据资源；对公共数据实行目录制管理，并建立其开放范围的动态调整机制。此外，还创设性地规定对依法获取的数据资源开发利用的成果，所产生的财产权益受法律保护，并可以依法交易；有条件的地区可以依法设立数据交易场。

在数字技术创新方面，数字技术创新作为数字经济发展重要推动力发挥着引擎作用。根据国家“十四五”规划、广东省建设国家数字经济创新发展试验区工作方案等提出的要求和具体措施，条例对以下内容进行了规定：一是抓数字关键核心技术“强基筑魂”。针对我省关键核心技术受制于人、发展载体整体水平不高等困难和问题，条例规定省人民政府及科技等有关部门应当探索建立数字经济关键核心技术攻关新型体制机制，在重点领域加快推进基础理论、基础算法、装备材料等关键核心技术攻关和突破。二是夯实技术创新能力支撑。条例从实施数字科技专项，推进省实验室等科技创新平台、公共技术服务平台的建设以及加强产学研合作入手，提出加强科研力量优化配置和资源共享，促进关键共性技术研发、系统集成和工程化应用，同时完善数字技术转移机制，促进技术成果发挥最终效能，激发技术攻关的动力。

（三）转化数字基础设施建设政策规定

数字基础设施，是数字经济发展主要载体，对数字经济起着重要的支撑作用。条例按照广东省推进新型基础设施建设三年实施方案（2020年—2022年）提出的总体要求和主要任务，并结合国家有关部委和省有关部门对物联网、车联网（智能网联汽车）、新技术、5G基站和数据中心总体布局规划等专项政策，用单独一章对四大方面的数字基础设施建设进行规定，以加快建设数字经济发展的“高速公路”。在信息通信网络基础设施建设方面，条例对宽带网络、移动通信网络和核心网、基站等信息通信网络建设作了规定，同时也指出要加快物联网建设，推动各领域感知系统的建设应用、互联互通和根据实际情况推进车联网建设，提高路侧单元与道路基础设施、智能管控设施的融合接入能力等。在新技术基础设施建设方面，条例规定了有关部门应当统筹推进人工智能、区块链、云计算等新技术基础设施建设，支持建设底层技术平台、算法平台、开源平台等基础平台。在存储和计算基础设施建设方面，聚焦算力这个未来世界的基础能源，条例明确要统筹推进以数据中心、智能计算中心、边缘计算节点为代表的算力基础设施建设，推动计算能力提升。在布局未来网络设施方面，主要是对本省卫星导航定位基准服务系统和配套基础设施的建设作了规定。

（四）政策落地实施的保障

为营造良好的数字经济发展环境，促进有关政策落地落实，条例明确了发展改革、教育、科技、工业和信息化、政务服务管理等10多个部门和单位的责任主体地位，涉及43条50款条文内容，且在第九章对保障措施作了专章规定，要求政府在财政资金、投融资服务、税收优惠、土地使用、采购等加强扶持外，针对数字经济特点，强调政府要推进一体化网上政务服务平台以及移动政务平台的建设和应用；注重数字经济专业人才培养、数字技能教育培训；加强对运用信息技术困难的群体、从业人员的合法权益以及知识产权的保护。

衔接相关法律法规规定 确保条例合法有效

数字经济覆盖面广涉及范围大，除国家和省制定的大量政策文件外，国家法律或我省地方性法规对其某一领域或某一方面也作了规定，条例在转化有关政策的同时，也注意与有关法律法规进行衔接，确保出台后符合国家法律精神要求和与其他同位法相协调。

一是与民法典相衔接。在保护个人信息方面，条例根据民法典，规定个人信息受法律保护；个人信息的收集、存储、使用、加工、传输、提供、公开等处理活动，应当遵循合法、正当、必要原则，不得过度处理，并符合法律、法规规定的条件。

二是与国家有关专项法律相衔接。如何做好数字经济发展过程中的网络安全、数据安全问题是社会关注的热点，国家网络安全法、数据安全法对二者进行了具体规范。条例依据这两部法律，规定对数据的处理活动应当遵守法律、法规，尊重社会公德和伦理，不得危害国家安全、公共利益，不得损害个人、组织的合法权益，以及处理数据的主体要加强重要领域数据资源、重要网络、信息系统和硬件设备安全保障，建立安全风险评估、监测预警和应急处置机制等内容。

三是与省有关法规相衔接。结合省信息化促进条例、省标准化条例等省法规的规定，条例在数字基础设施建设、新一代移动通信产业发展、数字经济标准化工作等方面与其进行了衔接。如明确数字基础设施的建设和布局应当纳入国土空间规划；工程建设、设计等相关单位应当预留信息通信网络设施所需的空间、电力等资源，并与主体工程同时设计、同时施工、同时验收等。县级以上人民政府有关行政主管部门应当加强数字经济标准化工作，依法对数字经济标准的实施进行监督。■