江苏省农民专业合作社的发展现状、趋向和培育路径

王晟聪，李浩昇

（南京师范大学社会发展学院，江苏 南京 210046）

随着中国市场的进一步开放，大力发展农民专业合作社，将其打造成农业规模化、产业化及农户组织化的有效载体，引领农民参与国内外市场竞争，是近年来中央农村政策和农村现代化战略的重要内容。随着乡村振兴战略的全面实施，中央和地方相继出台了许多培育新型农业经营主体的政策。作为东部沿海的经济大省和制度创新先锋，江苏省始终把农业发展的战略选择放在工农统筹、城乡融合和农村现代化的框架中，追求高效稳健的经济效益与和谐共富的社会效益，以发展新型农民专业合作社为突破，探索个体化农民自愿联合进入现代市场的有效方式，实现了农业经营组织的体制创新。在此背景下，江苏省农民专业合作社发展迅速，逐渐成为促进农业产业化经营，强化农业社会化服务体系建设的重要方式；增加农民收入，实现共同富裕的重要工具；提高农民组织化程度，推进农业现代化的重要力量；完善农村基本经营制度，探索统一经营实现方式的重要载体[1]。为了进一步加强对农民专业合作社的引导，需要对新形势下农民专业合作社的发展环境、建设模式、运行机制、培育方式等进行系统地总结和分析，尤其需要进行跨学科、多维度的研究探索。为此，课题组汇集多学科背景力量，前往苏北、苏南多地进行实地调查，通过座谈、访谈、搜集资料等方式总结了当前江苏省农民专业合作社的发展现状，分析了其发展过程中存在的问题，重点从改善外部环境、优化内部治理机制和激发发展动能3 个方面探索了具有江苏特色的农民专业合作社培育路径。

1 江苏省农民专业合作社的发展现状

1.1 政策牵引，数量规模迅速增长

近年来，江苏省先后出台了《关于推进农民合作社规范发展的意见》《江苏省农民专业合作社条例》《关于创新管理优化服务培育壮大经济发展新动能的实施意见》等政策文件，铺设引领、促进和规范合作社发展的制度通道。同时，通过树立典型、规范建设、试点推广等形式全面带动农民专业合作社发展。2016年，江苏省开始实施农民专业合作社规范化建设整体推进县试点行动，目前已有52 个试点县。从2012 年起，江苏省建立农民专业合作社名录，逐年遴选，动态管理，在规范合作社发展的同时，增强各级政府支持农业和农村经济发展项目和资金投放的有效性。截至2019 年，被列入省政府优先扶持农民专业合作社名录的合作社有6 602 家。2020 年度第一批列入名录的合作社达2 713 家。为更好地起到组织引领、桥梁纽带、服务维权作用，在农经相关部门的指导下，2017 年成立江苏省农民专业合作社联合会，稳步打造信息、交流、营销、金融、公共5 个服务平台，助推全省合作社事业的发展。上述政策、法规、制度和组织的实施和建设，有利推动了全省农民专业合作社的快速发展，至2019 年底全省农民专业合作社数量已突破10 万个，可分配盈余总计超过100 亿元。

1.2 因地制宜，产业类型丰富多元

1.3 创新驱动，发展呈现多维样态

1.3.1 延伸产业链，实现一二三产业融合2017 年江苏省政府办公厅颁布的《关于推进农村一二三产业融合发展的实施意见》中提出，要在培育壮大农村产业融合主体中强化农民专业合作社的基础作用，创新农村产业融合方式。江苏省部分合作社以此为指导，在延伸农业产业链、发展农业新业态、推进农业品牌建设上做文章，努力建立农村产业融合利益联结机制，取得了一定的经验成果。例如宜兴市徐舍镇芳庄村由村委会牵头成立了宜兴市芳草白莲种植专业合作社、宜兴市福田生态种养专业合作社、宜兴市江南荷田文化有限公司3 家涉农企业，把传统的“芳庄羊肉”做成宜兴的一大美食品牌，通过加强行业自律、创新营销方式，使羊肉加工走上规范化、优质化、品牌化的轨道，强化利益关联、产业共荣，最终把合作社打造成具有示范带动作用的一二三产业融合体。

1.3.2 纵向突破，获取上级部门和组织的业务指导与资源注入合作社虽然强调农民的自主性，突出农民之间的联合，但个体小农在技术、能力、资源等方面存在先天不足，弱弱联合经不住市场的考验。因此，一些合作社向上探索新的联结机制，以增强自身的竞争力。有的与农技部门、科研单位建立了紧密联系，接受业务指导，利用这些组织的网络关系拓宽市场；有的与上级组织进一步融合，获取金融支持。例如，南通市供销合作总社为了落实2020 年中央一号文件关于“继续深化供销合作社综合改革，提高为农服务能力”的要求，以市农村合作经济组织联合会的形式对农民专业合作社进行参股扶持。

1.3.3 “党建+合作社”，壮大集体经济，发挥益贫功能一些贫困落后地区的村集体经济薄弱，基层政府推动党支部领办型合作社建设，支部成员和合作社理事交叉任职，把合作社作为扩大集体经济的抓手，增强了基层自治组织的治理能力。针对合作社在发展过程中注重经济效益而忽略社会效益的情况，“党建+合作社”模式的应运而生。该模式利用党支部的组织资源、动员能力、执行力和骨干带头作用，结合精准扶贫，发挥合作社的益贫功能。例如：金湖县前锋镇白马湖土特产专业合作社，坚持“让党员在合作社发光，让群众在合作社致富”，促进了党组织和合作社的共同发展，党支部荣获“江苏省先进基层党组织”称号，合作社也成为国家级示范社；宝应县把“党建力”凝聚成农民专业合作社的“发展力”，采取党组织结对共建、合作社党建示范点建设、党组织统一服务等形式发挥党组织的作用。

1.3.4 “互联网+合作社”，构建新型农技服务和销售平台“互联网+”的优势在于利用技术优势，拉近时空距离，降低交易成本，解决信息不对称问题。近年来，江苏省农民专业合作社开始逐步利用互联网获取农技信息、衔接产业链、销售农产品等。例如：镇江丹阳司徒镇带领农户探索“互联网+合作社”的实现方式，开发出“合作社+互联网+示范户+科技人员”“合作社+电商平台+农业示范园+科技员”“合作社+互联网+农技人员+家庭经营”等创新模式，有效解决了农技服务推广的困难；句容丁庄万亩葡萄合作联社以“合作联社+示范园+合作社+农户”的经营模式，实现了统一的标准化生产，打造的电商交易平台集合了手机、淘宝、微信、网站等销售渠道，建立了快速配送中心，很好地促进了商品的销售。

2 江苏省农民专业合作社发展的新趋向

近年来，通过政府的政策驱动和农民的创造性实践，江苏省农民专业合作社在数量、规模上有了“井喷式”发展，类型逐渐多元化，并且根据外部环境和自身条件在发展模式和合作社样态上多有创新。从发展的视角看，江苏的合作社仍处于成长期，变化与调整是这个时期的常态。据调查，当前江苏省农民专业合作社发展出现了以下3 个新趋向。

一是市场环境导致外部竞争压力日益加大，合作社在成长中更加关注经济效益的实现。江苏省农民专业合作社直接参与国内和国际2 个市场，承受双重市场压力。单纯地扩大联合范围以产生规模效益或者固守产业链条的一个环节已经不能化解效益薄弱的问题。在当前“市场竞争已经从个别产品之间竞争转向不同产品供应链之间竞争”的形势下，合作社趋向于在上下游产业链上寻求更多的发展机会，同时更加依赖于资本合作，以改变内部治理结构和原有的分配方式，激发内生动力。

二是领办人进一步转向各种社会精英，合作社发展力量更加多元化。在实施乡村振兴战略的时代背景下，随着政策的进一步利好以及政府扶持力度的日益加大，合作社发展引发更多关注，不但村庄内的权力和经济精英热衷于领办合作社，而且吸引了非农产业的社会精英加入，其行业背景十分庞杂。这些精英和资本的进入给合作社带来资金、技术、创意，开辟了新的经营业务，增强了平衡风险的能力，但也融入了更多的动机和诉求，合作社在价值理念上经受着考验，精英和普通社员之间的利益结构有了新的调整。

近年来，随着经济水平的提高，我国各项发展项目积极稳妥地进行，这对我国现代化建设具有重要意义。我国北方更新造林是现阶段发展建设中的一项重要内容。更新造林是改善我国生态环境基本状况的重要举措。我国北方林业发展较快，但近年来的主要问题是树木更新速度慢，这使得北方的森林面积逐渐减少。本研究将对当前我国北方退耕还林改革进行详细的分析和思考，并提出合理的改革措施，对今后我国林业的发展起到积极的作用。

三是同类经营的合作社之间的联合与合作趋势的加快。在合作社成长的过程中，同类经营的合作社有着自发联合的客观需求，可以通过扩大规模进一步降低交易成本，或者通过制定标准在市场中树立品牌形象以利于产品销售，或者通过形成合力提高市场谈判力。基层政府也希望整合合作社之间的力量，优势互补，促进合作社发展。江苏省农民专业合作社的联合与合作一直伴随着合作社的成长。自2016 年成立首家省级农民专业合作联社——江苏省联合惠农食用菌专业合作联社以来，各合作社彼此合作，建立联社进一步成为深化合作社发展、提升内涵和质量的一种趋势。

3 江苏省农民专业合作社发展存在的问题

3.1 政绩推动、项目竞逐导致合作社重包装、轻内涵

江苏省农民专业合作社的发展具有市场经济环境下的自发性，同时也是政府自上而下外力推动的结果。这是后发外生型现代化地区主动加快现代化进程的必然选择。为推动合作社发展，上级设置了具体的考核目标以提高基层政府部门和官员的注意力，同时采取财政项目引导的方式鼓励农民合作。政府组织、主管部门和官员在自上而下的考核指标牵引下产生了追逐政绩和利益的冲动。对于合作社的组织者来说，为了获取财政项目扶持，实现“政策性收益”，必须与行政组织、官员建立起“庇护关系”，增强“利益勾连”，通过“共谋行为”应对上级政府，消解财政扶持项目规定的刚性，完成利益的分配或共享。合作社负责人要满足行政组织的政绩需求，除了提升合作社品质之外，还要打造“形象”，甚至按照行政组织的要求追求“规模”“特色”。调查发现，有些地方政府不考虑实际条件，硬是追求“千户”“万亩”的规模，徒有其表，却无法发挥合作社的功能。另外，因为财政扶持项目属于“稀缺性资源”，合作社负责人需要“跑项目”才能在竞争中胜出，在具体的关系“运作”过程中，项目申报造假，向行政组织返利，满足基层政府将项目资金“打包”综合利用的要求，对官员个人进行利益输送等，这种逆向淘汰的扶持方式客观上鼓励了合作社的权力集中在个别能人和少数人手中，合作社的民主机构和监督机构形同虚设，最终导致合作社“参与”和“民主”的价值滑坡。在调查中，有合作社负责人反映，有些财政扶持并没有与合作社真实情况相联系，那些拥有过硬关系资源的负责人更能够获得项目。另外，申报材料造假也较为普遍，有些登记在社员花名册上的人并不知道自己是社员。还有社员反映，申请到的财政资金去向一般社员并不清楚。

3.2 村庄权力的渗透导致利益板结化，影响合作社自主健康发展

村庄权力结构的核心是村“两委”的权力，合作社和财政专项进入村庄，首先要与村“两委”发生联系。因为村“两委”掌握着村庄的各种公共设施和资源的使用、租赁，同时在土地流转、村民的动员方面发挥着潜在的影响力，所以合作社要么选择与村“两委”建立紧密关系，以获得更好的发展，要么疏离于村“两委”，让自己边缘化。在合作社发展过程中，村“两委”成员领办型的合作社在村庄中占有较大比例，这种做法既可以发挥村“两委”的政治影响力和行政动员力，又可以发挥合作社的经营效能[2]。但是，有些村“两委”班子成员和合作社负责人完全交叉任职，导致合作社“社区化”，与行政村只存在称谓上的区别而无实质不同。甚至有些合作社本身就是村“两委”为了获得某个财政专项而设立，这种项目导向型的合作社具有很强的政治性，运作也体现出与村庄共同发展的综合性，有的被乡镇政府明确指定为壮大集体经济的手段。至于“能人”领办型的合作社，调查中发现不少“经济能人”领办型的合作社要么与村“两委”的主要成员有亲属关系，要么在成立和发展合作社过程中主动与村领导建立紧密的个人关系，形成相互支持的利益共同体，“大农吃小农”[3]现象频频发生。除了村“两委”的正式权力之外，派系、宗族等非正式权力因素也对合作社的发展产生影响，具体体现在这些传统和现实的因素造成了群体的多维分割，产生的“特殊主义认同和区分”与合作社理念中所含有的“普适性联合”相冲突，影响了成员更广泛地联合和合作社地扩大。由于许多村庄本身就是“血缘的投影”，更是阻碍了跨村联社的形成。合作社对村庄权力结构的嵌入虽然能在一定程度上壮大集体经济力量或者容易获取发展所必须的资源，但易造成民主、公正等价值的缺失。

3.3 村庄阶层结构的渗透导致合作社内部治理虚化

经过40 a 以上的变革，江苏省农村原有的人民公社体制下的均质化农民阶级已经衍生出异质性很大的多个阶层。目前，已经很难用整体性的农民范畴来反映农村日益复杂化的社会结构，而农民阶层化的视角更能把握农村现象的复杂性。经济状况、社会地位、政治权力、农民与农业的关系、专业化经营程度的不同，意味着农民专业合作社的社员间存在着不同的价值观念、心理动机、利益诉求、参与能力和行为特征。调查发现，农民中的贫困群体抵御风险能力差，观念保守，参与决策的意愿低，关注于合作社的短期利益；利益关联度低的农民往往不愿意在合作社中投入过多的精力和资源，参与度低，热衷于搭便车；经济能人因其经济实力雄厚，抵御风险能力强，有长期经营的意愿，是合作社中最活跃、参与动力最足的群体；权力资源丰厚的阶层能从行政组织获得项目资助，利用与村庄权力的关系获取更多资源，因此更希望通过合作社获得排他性的收益。

乡土社会的人际关系对合作社的渗透也损害了其内部治理结构和现代价化值。调查中发现，许多合作社虽然在组织架构上建有理事会、监事会，在制度上规定社员大会的决策权，但往往形同虚设，弃之不用，组织内部成员的关系仍然延续原有的村庄权力关系和以血亲为基础的人际关系，体现为高低有序的等级和具有远近亲疏的“差序格局”，而合作社的内聚力和信任也来自于这种关系中的“特殊主义”，制度只是在发生不可调和的冲突时才被摆出来。这种状况影响了社员在更广泛的范围内联合，也不利于合作社内部民主、公平、参与等价值理念的实现，更是对组织内部良性治理结构的破坏。

3.4 以逐利为目的，偏离社会效益，致使合作社“公司化”

合作社是一种具有特殊性质的经济组织，它既追求经济效益，同时又体现出平等、益贫、团结、公正等社会价值；既要经受市场经济的竞争挑战，又要确立合理的治理结构，在社员中培育基本的价值理念，以实现社会目标。调查发现，不少合作社的社员缺乏公共精神，通常对合作社采取一种疏离的态度，或者采取一种功利主义态度，“只能同享阳光，不能共担风雨”；只追逐短期的、即时的利益，不愿做长远打算；只关心自己的收益，不愿承担作为社员应当承担的义务。最终，合作社很难提升质量，向纵深发展。这也是江苏不少地区的农民专业合作社“短命”的主要原因。另一方面，因为缺少民主、参与的传统，不少合作社的运行脱离了合作社制度的规范，体现为“一言堂”和“少数人说了算”。在分配上，不但侵吞和独自支配上级的财政专项扶持，而且对于合作社经营的剩余，也没有按照交易量进行分配，根据股份多少进行分配的现象比较普遍。在下乡资本参与合作社建设的调查中发现，部分离土离乡的农民携带城市资本回乡领办合作社，因具有较强的逐利性，这类合作社往往蜕变为对下乡资本的“包装”，即采用公司化的权力结构和经营方式，利润分配以资本为主导。

事实上，通过访谈笔者发现，农民对合作社的性质并没有准确地认识，合作社的一些基本原则和理念并没有成为他们加入或者退出的依据，他们只是根据入社和退出的“得”与“失”进行利害算计，做出选择。对于某些合作社负责人来说，同样缺乏坚守合作社原则的信仰力量，他们会对政策进行谋利性解读，按照项目和政策要求进行包装，以追求最大化利益为目标。因此，经营主体可以在家庭农场、合作社、龙头企业之间作机会主义的转换。

3.5 资金匮乏、人才短缺成为中小型合作社发展的瓶颈

“草根”合作社在成立初期往往面临基础投资成本高、原材料采购季节性强、短期流动资金量大的问题，对融资的需求十分迫切。但是苏北相对落后地区的社员普遍经济实力弱，内部融资能力有限，合作社固定资产少且缺乏可供抵押的其他资产，外部融资渠道不多，总体上缺乏造血机制，部分合作社因为缺乏资金，不少业务不能正常开展。各级政府为了规范合作社的发展、提高资金的使用效率以及增强典型合作社的辐射带动作用，在财政项目扶持中往往采取“扶强不扶弱”的原则，使得那些无法获得扶持的弱小合作社更是处于边缘化状态。在苏南地区，合作社在发展到一定阶段后，面临着“继续扩大规模进行横向扩张”和“延伸产业链条纵向一体化发展”的选择。在追求经济效益最大化的目标驱使下，合作社往往是沿着产业链的“微笑曲线”，进行纵向拓展，把经营扩大到产后粗加工、运输、包装、营销等不同领域。而这种战略对资本的依赖性更大，需要有大量资本的注入才能展现组织活力，在银行贷款通道不畅的金融约束下，合作社将寻求外部投资，以有限责任的方式进行合作，利润分配以资本为主导。这样一来，合作社逐步滑向股份制，经营方式公司化。这是苏南地区部分合作社“名实分离”的一个重要因素。

另一方面，人才短缺也成为部分中小型合作社发展的主要制约因素。突出表现在以下几个方面：一是经营管理人才匮乏，尤其是经济薄弱地区的合作社，很难吸引精英人才；二是专业人才短缺，尤其是财会人员、信息化人员和文秘人员的缺少使得合作社运作难以规范化；三是有文化、有技术、有市场开拓能力的复合型人才匮乏[4]；四是生产人员素质偏低，年龄偏大，对新技术、新品种的接受能力差。

4 江苏省农民专业合作社的培育路径分析

江苏省农民专业合作社在发展中出现了一些问题，甚至出现了“假合作社”“空壳合作社”“套牌合作社”“休眠合作社”等现象。需要对这些问题产生的根源、背后的逻辑、时代背景有客观清醒地认识，才能更好地解决问题，制定出合理的合作社培育路径。对于当前合作社出现的名实不符或者“价值滑坡”等现象，要认识到合作社发展的制度环境、治理环境以及社会结构的独特性，在坚守基本的公正、参与、民主等价值原则的基础上，给合作社创造更为宽松的自我创新空间和发展空间；要认识到提升合作社的运行质量是一个循序渐进的过程，妥善处理规范性和包容性的关系；要考虑到合作社面临的严峻市场竞争环境，寻求经济效益和社会效益的平衡；要充分肯定精英在合作社发展中的带头作用，在精英领办主导和社员民主参与之间寻找良好的治理结构。在辩证理解问题的基础上，立足现实，面向未来，课题组从改善外部环境、优化内部治理机制和激发发展动能3 个方面提出江苏省农民专业合作社的培育路径。

4.1 改善合作社发展的外部环境

4.1.1 创新扶持方式，解决合作社资金瓶颈目前政府的财政资助模式是按照标准发放，不需要偿还，缺少有效的激励和约束机制，致使一些虚假注册的合作社伪造材料进行政策性套利，而真正需要帮扶的合作社无法解决资金问题。政府可以在融资过程中发挥担保、降息、整合资金等作用，将部分财政资助通过政府的杠杆放大，解决合作社发展的资金需求；可以将财政拨款改为具有约束性和激励性的贷款，政府对有需求的合作社进行贴息支持和担保费支持，即利用市场化的方式解决合作社的资金需求；可以建立资金互助的机制，把社员的资金进行有效整合，以满足社员的小额资金需求；扩大信用社对客户的信誉担保范围，提高贷款额度，建立适合农民专业合作社特点的信贷抵押担保。

4.1.2 加强对合作社人才的培训和输入领办人和普通社员素质的提升是合作社发展的核心要素，应通过“内培”“外引”双管齐下，解决人才缺乏问题。一方面要依托各级党校、农技部门、农业职业院校等采取学历教育、培训教育等方式，加强对领办人和能人的教育培养，组织合作社负责人外出考察，学习经验，开阔视野；另一方面，要通过媒体宣传、送教下乡等方式提升普通社员的农业科技水平；此外，还要通过各种活动有针对性地培育农民的合作意识。除了自身人才的培育外，还可通过激励政策，创造条件，鼓励大学毕业生、农技人员和返乡农民参与农民专业合作社的发展，增强合作社的人才实力。

4.1.3 强化监管与考核，规范合作社发展由于领头人在合作社发展中的特殊作用，一些合作社的人心靠领头人的个人权威来凝聚，难以形成科学合理的内部治理结构，组织机构和规章制度形同虚设，缺乏对理事会和领头人的有效监督。要进一步细化合作社的长效外部监督机制，联合审计、工商年检、质检等主管部门，加强检查力度，实行年度报告制度；在专项清理“空壳社”后，要对合作社进行常态化的监管，定期督导、整顿、清理，规范合作社发展；要引入有资质的第三方进行审计监督，对合作社资产进行评估管理，对合作社取得的财政补助资金依法审计监督。

4.2 优化合作社的内部治理机制

4.2.1 建立能人治社与民主管理相协调的治理机制能人是合作社中的精英分子，有知识、懂技术，视野开阔，态度积极热情。合作社的发展，需要充分发挥政府和民间组织的作用，协力塑造一个具有共同组织理念的关键群体，并培养这个群体的企业家精神[5]，发挥其在合作社发展中的引领作用。同时，必须坚持普通社员的民主管理，如此才能避免精英“寡头化”，确保合作社的宗旨与性质不变，把更多的利益留给普通社员。在合作社的日常管理中，可以发挥理事会的决策作用，充分调动能人的积极性、主动性；在重大决策上，能人要与普通社员进行充分沟通，让社员对合作社的重大问题有充分了解，并广泛听取社员的意见，通过社员大会一人一票的表决形成最终决议。

4.2.2 增强发展中的包容性，设置合作社内部治理底线由于发展时间晚、速度快，合作社在成长过程中出现了内部制度不健全、运行管理不规范等现象，而“农户间异质性和现行的政策环境”[6]更是使得部分合作社偏离了初衷。要用包容性的眼光看待这些问题，认识到合作社的发展是一个循序渐进的过程，不以“理想主义色彩”的合作社理念来评价或者判断实践中的、丰富的、多元化的合作社的真或伪[7]，要采取“适度规范，促其发展”的原则处理发展中的问题。可以从5 个方面设置合作社内部治理的底线：（1）合作社的注册登记是否真实，是否符合相关法律、法规的规定；（2）社员是否有通过会议和协商表达意见的权利；（3）社员的权利是否有规范的程序和制度予以保障；（4）社员的资格是否明确，是否可进退自由；（5）是否建立起了合理的、惠及普通社员的盈余分配和积累机制。江苏合作社的治理应该在这些底线的基础上逐步提升完善。

4.2.3 优化内部股权结构，建立健全合作社与小农户利益联结机制针对运行中出现的少数人控股与合作社民主以及按资本分配与按交易量（额）分配的矛盾，合作社要坚持“资本联合必须从属于劳动联合”的原则，以利益联结机制为核心，提高农民专业合作社的经济效益。要促进产权结构由集中型向分散型转变，鼓励普通社员按照交易和经营规模入股，或者以技术、土地、劳动力等方式折算入股，设置单个社员的持股份额上限，以实现社员的平等；要通过雇佣、托管、租赁等方式建立社员与合作社之间的互利共赢联结，培养社员的共同体意识，提高小农户作为合作社资源贡献主体的意愿[8]。

4.3 激发合作社发展的动能

4.3.1 拓展合作社服务范围，提升农产品品牌意识鼓励合作社扩大服务地域和范围，进行跨乡镇、县区的合作，为社员提供各种产前、产中和产后服务。另外，部分具备条件的合作社应当深入推进一二三产融合，拉长农民专业合作社产业链。要指导和支持农民专业合作社在农产品生产、品牌创建、产品仓储、深加工、运输等方面进行拓展和合作，提高合作社整体市场竞争力和抵御市场风险的能力。同时，要形成品牌意识，不但要提高注册商标的合作社数量，而且要开展农产品质量认证和农产品溯源制度，打造优质品牌，做精做强特色农业。

4.3.2 改进扶持针对性，增强农户市场竞争力正确处理政府扶持与合作社内生发展之间的关系是合作社可持续发展的关键所在[9]。针对个别地方出现的“扶强不扶弱”“扶公司领办不扶真正农民领办”的问题，要改变错误的政绩观，正确认识财政支持的目的是帮助农户弱势群体改善不利的市场地位，为农户弱势群体与公司强势集团公平竞争创造环境，而不是强化公司为代表的强势集团的利益。因此，在制度设计上要做到政府财政支持向农民领办的合作社倾斜。此外，财政扶持要重点关注合作社之间的联合与合作。基础设施建设补贴、金融中介服务和保险中介服务等要优先向带动普通社员更多的联社倾斜，进而提升农户的市场竞争力。