如何理解和把握『小切口』地方立法

当前，地方立法的定位已经明确为“不抵触、有特色、可操作”。与此同时，地方性法规还应满足立法法提出的下位法与上位法内容“不重复”的要求。地方立法工作者在避免重复而力图制定出与上位法不同的规定时，如果把握不好，就会被认为是与上位法“不一致”甚至“相抵触”；而单纯追求与上位法的一致，照抄照搬上位法的地方性法规又违背了立法法关于“不重复”的要求。这是许多地方立法工作者，尤其是新获得地方立法权的设区的市的立法工作者的困惑。为了满足上述立法工作原则，设区的市立法转向“小切口”立法，制定关于特定问题的“小而精”的地方性法规。“小切口”立法的出现，切合地方立法工作的需要，是地方立法工作发展到一定阶段的产物。在2018年第二十四次全国地方立法工作会议上，栗战书委员长指出，地方立法可以聚焦所要解决的问题，确定小一些的题目进行专门立法，即所谓“小切口”立法。在2020年第二十六次全国地方立法工作会议上，栗战书委员长再次强调，紧密结合地方实际，突出地方立法特色，善于通过“小切口”解决实际问题，可以搞一些“大块头”，也要搞一些“小快灵”，增强立法的针对性、适用性、可操作性。

如何理解和把握“小切口”立法？

首先，小切口的立法体例不必照搬或仿照国家立法体例。一般来说，一个完整的法律体例，包括总则、分则与附则，一些内容较多的法律还分为编、章、节，在编、章、节中还规定了“通则”“一般原则”等。小切口的地方立法则不必设置完整的编、章、节、条、款、项、目，不必追求形式上的面面俱到，而是注重立法的针对性和实效，只规定必要的内容，有几条就规定几条。例如北京市居家养老服务条例，就没有规定总则分则附则，而是只规定了二十二条，其中第一条是立法宗旨和依据，也就是一般意义上总则的内容，第二条明确了居家养老服务的涵义，第三条至第二十一条分别规定了居家养老服务的服务内容、各方责任、保障措施、责任追究等基本内容，第二十二条规定该条例的施行时间。

其次，“小切口”立法的选题应该精细化、针对性强。国家法律的制定，虽然也是问题导向的，旨在调整生活中的法律关系和解决可能出现的社会矛盾，但是一部完整的法律是涵盖其所调整法律领域的方方面面的，是成系统和体系化的，不会聚焦于某一个非常特殊的小问题。“小切口”的地方立法则可以针对某一个专门领域和特定问题进行精细化的立法。并且，国家法律不宜频繁的修改，牵一发而动全身。在地方经济社会发展中出现了新问题新情况时，地方立法就可以因地制宜，在不违反上位法规定的前提下，对于当地社会关注度高的新出现的问题量身制定地方性法规规范，从而及时解决问题，达到“小快灵”的立法效果。例如一些设区的市人大常委会以其所在省份的大气污染防治条例为依据，制定机动车和非道路移动机械排气污染防治条例、扬尘污染防治条例等，对口分别解决具体领域的大气污染问题，回应人民群众切身的健康需求。

在肯定“小切口”立法的作用和价值的同时，也应注意，“小切口”立法并不等同于地方立法的整体定位，或者说，“小切口”立法不是地方立法工作的全部。因地制宜的小切口立法，对于发挥地方立法特色，提升本地民生有积极意义，但如果地方立法局限于“小而精”的定位，就限制了地方立法的作用，与立法权下放的总体趋势和授予地方立法权的本意也是相悖的。在探索“小切口”立法创新的同时，地方立法还要充分发挥“先行性、实施性、执行性”的传统功能。正如栗战书委员长指出的，可以搞一些“大块头”，也要搞一些“小快灵”，这两者是兼顾的。同时也要注意，“小快灵”指向的是立法的社会效果，而不是立法程序的简化。制定“小切口”的地方性法规，地方立法机关依然要遵循立法预测、立法规划、立法决策、立法协商、立法说明、立法评估等立法客观规律，坚持党对立法工作的领导，坚持“科学立法、民主立法、依法立法”，在立法工作中贯彻“全过程人民民主”，不能因为追求“快”而忽视了对立法程序的严格遵循。■