“地摊经济”的理论逻辑与中国路径选择

蒙昱竹 姚 旻

(1.中国社会科学院 工业经济研究所，北京 100006；2.贵州财经大学 工商管理学院，贵州 贵阳 550025；3.贵州财经大学 欠发达地区开放发展研究中心、大数据应用与经济学院，贵州 贵阳 550025)

中央强调，2020年是具有里程碑意义的一年，将全面建成小康社会，实现第一个百年奋斗目标①。2020年也是脱贫攻坚决战决胜之年。与此同时，全球性疫情爆发后的新形势下，恢复经济、保障民生具有重要意义，稳就业、保就业是重中之重。李克强总理在两会之后的记者会上指出，在全国人均年收入达到3万元人民币的同时，仍有6亿人每月收入只有1000元左右，他们无法承受失业、就业不足或长期没有工作收入，他们也是受疫情冲击较大的对象②。另外，李克强总理多次为“地摊经济”发声，强调“‘地摊经济’、小店经济是就业岗位的重要来源，是人间的烟火，和‘高大上’一样，是中国的生机”。“地摊经济”门槛低，对难以重回劳动力市场者意义重大。③在此形势下，厘清中国“地摊经济”的发展轨迹，理顺发展逻辑，总结实践探索、现实挑战经验，提出实践构想，既是促进中国扩大内需与供给侧结构性改革的重要动力，又是满足新时代全面建成小康社会，决战决胜脱贫攻坚的必要保障。国外学术界对“地摊经济”开展了丰富的理论分析与经验研究，国内学术界对“地摊经济”的探讨尚处于起步阶段，现有文献或强调归纳发达国家“地摊经济”发展的实践经验，或针对“地摊经济”的案例展开研究，或强调发达国家“地摊经济”可能面临的困境，而针对中国“地摊经济”理论与实践的探讨尚浮于表面。有鉴于此，本文在分析“地摊经济”理论逻辑的基础上，分析其发展轨迹，明确探索历程，研究面临的挑战，以期为促进中国“地摊经济”发展提供有益的实践构想。

一、“地摊经济”的理论逻辑与现实矛盾

“地摊经济”是脱离城市贫困的底层出路，但却又成了城市治理的“顽疾”所在，“地摊经济”与城市治理间存在冲突。分析“地摊经济”的理论逻辑既需要厘清其是“城市贫困”底层出路的逻辑，又需要从城市治理的角度分析其与城市治理间可能存在的冲突，从根源上解决可能存在的矛盾与问题。

(一)“地摊经济”是脱离城市贫困的底层出路

传统的经济活动中只存在正式经济。国有企业、民营企业、混合所有制企业与个体工商户等成了经济活动的主要载体，既由于其“身份”合法，又因为它能够创造经济收益、开展创新、大量吸收剩余劳动力、保障民生，推动国民经济平稳健康发展。“地摊经济”等非正式经济的产生、变革与发展，源于城市贫困与城市化带来的城乡收入巨大差距。由于农村劳动力边际回报率远低于城市劳动力边际回报率，大量农村人口选择进城务工。伴随着大规模城市化变迁的是外来劳动力、农村人口向城市大规模“迁入”与城市对其抵制间的矛盾。结果是城市原有的正式经济部门只愿意选择性地吸纳部分外来劳动力就业，而大部分未就业的外来劳动力、城市贫民、下岗工人被排斥在外，只能创造性地选择在替代性的就业部门，非正式经济部门就业④。

“地摊经济”是重要的非正式经济形式，能够有效地缓解城市底层就业困境、满足底层人民对低价商品和服务的刚需。其一，“地摊经济”是正式经济部门吸纳中高端劳动力就业的有益补充，大量吸纳了底层剩余劳动力。发展中国家城市“地摊经济”的兴起逻辑由斯泰恩·汉森(1994)提出，他认为这是城市国民收入累积率低，城市工业部门在人口快速增长的同时，岗位创造能力有限的结果⑤。汪和建(1998)进一步解释了中国城市的这一现象，归因为正式经济部门的就业结构封闭与歧视的问题，倒逼外来务工者自谋生路。起初农村剩余劳动力为获取城市劳动力的高额回报而选择进城务工，但城市正式经济部门对劳动力的吸纳能力有限，只有部分岗位吸纳外来劳动力就业，这些外来劳动力竞争这些少数就业岗位。竞争中失利的群体为获取城市的劳动力溢价但又无法进入正式经济部门就业，退而求其次地选择“地摊经济”等非正式经济部门就业。“地摊经济”等非正式经济部门有着强大的就业替代功能，能够起到“社会安全阀”的作用，为外来劳动力、城市下岗工人与贫困人口提供大量的灵活就业机会，减轻了城市待业或失业职工的不满情绪，有助于缓解其社会挫折感，有利于社会稳定。⑥其二，“地摊经济”能够满足大量城市底层人民对低端商品和服务的刚需，为贫困的城市底层人民带来符合其经济能力的低端商品。这部分底层人民以下岗工人、进城农民工、老弱病残、孤寡人士为主，他们收入水平较低，收入中的大部分要用于满足基本生活需要，无力消费正式经济部门所销售的价格较高的商品，“地摊经济”所售卖的廉价商品，能够较好地满足其低预算需求，同时满足其效用。

“地摊经济”是移民创业的雏形，能够推动地方经济发展，促进移民创业活动。城市底层人民中的部分人头脑灵活，最初迫于生计在城市内摆摊。之后在生意技能与资金不断积累的过程中逐渐从流动摊点转变为固定摊点、小型店面甚至是小规模经营个体工商户、小型企业。在这一过程中，其初期以“地摊经济”为雏形，给城市治理与社会秩序带来了困扰，但随着其规模不断壮大，能够实现“自身生计解决——自身就业解决——带动他人就业”的过程转化。那么，需要契合“地摊经济”、地方经济的发展和城市规模经济扩大间的利益，从“小地摊”逐渐向民营企业甚至大企业转化，为经济发展提供新的生产力⑦。

“地摊经济”作为中国市场经济转型过程中为弱势群体提供生存空间与就业岗位的非正式经济形式，是社会主义市场经济转型与改革开放过程中正式经济发展的必要补充。私营者与自我雇佣者在经历生意失败与激烈市场竞争的失利后，通过“地摊经济”积累资本；农民在非农忙时段用“地摊经济”的收入作为农业收入的重要补充；国企下岗职工则在无法寻找到工作机会重回正式经济部门就业的情况下为维持生计而选择“地摊经济”。⑧

按照“地摊经济”是脱离城市贫困底层出路的理论逻辑，有如下几种观点归纳：一种归纳是建立在二元论、合法论与结构论等对非正式经济特点的归纳基础上的，研究者认为，发展“地摊经济”的理论逻辑主要有三种。一是依据二元论的观点，认为“地摊经济”是城市自营劳动者为维持生计而开展的边际活动，能够确保城市底层人民的民生与就业，是政府为“地摊经济”提供就业、信贷、商业拓展服务与基础设施及社会服务的重要依据；二是依据合法论的观点，认为“地摊经济”能够以一种典型的非正式经济形式，节约正式经济所花费的注册与税收成本，但政府也应对其予以合理化管理，使其规范经营；三是依据结构论的观点，认为“地摊经济”由于节约了税收与经营成本，能够为消费者提供廉价的商品和服务，丰富了市场产品种类，拓展了市场经济外延。⑨

另一种归纳，则是把“地摊经济”的发展归纳为现代主义、依附主义、结构主义与新自由主义等四种逻辑⑩。一是现代主义的观点，认为“地摊经济”等非正式经济部门的经营者缺乏必要的教育经历与工作技能，难以在正式经济部门找到工作，依靠“地摊经济”等非正式经济形式生存；二是依附主义的观点，认为“地摊经济”等非正式经济的从业者主要是社会地位较低的阶层，在政府执政者的执政过程中容易受到歧视，这一类人群是贫困与社会边缘群体；三是结构主义的观点，认为“地摊经济”等非正式经济部门提供了大量的非熟练劳动力蓄水池；四是新自由主义的观点，认为“地摊经济”等非正式经济部门是极端性城市监管的产物，并作为正式经济部门的补充。

总之，“地摊经济”是宏观经济发展、补充内需的重要手段，也是微观层面底层人民收入增加与就业形式扩展、扩大供给来源的重要途径，是脱离城市贫困的底层出路。无论是发达国家还是发展中国家，目前都无法真正彻底地摆脱城市贫困问题。即使是在摆脱绝对贫困上成效显著的中国，相对贫困问题与城市贫困问题仍将长期困扰城市的发展。“地摊经济”是最接地气的底层出路之一。“地摊经济”能够让底层人民解决生计的同时赚取发家致富的“第一桶金”，是最简单、最易上手的原始资本积累模式。城市中不乏从“地摊经济”走向“铺面经济”，再走向“连锁经济”与“企业经济”的成功案例。无论“地摊经济”发展到哪一步，都能够在某一层面上促进城市底层人民脱贫致富与发展。

(二)“地摊经济”是对城市治理与现代化水平的考验

“地摊经济”作为非正式经济活动，其管理具有复杂性，监管“地摊经济”的困难性给城市治理与发展带来了潜在的风险，增加了城市治理的难度，对其管理“度”的把握十分重要。由于“地摊经济”长期作为城市的边缘部门，其合法性与规范性尚未形成定论，且存在食品卫生、产品质量等安全隐患，城管部门因此对“地摊经济”屡屡限制。但“地摊经济”经营者作为劳动技术含量低下、缺乏必要技能的困难群体，迫于生计只能从事“地摊经济”，造成对“地摊经济”屡屡禁止但屡禁不止的城市治理困境。这不仅激化了“地摊经济”经营者与城管部门执法者间的社会矛盾，也造成了“地摊经济”经营者四处流动、经营困难与长期陷入贫困的客观局面。这一困局的原因仅仅在于城市治理能力有限吗？不是。“地摊经济”并没有被法律严格定义为“合法”或“违法”的范畴，且其主体承担者以城市底层人民为主，既不能从法律的角度对其予以规制，也不能从城市治理的角度对这些底层“摊主”“不留余地”，彻底断送其“活路”，否则与社会主义市场经济的本质特征不符，也违背了“为人民服务”的宗旨。但是城市管理者要“创建文明城市与卫生城市”，于是“地摊经济”陷入了一种禁了又放、放了又禁的“游击战”两难局面。我们可以总结出两个突出矛盾，一是“地摊经济”的发展与城市文明建设及进步间的矛盾；二是“地摊经济”主体的底层人民的生计利益与城市治理者“政绩竞标”间的利益矛盾。

“地摊经济”作为一种非正式经济中的边缘形式，由于其法律地位不明确与非正式性的特点，可能会引发城市治理和社会安全等方面的潜在风险。第一，“地摊经济”摊主居住环境较差、卫生环境不合格、生产环境受到污染、食品保鲜不到位等，带来了食品与产品的卫生水平不达标、腐烂变质、容易传播疾病等问题。第二，非法经营与逃税、占道经营、商业诈骗、帮派与越轨行为是“地摊经济”等非正式经济活动给城市治理带来的主要问题。“地摊经济”给城市治理带来的诸多困境，常常与城市贫民窟、交通拥堵、犯罪、城市治理混乱、非法经营等城市化问题有关，给文明城市与卫生城市的创建工作带来较大困难。第三，“地摊经济”作为城市治理的难点，伴随着城市脏乱差的局面，影响城市形象，对外来人才、外资、资源的引进有阻碍作用，给城市文明形象、招商引资、人才引进带来了较大的不确定性。

总的来说，“地摊经济”一方面是脱离城市贫困的底层出路，另一方面又形成了与城市治理长期的矛盾，对城市治理水平提出了较高的要求。在城市中发展好“地摊经济”具有重要的意义。第一，在全球性疫情爆发后，城市贫困仍然存在的情况下，准入门槛低、资金与技能要求不高的“地摊经济”能够解决大量城市失业贫民、城市农民工的就业问题，使其得到长期稳定的收入，是解决城市贫困的底层出路。第二，“地摊经济”对于各国而言，是一个长期的城市治理问题，对城市治理者的治理水平与治理能力都提出了较高的要求。能够发展好“地摊经济”不仅代表了一座城市的治理水平与治理能力，也代表了一座城市的现代化水平与包容性，可以在带动大量就业的同时，推动城市旅游业、服务业、小商品制造业等产业的发展，是现代城市治理水平与治理能力以及城市现代化发展的重要体现。第三，“地摊经济”作为脱离城市贫困的底层出路，以及城市治理水平与治理能力的重要衡量指标，其充分发展能够有效地解决城市贫困问题。因此，要在有利于稳就业、保民生、关注底层人民脱贫致富问题的同时，用一种提升管理者能力的手段，通过对资源的重组与有效管理，提升“地摊经济”发展的可能性与发展水平。通过提高城市治理水平发展“地摊经济”不需要更多的实物资本要素投入。这是对城市治理水平与治理能力结构调整与管理创新的重要考验，属于城市治理与城市管理的经验创新。

二、新中国“地摊经济”的实践探索

新中国“地摊经济”主要依托其自身能力发展。国家对其治理与实践探索先后经历了计划经济时期“姓资姓社”的异质性发展改造、改革开放初期逐渐放开与“睁一只眼，闭一只眼”发展、作为城市治理的“慢症”与“顽症”，以及全球性疫情爆发后的逐步进入正轨等阶段。目前为止，政府对于“地摊经济”发展的构想尚未形成完整的治理框架与发展体系。

(一)“姓资姓社”问题与“地摊经济”异质性发展与改造阶段：1949-1977年

计划经济时代展开了经济主体“姓资姓社”的讨论，限于当时对社会主义认识的不充分与视野的局限性，照搬其他社会主义国家的计划经济模式，压制所有类型的私有经济发展。对于拥有少量资本、挣取低收入与无固定经营场所的“地摊经济”经营者以“为我所用”为主；对于私营企业者为代表的小资本家与投机商人主要采取限制的态度，而对于走私者等危害经济秩序的“地摊经济”主体，采取教化与转型的方式。可见，在计划经济初期，政府虽然为了维持社会秩序的稳定，限制、规制与转型其他两种类型的“地摊经济”，但对于关系底层城市人民生活基本保障、减少城市贫困与人民福祉的第一种类型的“地摊经济”，仍采取比较宽容的态度。

尽管此时对拥有少量资本、挣取低收入与无固定经营场所的小型非正式经济的“地摊经济”态度比较宽容，但是，其仍然被打上了“资本主义”的标签。因此，许多地方政府对它进行了社会主义改造，如成立生产经营合作社、进行国有制企业改造，或将其下放到农村支持农村经济发展。直到1978年，改革开放前夕，“地摊经济”作为一种私有经济形式存在的问题已经基本不存在了。但是，一概而论地对“地摊经济”进行公有制改造，并不适应当时处于社会主义初级阶段较低水平的生产力。“地摊经济”虽然性质上被改造为了公有制经济，但存在“吃大锅饭”、生产效率低下、经营模式单一等问题，造成了社会资源的浪费，也阻碍了摊主经营与发展的积极性。

(二)“地摊经济”逐渐放开与“睁一只眼，闭一只眼”阶段：1978-1989年

改革开放之后，实施社会主义市场经济体制，建立了以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度。公有制经济和非公有制经济都作为社会主义市场经济的重要组成部分，是中国经济社会发展的重要基础。此时，政府支持民营企业、外资企业等非公有制经济发展，但前提是这类非公有制经济取得了经营许可证，拥有固定的经营场所与注册法人，成为正式经济的组成部分。然而，“地摊经济”作为一种非正式经济形式，其合法性地位值得商榷，也未取得独立的法人资格。同时，考虑到计划经济时期对“地摊经济”等私有经济的国有化改造所遗留的大量失业与城市贫困问题，此时，政府对于既不具有合法性又难以成为正式经济形式的“地摊经济”采取“睁一只眼，闭一只眼”的管理方式。政府不鼓励其发展，也不对其进行打压，任由其自由经营发展，出现了诸如城市“地摊经济”、夜市地摊与农民进城摆摊等形式。

(三)“地摊经济”作为城市的“慢症”与“顽症”的逐渐探索阶段：1990-2019年

1992年邓小平南方视察后，经济发展的压力从中央释放到地方，地方政府展开了一场对国内外资本、技术、人才的抢夺战以及围绕GDP经济增长的绩效竞赛。同时，国家出台了创建文明城市与创建卫生城市的“双创”活动。一是为了推动地方经济发展、创造良好的城市投资环境、吸引国内外投资、促进人才资源流入、树立良好的城市形象与提升城市竞争力；二是在经历了对“地摊经济”发展“睁一只眼，闭一只眼”的阶段后，城市治理者发现，“地摊经济”滋生了许多城市治理问题，如乱摆乱放、环境污染、城市脏乱差、食品卫生、产品质量等问题。“地摊经济”逐渐成了城市治理的“慢症”与“顽症”，它将是长期存在的、治理困难较大的城市治理难点。

许多城市对“地摊经济”采取排斥的政策，以创造吸引投资的环境并维持城市秩序，这不仅减少了处于劣势地位城市移民获取收入的机会，也带来了城管与小摊贩间相互对抗的大量街头冲突。20世纪90年代到21世纪初，上海、天津、鞍山、郑州、洛阳等众多城市都认为“地摊经济”是城市文明与城市发展的阻力，并把“地摊经济”的取缔提上了城市治理的重要工作议程。合肥市提出了创建“无摊经济”的设想，政府对待“地摊经济”的态度以禁令、罚款、取缔等为主，然而效果不佳。由于城管对地摊经济的管理模式以文明城市建设与评比前的“突击治理”为主，乱摆摊设点现象是禁止了又复出，复出了又被禁止，成了城市治理的一大困局。

2006年国家提出了建设和谐社会的理念，要求政府充分考虑社会需求与人民最迫切的愿望，并解决社会矛盾与维持社会和谐。部分地方政府，如广州提出了政府应该对“地摊经济”经营者的生存状况负责的观点，并对城管与“地摊经济”的冲突予以关注，强调了“地摊经济”是重要的城市就业形式，管得太严将会造成对社会稳定的损害。为平衡“地摊经济”的功能、发展困境与社会稳定、文明城市之间的关系，国家于2010年提出了“疏堵结合”的“地摊经济”治理政策，在城市的部分地区运行“地摊经济”的同时，在另一些地区禁止“地摊经济”运营。尽管“地摊经济”自此作为城市文明的“慢症”“顽症”的局面有所缓解，但是，“地摊经济”的发展仍然是城市文明与城市治理的困局，摊主依然无法取得城市当地户口，同时，地理位置优越的“可摆摊疏导区”有限，无法满足所有“地摊经济”的需求。究竟该如何看待与发展“地摊经济”？其作为一种非正式经济形式的地位如何？其合法性如何？尚未形成定论。

随着国家对底层人民生活与脱贫、生计关注度的提高，对于“地摊经济”的态度越来越宽松。2017年8月6日，《无证无照经营查处办法》规定“在县级以上地方人民政府制定的场所和时间，销售农副产品、日常生活用品，或者个人利用自己的技能从事依法无须取得许可的便民劳务活动”不属于无证无照经营，这为“地摊经济”的发展提供了法律依据。十九大报告进一步指出，“拓展居民劳动收入和财产性收入渠道”。“地摊经济”作为拓宽就业与解决弱势群体就业的重要形式，在落实十九大精神与保民生、促就业方面有着重要意义。

(四)全球性疫情爆发后“地摊经济”的总理发声与逐渐进入正轨阶段：2020年

2020年新冠疫情发生后，大量小微企业陷入生存困境，许多城市贫民和农民工面临失业风险，稳就业、保民生成为政府工作任务的重点。两会期间李克强总理在答记者问时，称赞西部某城市通过增设流动商贩摊，增加了近10万人就业的良好成绩。此时，政府提出了“六稳”“六保”的工作任务，其中稳就业与保民生是重中之重，而“地摊经济”作为为城市底层人民提供稳定工作岗位、就业机会与维持生计的可靠收入来源，一方面能够应对全球性疫情爆发后大量企业停工、人民失业的就业困局，另一方面可以让更多的城市贫民、农民工、下岗工人在正式经济部门无法正常就业的情况下，寻找到在非正式经济部门就业的出路。自此，“地摊经济”的发展得到了国家的正式肯定。但是，由于我国政府历史上发展“地摊经济”的过程中长期持比较消极的态度，以及缺乏发展“地摊经济”的正面经验，这些都将带来一系列新的挑战。

纵观中国“地摊经济”的实践探索历史可以发现，其发展始终伴随着有利面与有害面，而国家对“地摊经济”的态度，则主要取决于国家更重视其有利面还是有害面。有利面在于，“地摊经济”是重要的脱离城市贫困的底层出路之一；而有害面则是由于“地摊经济”自身特点、城市治理能力有限与“地摊经济”立法尚处于初级阶段等原因，其发展伴随着一系列城市治理困境。随着中国“地摊经济”实践的探索，国家越来越意识到“地摊经济”作为解决城市底层贫困的作用，也意识到了提升城市治理水平与治理能力的必要性。因此，全球性疫情爆发后，国家主张有利于城市底层人民脱贫致富、稳就业、保民生的“地摊经济”发展。但是，该如何发展“地摊经济”？在解决底层人民城市贫困问题的同时，如何解决城市治理的困境？这些仍然是亟待解决的问题。发展“地摊经济”需要厘清其面临的现实挑战。

三、中国“地摊经济”的现实挑战

经过长时间的发展与努力探索，中国“地摊经济”的治理取得了一定的进步：乱摆乱放现象有所缓解，“地摊经济”逐渐规范；在繁荣城市生活、满足人民生活需求的同时，“地摊经济”为城市发展添加了“烟火味”，为城市底层贫困人民提供了大量的就业岗位，解决了生计问题，维护了社会稳定和谐；部分地区的“地摊经济”与旅游业相融合，成了城市旅游文化与“地摊经济”相结合的一道亮丽的风景线；“地摊经济”的角色从城市治理的“慢症”与“顽症”问题逐渐转变为了脱离城市贫困底层出路“稳就业”与“保民生”的“主力军”；“地摊经济”从与城管突击检查、“打游击”的矛盾冲突和城市治理困境中逐渐释放出来，虽然它仍是城市治理的难点，但随着治理水平与治理能力不断提高，得到了国家的支持。但也应该清晰地认识到，中国“地摊经济”的发展与城市治理、城市文明和城市卫生等的进步间依然存在一系列深层次的挑战。

(一)“地摊经济”经历了“严管”到“放开”的过程，“度”的把握是难点

过去对“地摊经济”管得太严，将其视为城市治理的“慢症”与“顽症”，全球性疫情爆发后政府对“地摊经济”的态度从“严”向“松”，从消极转为积极。那么，是否意味着原来与城管部门“打游击”的“地摊经济”如今可以随意地摆摊设点，不受城管部门管制或肆意放任发展呢？如果对“地摊经济”管得太严，将会挤压底层人民生存出路、压制“地摊经济”就业效应发挥、破坏城市的“烟火味”风景线，无法真正地发挥其为市民提供生活便利与必要产品的作用。如果管得太松，放任其自由发展，势必带来城市治理混乱、交通拥堵、垃圾乱扔、环境污染，以及破坏城市生活秩序的不良后果。因此，“地摊经济”发展面临着一个合理的“度”的把握问题。

(二)“地摊经济”的经营水平与管理水平低，“运管能力”亟待提高

目前，中国“地摊经济”的主体是城市底层贫民。这一主体往往是受教育水平较低、缺乏专业技术、管理运营知识匮乏、管理运营经验不足的城市下岗工人、老年人、城市贫民、残疾人、农民工以及“五保户”等。这类人群的特点是他们经营“地摊经济”踏实肯干，主要销售自身进货或制作的小商品或食品，具有一定的特色，能够适应比较辛苦的流动地摊的经营模式。但是，他们也存在经营水平不高、对商品质量与食品卫生把握不到位、垃圾处理能力低、对市场价值规律缺乏认识、缺乏对价格信号的正确认识以及摆摊规范性水平不高等问题。现有的“地摊经济”运营管理模式缺乏专业人士与专业平台运营管理，其运营管理的指导者往往是政府的城管部门，但是城管部门作为政府部门的分支机构，只可能在运营时间、运营地点与运营法律法规的规范性等方面对其采取浅层次的指导，无法深层次地对其运营管理模式、盈利能力、运营水平、成本收益、成长与转型等方面给予更为深入的指导。

(三)国家对“地摊经济”的短期态度明朗，但长期态度不明确

虽然中央文明办明确指出，2020年不把占道经营、马路市场、流动商贩列入文明城市的评比内容，从短期来看，国家对于“地摊经济”持明显的“容忍”与“鼓励”态度，但是，从长期来看，应该如何定位与发展“地摊经济”，该赋予其怎样的“法律地位”，该如何处理“地摊经济”与城市治理中的多种文明与卫生的矛盾冲突，仍然是尚未形成定论的问题。国家对“地摊经济”的长期态度如何，是否会回归到一旦就业市场比较良好，就对“地摊经济”予以从严治理、态度消极的过去，仅把“地摊经济”作为临时性缓解就业压力的“相机抉择”，这些都是城市底层人民，特别是“地摊经济”经营者关注的焦点问题。

(四)城市治理与考核方式单一，成为其与“地摊经济”矛盾的核心

目前对城市治理的考核方式主要是单一的城市文明发展与城市卫生水平相关的“双创”模式。因此，在考核政府城市治理水平与政绩的过程中，容易忽视掉“地摊经济”解决底层人民就业、保障民生与解决城市贫困的重要职能。更多的只是考虑到了“地摊经济”影响市容市貌、影响城市文明卫生发展的劣势，而忽略了其优势。这样容易片面地对“地摊经济”的发展进行干扰与阻碍。如何正确地认识“地摊经济”的优势，把“地摊经济”的优势发挥与政府的治理水平及治理模式相结合，并把它纳入政府治理与政绩考核的重点范围，是对政府治理水平与绩效水平考核提出的重要挑战。

四、中国“地摊经济”发展的实践构想

虽然“地摊经济”的发展在新中国经历了长时间的实践，但政府一直视其发展为城市化问题，认为其“难登大雅之堂”，并未把其发展定位到较高的地位，从而造成了对“地摊经济”的发展缺乏政府治理的高度与合法性研究的现状。既然地摊经济有其自身的发展轨迹与发展逻辑，且在中国国情下经历了一定的实践探索，面对中国国情特殊性的现实挑战，目前亟须提出中国“地摊经济”发展的实践构想。

(一)认清症结是城市治理能力不足带来的“脏乱差”困境而非“地摊经济”本身

在城市治理的过程中也许一直存在着一个误区，始终把“地摊经济”作为城市文明与城市卫生“脏乱差”、交通拥堵、环境破坏的始作俑者，却忽视了对城市治理能力不足与治理水平低下的反思。其实在一些国家或地区，比如曼谷的夜市与查图查克周末市场，“地摊经济”不仅是泰国发展经济的主要支柱，并作为一道亮丽的旅游风景线，健康有序地发展了起来。同样，在中国上海的城隍庙，“地摊经济”也发挥了重要的商业效应，成了著名的旅游景点与购物娱乐饮食文化中心的重要组成部分。据此来看，造成城市治理困境的并非“地摊经济”本身，而是城市治理者的治理水平不高，以及对“地摊经济”发展模式的认识不到位。所以，认清城市治理症结所在，对症下药地寻找城市文明和城市卫生“双创”建设的出路与“地摊经济”的发展并不矛盾。

(二)“放管之间”有的放矢，提高城市治理水平

发展“地摊经济”不能一概而论地自由放任，也不能管得太死，既不能重走摊贩主与城管间你追我躲的“打游击”式发展方式，也不能对它一放了之，需要从城市管理的顶层设计上对其发展予以定位，在法律地位、管理规范、城市管理等方面从顶层视角开展定位设计；另一方面，在具体的管理上，需要地方政府对“地摊经济”的发展进行细化设计，比如经营范围的划分、经营时间的规定、产品合格性的抽检、食品安全卫生的管理、从业人员健康状况的筛查，以及地摊规模、产品类型、地摊形式的规范性上的细化管理。此外，是逐步地解禁“地摊经济”还是一次性地解禁“地摊经济”，这也是一个值得探讨的深层次问题。如果放任“地摊经济”发展，势必给城市治理、社会保障、城市环境与交通承载能力带来巨大的压力，因此，应该逐渐地对“地摊经济”进行解禁，从生存发展与就业的迫切性等方面，先允许那些处于城市边缘与生存条件最底层的人民经营，再逐渐允许其他底层人民与农民工有序进入“地摊经济”。

(三)运营管理模式的专业化与创新，“底层贫民”与“高端人才”的有机结合治理

淘宝、拼多多、京东商城等网络平台的成功经验在于，有创新性的运营模式、专业运营的高端团队以及发达的物流网络，从而使得原本销路困难、处于竞争劣势地位的小商品生产经营者、闭塞地区农产品经营者、部分具有网络知识的年轻小摊贩经营者开起了网店，在网络上售卖商品，扩展了销售渠道，增加了销售收入。这是通过技术创新、运营管理模式创新与高低端人才合作协作实现脱贫致富、增收增效的典型成功案例，顺应了以信息技术与互联网革命为典型特征的新一轮技术革命。网店作为一种非正式经济形式，在运营模式的专业化与创新以及高低端人才配合经营管理的基础上，逐渐步入正轨，成了一种主流经济形式。同样作为非正式经济重要组成部分的“地摊经济”，也可以通过技术创新与经营模式创新，依靠高端人才搭建平台与管理规划，由底层贫民的地摊主开展实际运营售卖相结合的方式，逐渐形成专业化与规模化经营的主流经济模式。比如说，可以成立全国性的专业“地摊经济”管理运营平台企业公司，以公开招标的方式筛选适当的经营方案，通过政府招标与资金的投入做支撑，搭建全国性的管理经营平台公司，并在每一省份、每一城市、每一县域、乡镇地区按照统一的模式因地制宜地进行推广，实现顶层设计与底层“接地气”的统一运营管理。可以先后在东、中、西部与大、中、小城市选择典型地区进行试点工作，待总结经验与取得一定的成功案例后，不断地改善方案并在全国城市、县域与乡镇进行推广。

(四)“地摊经济”不仅是全球性疫情爆发后的“相机抉择”，更应是脱离城市贫困的常态化考量

如何看待“地摊经济”的地位，是把其作为全球性疫情爆发后解决脱离城市贫困底层出路的“相机抉择”，还是一直坚持发展“地摊经济”？应把“地摊经济”作为脱离城市贫困底层出路的常态化考量，进一步解决以下问题：(1)对于文化水平与技能水平较低的“地摊经济”经营者，如何对其经营规范化管理并保障其产品与食品的安全性；(2)如何扶持“地摊经济”走上经营规模扩大的道路，规模化与规范化管理“地摊经济”，并扶植、帮助经营者走上逐渐致富的道路；(3)如何提升“地摊经济”管理治理主体的地方政府与下属城管部门的管理治理水平，从而促进“地摊经济”有序发展。

(五)把“地摊经济”治理效果与城市贫民就业脱贫纳入地方政府官员绩效考核

从中央到地方各级政府都存在“自上而下”的层层治理机制，对政府官员的绩效考核也是分层开展的。要放弃唯“GDP”论英雄的地方政府考核思路，综合考察经济发展、社会和谐、城市文明、城市治理水平、生态文明建设水平、城市脱贫致富与摆脱相对贫困及绝对贫困等几个方面的重要指标。同时，将与“底层人民”密切相关的“地摊经济”的治理、发展以及促就业作为重要的考核对象。在考核过程中，不能“一刀切”、“一把抓”。考核城市治理水平与治理能力是否提升，分析“地摊经济”发展“与自身比”是否有进步，与“相同水平”发展城市相比是否有进步，在“短期”“中期”“长期”中是否有进步，进步如何，在评价指标体系的设计与评价对象的选取，以及评价时间阶段的决定上都应该因地制宜，并选择恰当的评价方法、对象与周期。

(六)探讨“地摊经济”的“身份”，逐渐使其合法合规

关于“地摊经济”的法律地位与规范性，一直是非正式经济活动地位探讨的一个重要问题。常态化地发展“地摊经济”，给予其合法与符合行政规范的地位是基础。所以，需要加强法律制度建设与法律外延的拓展范围，针对“地摊经济”的法律地位予以立法，从法律与行政法规的角度保护“地摊经济”摊主的经营地位、合法权益以及财产安全。

注释

①《习近平：2020年将全面建成小康社会，实现第一个百年奋斗目标》，2019年12月31日，http://www.gov.cn/xinwen/2019-12/31/content_5465556.htm，2020年7月1日。

②蔡昉：《疫情之下 保基本民生就是保经济》，2020年6月6日，http://finance.sina.com.cn/zl/china/2020-06-06/zl-iircuyvi7111309.shtml?cre=tianyi&mod=pcpager_fintoutiao&loc=7&r=9&rfunc=40&tj=none&tr=9，2020年7月3日。

③《李克强称赞地摊经济、小店经济：是人间烟火，是中国的生机》，2020年6月1日，http://www.gov.cn/xinwen/2020-06/01/content_5516569.htm,2020年7月3日。

④⑥汪和建：《就业歧视与中国城市的非正式经济部门》，《南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学)》1998年第1期。

⑤斯泰恩· 汉森：《发展中国家的环境与贫困危机——发展经济学的展望(中文版)》，北京：商务印书馆，1994年，第81-88、90页。

⑧D.S.Xue and G.Z.Huang, “Informality and the State’s Ambivalence in the Regulation of Street Vending in Transforming Guangzhou, China,”Geoforum, vol.62,no.4，2015,pp.156-165.

⑨谷成、孙璐：《非正式经济课税：理论分析与政策引申》，《财政研究》2017年第1期。

⑩O.S.Yusuff, “A Theoretical Analysis of the Concept of Informal Economy and Informality in Developing Countries,”EuropeanJournalofSocialScience, vol.20,no.4，2011,pp.624-636；A.O.Vincent, H.E.Nkeiru, A.O.Chioma and E.A.Adanma, “The Dilemma of Managing the Challenges of Street Vending in Public Spaces: The Case of Enugu City, Nigeria,”Cities, vol.59,2016, pp.95-101.