非正式制度在建筑劳务管理中的作用

董飞 何玉静

摘 要： 中国的劳务分包市场规范程度低、劳动力松散流动，相较于正式的组织、制度，建筑劳务市场体系缺少，相应制度约束力不足。结合我国建筑劳务队伍特有的依靠血缘、地缘、人缘“三缘”关系维持的特点，仅仅依靠正式制度的改革明显不足以解决建筑劳务管理的问题，因此，研究非正式制度在建筑劳务管理中的作用，对转变中国建筑劳务管理理念，建筑劳务管理的健康持续发展都具有一定的意义。

关键词： 建筑劳务管理;正式制度;非正式制度;劳动力管理

中图分类号： C 93

文献标志码： A

The Role of Informal System in Construction Labor Management

DONG Fei HE Yujing

（1.Shanghai Technical Institute of Electronics & Information，Shanghai 201411， China;

2. School of Economics and Management， Tongji University，Shanghai 200092， China）

Abstract： Compared with the formal organization and system， the construction labor market system is lack and the corresponding system binding force is insufficient. Combined with the unique characteristics of the construction labor force in China， which depends on blood， geography and human relationship， it is obviously not enough to rely on the reform of formal system to solve the problem of construction labor management. Therefore， it is very important to study the role of informal system in construction labor management for changing the concept of Chinas construction labor management and promoting the healthy and sustainable development of construction labor management. It has certain significance.

Key words： construction labor management; formal system; informal system; labor management

中國社会的城市化和工业化进程的加快增强了城镇吸纳就业的能力，尤其是建筑业的快速兴起，促进了乡村富余劳动力向城镇的转移，由农民工为主体的建筑工人数目逐年增加。根据国家统计局（2021）的数据，截至2020年底，我国建筑业总产值达72996亿元，全国从事建筑业的农民工约为5437万人，而对应的同年全国建筑业从业人员为5366.9万人（《2020年建筑业统计年鉴》）。建筑劳务行业规模的扩大不能代表行业整体的优化，反之，劳务队伍数量的不断增多增加了劳务管理的难度。我国建筑业农民工群体身上的社会公平问题尤其突出，很大程度上是建筑业相对落后的生产方式和复杂的用工方式所导致的。

2019年，全国建筑劳务企业缩减至6000家左右，仅占建筑业企业的6%，且截止到2019年，在册劳务人员尚未突破400万，建筑行业从业者5427.37万人，在册人员仅占建筑从业大军的6%。与每年快速增加的设计单位、承包单位相比，劳务单位的数目远远不足。缓慢甚至倒退的发展速度，过低的企业数量占比，都反映了建筑分包管理制度的缺失，这与总承包、专业、劳务企业成金字塔型的合理结构明显相悖。

近50年来，为了推进建筑劳务管理规范化，中国建筑业劳务用工制度经历了四个阶段的变革，从刚性固定用工制度、劳动合同制，到项目法施工下的基地化管理用工制度、建筑劳务分包企业。项目法施工下的基地化管理用工制度实现了管理层与作业层的“两层分离”，大型建筑企业形成了以固定工为骨干、合同制劳务人员为主体、农村建筑队为补充的用工制度，劳务队伍逐渐脱离出来，开始独立与承包商建立劳务合作关系，形成了劳务作业层。20世纪90年代之后，成建制施工队伍作为主体的劳务雇佣制度进一步成型，用工制度逐渐弹性化，建筑劳务工作逐渐采用 “承包”模式，在这一合作过程中，作为用工中介与劳务队伍组织的“包工头模式”应运而生。我国《建筑法》及相关法律法规规定，建筑工程发包时，必须选择具有相应资质的承包单位，同时禁止将建筑工程肢解发包，禁止建筑企业以任何形式允许其他单位或者个人使用本企业的资质证书、营业执照，以本企业的名义承揽工程，也就是说，“包工头”是不合法的工程承揽模式，不具备直接承包工程的资格。然而，现在很多劳务队伍往往挂靠在建筑劳务公司形成实际意义上的“包工头”。建筑承包单位只需要与不同施工队的包工头进行沟通洽谈，对目标进行把控，包工头基于其地缘、血缘、人缘关系组织劳务队伍，并以这种内在价值链条作为队伍的主要管理控制手段，保障施工队伍的正常运转。

这一变迁过程中，建筑劳务的组织方式与用工模式发生了很大的变化，劳务队伍的质量得到有效提高，但是劳务工人实质上并未被劳务企业真正吸纳，劳动力组织松散，流动性大且无序的问题尚未解决，劳务现场管理仍处于一种自发无序状态，改革成效并不明显。

对于劳务建筑工人来说，从事的施工现场工作劳动时间长，劳动强度大，作业环境恶劣，工作性质危险，长期在建筑行业工作，自身价值很难得到有效实现。但是建筑施工本身具有的流动性和不稳定性等特点，短时间内会形成巨大的劳动力缺口，需要通过临时雇佣的方式聚集大量不同的工种，如何有效雇佣劳务工人、有序组织劳务工人，是当前劳务管理问题的突出问题。

由于中国情境下建筑劳务队伍特有的依靠血缘、地缘、人缘“三缘”关系维持的特点，仅仅依靠正式制度的改革明显不足以解决建筑劳务管理的问题，因此，研究非正式制度对中国建筑劳务管理有一定的促进作用，可以更好地转变中国建筑勞务管理理念，促进建筑劳务管理的健康持续发展。

1 建筑劳务管理的特点

建筑劳务市场的需求方为总承包单位、各专业分包单位等用工单位，而供给方为建筑工人的劳动力，多以集体的形式提供劳务服务，并不直接受雇于用工单位。理论上，建筑劳务服务供给组织应当是施工劳务企业，但实际上与施工企业建立关系的绝大多数为包工队伍。这就导致我国建筑劳务市场呈现出非正式用工与非法人施工作业单位反嵌入，劳务分包市场规范程度低，劳动力松散流动的特点。相较于正式的组织、制度，建筑劳务市场体系缺少，相应制度约束力不足。

1.1 非正式用工与非法人施工作业单位反嵌入

自2016年4月起，住建部开始进行建筑劳务用工制度改革，包工头制度逐渐被废止，转向以农民工为主的施工作业力量，并且强调建筑劳务公司要以公司法人的形式存在。但是，申请成立建筑劳务企业的门槛比较高、程序比较繁杂，很多企业尤其是“包工头”不具备劳务资质的申办资格，继而难以规范地开拓劳务分包市场、发展劳务企业工作等。

以低标价作为评选首要条件的工程承包人，无法在技术、管理能力所及的范围内降低成本，转而开始超越法律和制度的限制，寻求其他低成本竞争途径，为“非正式用工”打开了市场。数目众多的包工头利用挂靠施工企业取得施工业务，再依靠传统的社会关系从农村招募劳动力，从而形成建筑施工作业劳务层。由此可见，相较于建造业的正式用工与法人单位，在建筑劳务中更多的是非正式用工与非法人施工作业单位。

一方面，这种非正式性并不是缺乏规则，而是存在着一种特殊的规则，这种规则不是以传统的正式、合法或契约为基础，而是以“嵌入家庭、社区、朋友或族群中的个人关系和网络”为基础。在市场体制占优势的情境之中，非正式用工与非法人施工作业单位就可以理解为是以非市场的基本规则和行动逻辑“反嵌入”到市场经济中的结果，这种反嵌入可以在社会福利不足时提供替代性的安全网络，在社会震动中起到缓冲作用，充分凝聚农民工群体，且很大程度上规避了市场约束，获得了充分的自由。

另一方面，建筑劳务人员与雇佣者之间没有建立法律规定的、规范的劳动关系，形成所谓的“非正式用工”，当劳务人员的利益受到侵害时，在“程序正义”的法律法规面前，绝大多数劳务人员只能忍受侵害。并且包工头属于非法人组织，与其挂靠的施工企业、建筑劳务公司之间也缺乏受法律保护的合法合同关系，其自身利益都以保证，更不具备为建筑劳务农民工提供保护的能力。非正式用工、非法人组织的施工作业劳务情况，使得农民工以价格低廉的方式大量的涌入建筑业劳动力市场，无法按时拿到相应的劳动报酬的情况层出不穷，年底“讨薪事件”屡见不鲜。

1.2 建筑劳务分包市场规范程度低

建筑劳务分包市场尚不成熟，只简单涵盖建设工程承发包，并没有将建筑劳务分包纳入监管和服务范围。建筑劳务交易机制尚且不够完善，也没有为劳务承发包搭建应有的交易平台，导致劳务承发包信息不畅，劳务交易混乱。此外，部分建筑劳务用工企业为降低劳务成本，以内部劳务承包协议取代劳务分包合同或劳务用工合同，将风险转嫁给不具有法人资格的包工头，严重阻碍了正规劳务企业的建立和发展。

除此之外，劳务企业承担较重的劳动培训管理、社保费及各种税费，在市场竞争中处于劣势，用工企业更愿意选择人工费更低的包工头组织的施工队，如在广州地区逾1000家建筑企业中，具有劳务资质的企业仅有30家，长期处于亏本经营状态，只能通过挂靠资质来维持运转，迫使劳务公司不“养”工人，降低工人待遇，减少工人的培训甚至不培训，与包工头并无二致。长期以来，建筑业农民工在城市无法获得基本的社会保障福利、社会地位低下，导致其市民化困难重重。

1.3 劳动力松散流动

建筑工人很多情况下是属于“无管”的状态，流动性远远高于其他行业，且结构分散，没有固定的工作单位和工作岗位，主要有以下几点原因：

一是建筑产品生产不固定，场地不固定，单件性等特点要求建筑工人需要不停变化工作场所，“人随项目走”，因此建筑劳务人员需要频繁的入场和退场，更换不同的项目。固定的服务对象与单位无疑减少了工人的选择度。

二是建筑工人主体农民工普遍基于“三缘”关系寻找工作机会，自然而然的进入包工头散兵游勇式的用工中，而许多包工头随意用工，不签订劳动合同，不购买社会保险和意外商业保险，工人不会对组织产生依赖。

三是对于大部分建筑企业的人力资源管理来说，一线建筑工人数量众多且流动性较大，将其统一纳入企业管理中存在很大的难度，不仅会增加人力管理成本，还会增加企业的社会保障负担。

由于我国建筑业不规范的用工方式，主要从事体力型工作的建筑业农民工普遍存在劳动合同签订率低下、职业教育培训不足、职业化发展难以实现等突出问题。

1.4 组织协调复杂

建筑项目往往会涉及到长时间多组织的协调，不仅要和施工总承包单位进行协调，严格按照工序进行施工，还涉及到各工种之间的紧密配合，而单单建筑劳务就有20多个工种。因此现场劳务管理需要保证多个工种之间的配合，既包括保证相应的人员工作合理的时间，避免“窝工”等行为，也包括保证建筑工人充分发挥专业的技能，不敷衍施工。由于项目复杂，涉及到多个工作的交接与配合，管理不够细致，工人容易出现机会主义心理，怠工现象比较普遍。由于建筑工人的教育水平往往较低，施工现场出现的矛盾难以理性解决，冲突很难避免，化解冲突成为劳务管理的重点。

除此之外，建筑规模大，工期长，一般建造完工时间在半年以上，有时会达到3-5年，建筑程序复杂，往往涉及到不同时间段多个作业层多个施工队的协调配合。所以劳务管理的过程不是单一的、流水化的程序性管理，而应该是多层次的、综合的非程序化管理。

1.5 从业临时性

建筑行业中的劳务工作特点也十分鲜明，比如兼业性、随意性和临时性，建筑业工人的准入门槛很低。其次，建筑产品的一次性与流动性更加剧了这种特征，农民工不需要对项目的长期性负责，也不享有长期工所具有的福利政策，施工单位对农民工几乎没有约束力。与之相对应，劳务队伍的维权過程十分困难，农民工经常通过“抱团作战”的非理性对抗方式，来迫使资方让步，进而引发一系列群体性事件、触犯相关法律等。

从业的临时性会导致施工单位与劳务队伍双方往往并不会形成可靠的契约关系，劳务工人和施工单位在非正式就业的反嵌入形式中形成牵制，劳务工人会担心包工头不再分享施工就业信息，施工单位担心项目开工后短时间内难以聚集足够的施工人员，这样的博弈制约了劳务工人的不当行为或者企业的不良行为和侵权行为。信任作为判断是否合作的重要量纲，在劳务管理过程中的作用不言而喻。

2 建筑劳务管理面临的问题

随着我国大规模基础设施和工程建设的高潮出现，暴露出当前建筑市场劳务管理存在的问题。

2.1 管理过程失控

由于建筑工程施工内容复杂，工程项目众多，需要大量的人力资源，这就导致建筑施工企业在施工中不定期向劳务企业提供用人需求，从而忽视了主体资格审查环节，这为劳务风险的发生留下了隐患，同时也大大的增加了劳务管理工作的难度。一旦在工程施工过程中出现问题，由于对劳务工人的了解不够详细，无法展开规范的管理，也无法依照有序的流程执行劳务合同，双方利益得不到保障，经常在管理过程中出现失控问题，对建筑施工企业造成严重的损失。

由于建筑工人并不与企业签订劳动合同，建筑工人工作的约束力主要体现在与包工头的关系和对工资绩效的满意度，不遵守企业的规章制度、不服从劳务管理的现象时有发生，存在管理缺位的问题。建筑工人的主要来源是农民工，普遍存在文化素质低，教育水平低的问题，以往所适用的管理手段在建筑劳务管理过程中往往效率很低。

2.2 “包工队”用工仍会长期存在

建筑业是劳动密集型行业，就业容量巨大，吸纳了很大一部分进城务工人员。包工头在劳务输出和施工企业之间起到“穿针引线”的作用，通过“三缘”带来的认同与信任，是农民工的领路人和管理者。由于大部分的建筑公司没有自己的劳务队，且劳务公司数量有限、价格高昂，大量的用工缺口只能由包工队来填补。包工头熟悉农民工的情况，建筑公司也需要通过包工头来具体对农民工进行管理，进一步转嫁了公司经营风险。

2.3 农民工总量呈下滑趋势

近年来，建筑农民工的数量已经呈现下降的趋势，2019年建筑业总产值增速比去年降低4.20%，建筑业从业人数比去年末减少2.44%。建筑业发展比较粗放，挂靠、联营、转包等违法违规行为造成农民工利益难以得到有效保障。随着社会的不断发展，新生代农民工开始拒绝选择作业环境恶劣、业务生活枯燥的建筑一线工作，转向外卖、快递、网约车等新兴行业，建筑一线从业人员出现了青黄不接的现象。可以预见的是，随着人口红利的不断消失，高素质、高技能、有组织的建筑工人将成为建筑业的稀缺资源。

2.4 现代化程度低

当前我国建筑业用工主体是农民工，而非正规产业工人，现代化程度较低。与正规产业工人相比，建筑业农民工流动性高、文化素质较低、专业技能不足、职业化水平低下，这一系列掣肘，严重制约了我国建筑业的现代化进程。

3 正式制度对建筑劳务管理的局限

结合建筑劳务市场非正式用工与非法人施工作业单位反嵌入，劳务分包市场规范程度低，劳动力松散流动的特点，可以清楚发现仅依靠正式制度来进行建筑劳务管理，是不合时宜且效率较低的，为了有效弥补这种局限性，非正式制度的使用尤为重要。非正式就业的意义不仅在于吸纳就业，更在于其就业效果可能并不低于正式就业的农民工，所以经济学上就业效果较差的非正式就业拥有更大市场。农民工的非正式就业分为“自雇就业”和“受雇就业”两种情形，在农民工劳动力市场上，“自雇就业”具备了一定的“优势”，农民工更加倾向于选择正式制度之外的“包工队伍”。这就造成了正式制度的改革并不能有效辐射到农民工身上，主观规范和社会意识使得制度的推行面临壁垒。而非正式制度则能够恰好适应这种非正式就业环境，从心理与行为方面对农民工进行引导与管理。

人性假设理论认为对人管理的基础是对人本质的认知，在“经纪人”与“社会人”假设之后，具有权变思想的“超 Y 理论”，用“胜任感”概念解释了人的行为需要与动机，即当一个目标实现后激发出胜任感，就会对更高的目标看齐，每一个人都有胜任感，满足的方式各有不同。这一理论解释了劳务管理过程中非正式制度的必要性，以及非正式制度通过胜任感（或满足感与认同感）作用于劳务管理的作用机理。劳务管理的目标就是为了促进现场合作，使企业价值增值，好的劳务管理可以创造出超出前期决策预期的价值。在建筑生产链的末端，由于包工队伍的非正规性，正式制度在建筑工人与施工企业之间起到的作用非常有限，建筑工人绝大多数来自于农村，往往认为“情”大于“理”，他们更倾向于接受自己信任的人的管理，人际信任以及企业间信任在双方合作中起到了重要作用。

4 非正式制度对建筑劳务管理的作用

在建筑劳务管理中，户籍、地方利益、市场政策等正式制度影响劳动力市场的基本结构，而非正式制度如地域性传统文化、凝聚力和信任等，影响着农民工非正式就业的社区、行业性聚集与流动。

4.1 非正式制度对劳务管理的作用路径

由于地缘羁绊、人情观念，以及建筑劳务管理的特点，施工企业对于包工队伍的管理不能仅依靠正式制度，非正式制度——信任关系的建立是劳务管理的必要条件。

在血缘、地缘、人缘“三缘”关系影响下，劳务队伍中工人意识高度统一，这种统一对工人行为会形成明显的约束。在地域性传统文化下的工人更强调人们之间长期关系的维持，而互惠交换可以帮助实现长期关系的维持和信任的建立。这种文化的存在，使工人的行为很大程度上依赖于从组织中感知到的信任而形成的对管理者的认可。这种非正式制度对于劳务管理的作用主要表现在以下几个方面：

4.1.1 凝聚作用

非正式制度往往是由一定的地域范围内的人们长期交往形成的，在一个劳务团队中，劳务工人具有统一的风俗习惯、文化传统、意识形态等，形成地域文化心理，从而强化了工人之间的认同感，起到了凝聚团队力量的作用;

4.1.2 激励作用

非正式制度中包含了一定社会的价值取向和行为评价的准则，包含着对人们行为选择的激励功能。如果劳务队伍的价值取向是正面的，积极地，这样的理念不仅激励着工人勤奋且高效，也给予工人选择的行为以巨大的精神动力。如果劳务队伍的价值取向是负面的，不劳而获的，这样的理念会促使工人怠工懒散，甚至排挤踏实肯干的工人;

4.1.3 规范作用

由于非正式制度往往表现为代代相传的习俗与行为惯例，而由于建筑项目一次性的特点，劳务队伍更新速度很快，上一个劳务队伍的习惯往往会持续影响下一个劳务队伍，在一定条件下，这些行为惯例具有规范劳务队伍成员行为的功能。

在众多的非正式制度中，由于包工队伍已经初步具备统一行为规范与行动惯例，非正式制度——信任关系的建立作为其中的关键要素显得尤为重要，为了更加了解信任这一关键要素，进一步对信任的构成及作用进行了具体分析。

4.2 关键要素信任对于劳务管理的作用

建设项目的复杂性不仅体现在资源整合上，更涉及到多种专业人员的合作，在实施过程中会出现很多问题，信任就可以作为一种协调机制，减少冲突矛盾的发生，降低时间成本，避免资源浪费，提高了合作的效率。

信任的建立依托于一系列前提，对劳务队伍、施工企业个体来说，信任依托于包工队伍的能力、声誉以及包工头的个人影响力;对施工企业与劳务队伍中的关系来说，信任依托于过去的交往经验、互惠行为以及沟通效率。施工企业与建筑工人在寻找包工队伍时，经常依赖于其他企业或者熟悉的包工队伍，选择他们认为“靠谱”、“口碑好”的包工队伍，而一般很少直接选择陌生的包工队伍;包工队伍作为非正式组织没有正常企业的资格证书等，而且包工队伍的工人大多来自于农村，教育水平不高，无法依靠自身找到工程项目实现就业，完全依赖于包工头的能力和个人影响力。

从双方关系的角度，首先交往经验对于信任建立的重要性不言而喻，过去的合作经历、满意度、交往中对彼此的了解都能影响信任;其次施工企业与包工队伍的互惠行为非常普遍，包工队伍在早期一般會进行一些利润上的让步，随着多次合作，施工企业也会在利益分配上考虑到双方互惠互利，并且给长期稳定合作的包工队伍创造更好的生活工作条件，而包工队伍也会相应的分担风险，比如资金垫付等，这种互惠互利的行为显然能促进信任的产生;然后在施工企业与包工队伍的合作中最重要的是沟通，建筑工人大多来自于农村，没有受过高等教育，与很多施工企业职工思维方式不同，容易产生矛盾冲突，从而影响关系的建立，要想有效解决这种情况必须学会与工人沟通，良好的沟通能高效管理工人，也能增进与工人的情谊，建立信任。

5 结语

在当前建筑劳务管理行业整体规范性较差，事故频繁发生的背景之下，如何促进施工企业与包工队伍的更好合作、如何发挥正式制度与非正式制度的互补作用，是建筑劳务管理行业亟待解决的重大问题。

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收稿日期：2021-07-29

作者简介：董飞（1989—），男，山西忻州人，上海电子信息职业技术学院助理工程师，研究方向：土木工程，E-mail：18818253623@126.com;何玉静（1997—），女，山西忻州人，同济大学经济与管理学院硕士研究生，研究方向：建筑工程管理，E-mail：18222692321@163.com。