《黄河法》制度体系设计论纲

2021-12-08方印李杰

人民黄河 2021年11期

方印李杰

摘要：为将黄河流域生态保护和高质量发展纳入法治轨道，实现黄河治理的良法善治，科学有序地开展《黄河法》的立法工作是必然要求。以《黄河法》制度体系设计的理想图景为出发点，探究《黄河法》制度体系设计的逻辑进路和框架构造。《黄河法》的制度体系设计应遵循“从基本理念出发、到基本目标明确、再到基本原则清楚，最后到基本规则确定”的逻辑进路。《黄河法》的制度体系设计应该重点围绕全流域监督管理制度群、开发利用保护制度群、生态环境修复制度群、水旱灾害防御制度群、高质量发展制度群、水污染防治制度群、法律责任制度群等7个部分系统展开，从而完成制度群的框架构造。

关键词：流域立法;黄河法;制度体系设计;逻辑进路;框架构造;制度群;黄河流域

中图分类号：D922.6;TV882.1

文献标志码：A

doi：10.3969/j.issn.1000-1379.2021.11.002

引用格式：方印，李杰.《黄河法》制度体系设计论纲[J].人民黄河，2021，43（11）：6-12.

Outline of System Design of Yellow River Law

FANG Yin， LI Jie

（School of Law， Guizhou University， Guiyang 550025， China）

Abstract： In order to bring the ecological protection and high-quality development of the Yellow River Basin into the track of the rule of law， and realize the good law and good governance of the Yellow River， it is an inevitable requirement to carry out the legislation work of the Yellow River Law scientifically and orderly. At present， the legislative work of the Yellow River Law has an urgent need for the systematization of institutional norms， and the basic theoretical discussion of the system design of the Yellow River Law is at the right time. Taking the ideal picture of the Yellow River Law institutional system design as a starting point， it explored the logical approach and frame structure of the Yellow River Law institutional system design. The design of the system of the Yellow River Law should need to follow the logical approach of “starting from basic concepts， to clear basic goals， then to clear basic principles， and finally to the determination of basic rules”. The system design of the Yellow River Law should focus on the whole the development of seven partial systems， including the river basin supervision and management system group， the development and utilization protection system group， the ecological environment restoration system group， the flood and drought disaster prevention system group， the high-quality development system group， the water pollution prevention system group， and the legal responsibility system group.

Key words： river basin legislation; Yellow River Law; institutional system design; logical approach; framework structure; system group; Yellow River Basin

1 引言

黄河是中华民族的母亲河，是我国重要的生态屏障和经济地带。然而，目前黄河流域存在诸多较为突出的现实问题，如流域生态环境脆弱、洪水风险严重、发展质量不高、水资源开发利用粗放等。习近平总书记多次强调：“治理黄河，重在保护，要在治理。”[1]这就需要综合运用技术、政治、行政、法治等多种治理手段，其中法治是解决黄河流域诸多突出问题最为根本、最为有效的治理手段。由此，黄河流域法制建设逐渐成为黄河流域生态保护和高质量发展时期至关重要的法科课题，而《黄河法》立法研究则是该法科课题中最具代表性的视角和论域。在理论界，以“立法必要性”[2]、“立法基本问题”[3]、“立法功能定位”[4]等为主题的《黄河法》立法理论讨论引人注目。尽管如此，有关《黄河法》立法的理論研究仍然处于基础理论不足的状态，尤其是对《黄河法》制度体系基础理论的研究仍缺乏深入的思考和严密的论证。鉴于此，笔者以《黄河法》制度体系设计为主题，以宏观层面《黄河法》制度体系设计的理想图景为切入点，通过探讨中观层面《黄河法》制度体系设计的逻辑进路，系统探究微观层面《黄河法》制度体系设计的框架构造，以期为制定科学完备的《黄河法》提供智力决策参考。

2 宏观层面《黄河法》制度體系设计的理想图景

2.1 充分体现黄河流域生态、政治、经济、社会、文化的融合发展

黄河流域空间作为一个自然地理和水文管理单元，由“点”（水库、湖泊等重要载体）和“线”（干支流）两个基本维度构成，已得到理论界和实务界的广泛认同，这不仅是“一元空间观”的体现，也是“水系空间观”的彰显[5]。但是，随着社会经济的不断发展和流域空间理论的持续更新，黄河流域空间正从单纯水文意义上的“自然生态空间”升级为“生态-经济社会空间”。“生态-经济社会空间”意义上的黄河流域不仅包括“点”和“线”构成的生态水文网络，还包括与黄河流域生态水文网络相关的政治、经济、社会、文化等众多要素。要素间的相互联系是构成黄河流域空间存在的基础，黄河流域空间的基本特征依据要素的不同以及要素之间不同的联系来确定，因而《黄河法》制度体系作用于黄河流域空间的实质是法律制度作用于黄河流域空间的各个要素以及要素之间的联系节点。所以，为适应这种先进的黄河流域空间观，理想状态下《黄河法》制度体系应当充分体现黄河流域生态、政治、经济、社会、文化的融合发展。

2.2 充分体现黄河流域政府、市场、公众“三位一体”的功能互补

实践一再证明，解决黄河流域的突出问题仅依靠政府主体的单一力量难以有效完成，这就需要政府主体、市场主体与公众主体之间互动交流，优势互补，分工合作。在黄河流域生态保护和高质量发展实现过程中，政府主体因其行政优势、公共本性、生态责任而充当着主导者的角色，发挥着规划功能、激励功能、监管功能;市场主体因其竞争优势、产业优势、生态责任而充当着主要参与者的角色，发挥着开发功能、定制功能、交易功能;公众主体因其消费优势、自然禀赋、生态责任而充当着必要参与者的角色，发挥着体验功能、监督功能、反馈功能。由此可以清晰发现，政府主体、市场主体与公众主体对黄河流域生态保护和高质量发展实现的不同功能是《黄河法》制度体系设计的主要突破口，不同主体功能的差异即意味着《黄河法》法律制度体系应由若干具体法律制度按照特定的科学逻辑组合而成，而黄河流域空间内多元主体的协同治理正是这一科学逻辑。因此，为实现黄河流域“协同推动大治理”，理想状态下的《黄河法》制度体系应当充分体现黄河流域政府、市场、公众“三位一体”的功能互补。

2.3 充分体现黄河流域具体法律制度的关联性、全面性和功能性

黄河流域具体法律制度的关联性是指各具体法律制度之间相互作用、相互影响。这就区别于零散孤立的法律制度，具体法律制度之间的高度关联能最大程度地发挥制度体系对黄河流域生态保护和高质量发展实现的保障作用。这即意味着，理想状态下《黄河法》制度体系其实是一个由彼此联系的多元法律制度共同构筑而成的“有机统一体”，如此状态下《黄河法》制度体系才能充分发挥其完备的保障功能。黄河流域具体法律制度的全面性是指各具体法律制度都应要素俱全，利益关照到位。“生态-经济社会空间”视角下，黄河流域空间不仅包含诸多自然要素与生态系统，同时也涉及多方面的现实及长远生态利益，因此作用于黄河流域空间的《黄河法》制度体系也需要素俱全，利益代表均衡。黄河流域具体法律制度的功能性是指各具体法律制度都拥有其独特的功能和价值。理想状态下的《黄河法》制度体系对黄河流域生态保护和高质量发展实现的作用过程实质是制度体系对其进行法律调整的动态过程。换言之，制度体系的各具体法律制度作为体系的重要组成部分，也应对黄河流域生态保护和高质量发展实现过程具有不同的调整功能。

3 中观层面《黄河法》制度体系设计的逻辑进路

3.1 《黄河法》制度体系设计的基本理念

理念是衡量和建构制度的重要标尺，《黄河法》制度体系的应建立在科学的理念基础之上。以科学理念指导具体实践，方能保证《黄河法》制度体系设计工作不偏离正常运行轨道，从而使其向目标蓝图迈进。具体而言，《黄河法》制度体系设计应遵循如下基本理念。

（1）分型与归合认知方法理念。在人类认识事物的过程中，事物的共同特征（共性）是人类不断总结提炼的产物，根据事物的共性可将不同种类的物品或事项进行区分并可以划分为若干类别，在此分型认知的基础上最终归合成为类型谱系。分型与归合认知方法理念一方面体现为精致化的具体思考，另一方面又体现为抽象化的概括思维，在内核本质层面，分型与归合认知方法理念是结合概括思维与具体思维之间的一个有效“中介”。分型与归合认知方法理念在黄河流域法制建设过程中起着关键作用，具体而言：在黄河流域立法方面，分型与归合认知方法理念能够保持立法者所塑造法律规范确定性与开放性的有效平衡;在黄河流域司法方面，分型与归合认知方法理念能够为裁判者所适用的评价标准提供正当性依据;在黄河流域执法方面，分型与归合认知方法理念能够促进执法者高质量、高效率地开展执法工作;在黄河流域守法方面，分型与归合认知方法理念能够为守法者的“知行合一”提供正确价值指引。《黄河法》制度体系设计是一项极为复杂的系统工程，涉及黄河流域空间的不同要素，其中所需调整的利益关系错综复杂，涉及黄河流域经济利益、生态利益以及资源利益等多元利益的冲突与调节，将众多利益诉求进行科学分类整合和协同协调是此项制度体系设计工作的关键任务。再者，当下《黄河法》制度体系设计工作正在经历从碎片化向系统化的变迁和转型，此项制度体系设计工作的转型能否最终实现，客观上取决于对众多黄河流域具体法律制度的认知分型和种类归合。在此情形之下，《黄河法》制度体系设计工作中适当引用分型与归合认知方法理念高度契合新时代黄河流域生态保护和高质量发展法制建设的发展趋势，能够有效破除当前《黄河法》制度体系设计工作由碎片化迈向系统化转型过程中的诸多障碍。

（2）制度的执行成本最优理念。在《黄河法》的制度体系设计过程中，必须充分考虑制度的执行成本，避免不合理的要求造成沉重的社会负担[6]。事实上，当下黄河流域生态保护和高质量发展中存在的主要问题可归咎于现有黄河流域法律制度的“失灵”。黄河流域现有法律制度缺乏对执行成本的具体考量，对黄河流域空间的生态价值、经济价值、社会价值等也未能充分评价和配置，不具体分析现实矛盾和利益所在，以致寻租现象盛行，机制扭曲，信息缺损。《黄河法》的终极立法目的在于为黄河流域的水生态、水环境、水文化等设定应有空间，从而将各个主体对黄河流域水资源的监管、开发、利用和保护行为纳入法律划定的科学范围。这一范围直接决定黄河流域水资源保护的广度和深度，决定黄河流域水资源的利用主体可以行为的空间，也决定政府主体对黄河流域行政监管的强度。因此，《黄河法》的制度体系设计必须考虑行为人已有的和应有的活动范围。换言之，《黄河法》的制度体系设计本身就是人类行为的一种安排，这种安排的首要目标是追求公平、正义、秩序和效率，不考虑执行成本的制度体系设计必然会因忽略首要目标而加重社会的负担。所以，在《黄河法》的制度体系设计过程中必须坚持制度的执行成本最优理念，对制度的执行成本给予高度的关注，使制度真正能够规范主体对利益的追求行为，以最低的制度成本获取较高的生态效益和经济效益。

（3）水生态產品价值实现理念。习近平总书记所提倡的“绿水青山就是金山银山”理论实质是一种科学的绿色发展观[7]，它完美诠释了生产力的发展、人的自然权利实现以及生态环境的良性运作之间的有机互动关系，其核心在于强调改善生态环境状态和优化自然资源利用方式就是发展生产力和实现人的自然权利，通过生态效益和经济效益的双重协同提升而实现人类与自然的有效“和解”，以此达成“生态美、国家强、百姓富”的终极目标。黄河流域水生态产品作为生态效益的重要物质载体，来源于黄河流域空间，与黄河流域的“绿水”资源本源一体，具有整体性、用途多样性、外部性等多种特征，其实质是公共利益的化身。由此可知，黄河流域水生态产品价值的充分实现是落实“两山”理论的关键实践抓手[8]，其内在逻辑在于促进黄河流域水生态产品“产业生态化、生态产业化”[9]，进而实现黄河流域生态环境保护和高质量发展的终极目标。因此，进行《黄河法》制度体系设计应当坚持水生态产品价值实现理念，以此促进黄河流域“绿水青山”蕴含的生态资源向“金山银山”转化。应当注意的是，黄河流域水生态产品主要是作为一种公共产品或服务提供给社会主体，其次才是市场化商品。这就意味着黄河流域水生态产品价格形成应受到公共服务要素的制约和影响，即应当保证每一位社会主体在其合理可承认的实际范围内平等地享有保障其健康发展所需的黄河流域水生态产品，这亦是分配正义原则的应有之义。就要素本质而言，“分配正义”是公共服务要素的核心，这就意味着对于社会主体生存发展所必需且影响重大的黄河流域水生态产品，政府理应采取直接定价和财政、税收等多种手段对其价格形成进行有效调控。所以，政府对黄河流域水生态产品的定价必须综合考察多种因素，在进行《黄河法》制度体系设计工作时，则要求政府合理设置黄河流域水生态产品供给中的补贴机制，必要时采取适度的绿色税收手段。

（4）环境决策科学民主化理念。黄河流域治理转型标志着各社会主体对黄河流域治理的认识行动从各自治理到共同治理、从分散治理到合作治理、从个体利益出发到公共利益实现的转变，从而构建多元共治体系，这就意味着环境决策科学民主化理念存在于黄河流域治理的整个过程中。“传统社会中，行政权力行使的目的主要是对社会进行管理控制;现代社会随着利益诉求的多元化、公民权利意识的觉醒、社会管理体制的创新，行政权力的行使要求主动维护社会公共利益，为公众谋求福利，部分行政权力‘归还给公众。”[10]当前阶段，黄河流域治理只有实现多元主体民主协商，并且多元主体之间达成和谐共处的合作关系，方能有效建立起黄河流域治理的统一战线。这就需要在环境决策科学民主化理念指导下进行多元主体合作与协同，需要公众对黄河流域保护治理中涉及的环境信息享有收集、知情、监督、传播、享益、救济等权利[11]，需要公众有对黄河流域保护治理决策提出建议的权利，更需要公众有对黄河流域保护治理活动中的违法行为进行举报的权利。因此，开展《黄河法》制度体系设计工作时应当坚持环境决策科学民主化理念，以使政府的相关黄河流域保护治理决策吸纳民主的力量后变得更加科学、公正、合理，从而保证黄河流域管理体制存在于民主决策与功能权力集中的复合结构中。基于环境决策科学民主化理念，在设计《黄河法》制度体系时，应当注重对政府黄河流域保护治理行政行为的程序性规定与公众参与制度的落实，以保障环境正义与环境民主得以实现。

3.2 《黄河法》制度体系设计的基本目标

基本目标是设计某一法律制度体系所要达到的最终目的或者所要完成的终极任务，它对法律制度体系设计工作具有指导性和决定性的功能作用。《黄河法》制度体系设计的基本目标是实现黄河流域生态保护和高质量发展。黄河流域生态保护和高质量发展是习近平总书记在河南考察期间所提出的重大国家战略[12]。在生态法治发展如此迅速的当下，利用“良法之治”的善治理论来推动重大国家战略的实施已成为克服流域生态环境保护治理薄弱性和培育流域高质量发展坚韧性的有效路径。然而，无论是国家层面的《水法》《防洪法》《黄河水量调度条例》等关于黄河保护治理相关的法律法规，抑或是地方层面关于黄河保护治理相关的法规，都存在针对性不强、对黄河特殊河情把握不足、缺乏整体性制度安排等瓶颈问题，这就造成目前黄河流域立法体系的渐趋“完备”与法律制度的保守性、冲突性、滞后性并存的尴尬窘境。这时就迫切需要一部兼具特别法、综合法、流域法等基本性质的法律来改变这种不良现状。《黄河法》立足于黄河流域空间这一核心要素，调整黄河流域空间中的复杂利益关系，其制度体系紧密围绕着黄河流域生态保护和高质量发展这一“核心轴”高速运转，使得政府主体、市场主体、公众主体等三元力量在各自的场域里能够充分发挥黄河流域治理的独特功能作用，并且杂乱无章的环境信息法律关系在相关黄河流域环境信息法律制度的牵引下形成互动联动的黄河流域“环境信息流”，助推着黄河流域“协同推进大治理”基本格局的科学成型。

3.3 《黄河法》制度体系设计的基本原则

基本原则是看待问题、处理问题的首要准则，是设计《黄河法》制度体系所必须遵循的基本要求。结合当下《黄河法》制度体系设计的需求而言，系统性原则和开放性原则对于《黄河法》制度体系设计工作更具现实的指导意义，原因在于：《黄河法》制度体系需以系统性维持运转流畅，需以开放性容纳制度发展[13]。但《黄河法》制度体系设计的系统性原则和开放性原则并非没有“边界”，基于价值理性主义的现实回归，系统性原则和开放性原则需以“适度”回应实践。因此，《黄河法》制度体系设计的基本原则如下：一是“适度”系统性原则。《黄河法》制度体系的关联性满足和功能性实现均需以较高的系统性为支撑，这就区别于零散孤立的法律制度，系统性原则能最大限度地发挥制度体系对黄河流域生态保护和高质量发展实现的保障作用。“适度”系统性原则强调在满足《黄河法》制度体系设计的体系化现实需求时，不以完全的系统性为目标，应在《黄河法》制度初步体系化和完全体系化之间留有充足的空隙。二是“适度”开放性原则。为回应当下黄河流域法律制度发展的不充分难题，开放性原则是《黄河法》制度体系设计所必需的，但是这种开放并非毫无边界，而是应保持“适度”开放。“适度”开放性原则强调《黄河法》制度体系所保留的开口应当是有规矩的、有节制的。

3.4 《黄河法》制度体系设计的基本规则

在基本理念、基本目标和基本原则的指导下设计理想样态的《黄河法》制度体系并非易事且不能任意为之，必须遵循一定的基本规则。依照其他法律制度体系设计的经验，若要求最终的设计成果达成“适度”系统性满足和“适度”开放性满足、制度体系的功能性实现和灵活性实现等标准，则《黄河法》制度体系设计应遵循以下两项基本规则。

（1）《黄河法》制度体系中关于制度确定的基本规则。《黄河法》制度体系的设计并非具体法律制度从无到有的过程，而多数法律制度是现实存在的，这就需要对所有的相关法律制度进行严格筛选，以确定《黄河法》制度体系所涵摄的具体法律制度、筛选的标准即为《黄河法》制度体系中关于制度确定的基本规则。这就需要回归基本原则，由基本原则指导基本规则的设定。具体而言，可以确定为《黄河法》制度体系所涵摄的法律制度须达成“适度”系统性满足与“适度”开放性满足两大要件。一是关于“适度”系统性的满足，要求所选制度应当具有稳定性和内在一致性。只有稳定的《黄河法》制度体系才能实现黄河流域生态保护和高质量发展的基本目标，所以《黄河法》制度体系所涵摄的具体法律制度应当是成熟且稳定的，如此方可实现制度体系的良性运转。要求所选法律制度应当具有内在一致性是为实现法律制度间的沟通与衔接，只有基本价值一致的法律制度才能共存于《黄河法》制度体系中。二是关于“适度”开放性的满足，要求部分制度应具有模糊性且存在制度体系修正的程序性机制。法律制度总是与时俱进的，基于《黄河法》制度体系“适度”开放性的需求，应当允许部分模糊性制度存在，但这种制度仅存在于抽象程度高的逻辑层次。要求存在制度体系修正的程序性机制是为了可以对《黄河法》制度体系所保留的开口加以限制与推进。

（2）《黄河法》制度体系中关于制度编排的基本规则。确定《黄河法》制度体系所涵摄的具体法律制度之后，须以一定标准对制度体系中所涵摄的具体法律制度进行分型与归合，最终呈现出《黄河法》制度体系的篇章脉络，分型与归合的标准即为《黄河法》制度体系中关于制度编排的基本规则。结合上文对于《黄河法》制度体系设计理想图景的期许，《黄河法》制度体系在进行制度编排工作时应当遵循以下规则：一是根据制度功能作用和内在价值的差异，类型化为多个制度群，统筹考虑制度群内部中各项具体法律制度之间的关联性与融洽性。需要注意的是，制度群的形成并非源于表层描述的同类型制度之简单合并，而是基于制度的内在一致性划分而成;二是在形成《黄河法》制度群基础上，要求各个制度群之间相互协同，但制度群之间需留有一定的“独立性”，以免未来制度变更时因某一制度群发生变动产生“蝴蝶效应”而引发整个《黄河法》制度体系的动荡。

4 微观层面《黄河法》制度体系设计的框架构造

4.1 全流域监督管理制度群

黄河全流域监督管理制度群在《黄河法》制度体系中居于主导战略地位，其着眼点在于黄河流域监督管理机构从整体利益出发对黄河流域空间全要素进行开发利用、监测考察、治理协调。在设计黄河全流域监督管理制度群时，应当保持“中长期”的思维视角，分析黄河全流域监督管理制度群的社会意识支持程度，寻找利益焦点，考察黄河全流域监督管理制度群的运作过程，确保黄河全流域监督管理制度群的可操作性和实效性。另外，黄河全流域监督管理制度群的设计应与《黄河法》中管理体制建构重组工作相协调，这就需要处理好权力分散与权力集中的关系，对其管理体制的建构采取权力相对集中的方式，确立黄河流域管理部门在黄河流域规划计划、污染物排放总量控制、河道治理、国土空间实施用途管制等工作中的主导地位，以此克服权力分割和交叉带来的权力运行低效问题。因为黄河流域的问题常是由多种因素交织形成的，对黄河流域的治理往往需要采取主导性的专业措施而不是“头痛医头，脚痛医脚”式的分散治理，所以黄河全流域监督管理制度群的具体制度设想如下：黄河流域规划计划制度、黄河流域国土空间实施用途管制制度、黄河流域监督管理评价和考核制度、黄河流域污染物排放总量控制制度、黄河河道采砂规划和许可制度、黄河流域监督管理奖励制度、黄河河道和滩区治理制度、黄河流域河湖长制度、黄河流域目标责任制度等。

4.2 开发利用保护制度群

黃河流域水资源开发利用保护制度群在《黄河法》制度体系中居于核心战略地位，其着眼点在于黄河流域水资源的合理开发、有序利用和科学保护。在设计黄河流域水资源开发利用保护制度群时，应当保持“整体论与重点论相结合”的思维视角，以整体论思维统筹安排黄河水量的分配调度、黄河流域生态流量的系统调控以及黄河流域水资源利用的全过程管控，以重点论思维着重把握黄河流域饮用水水源地、地下水、水生生物等关键要素的开发利用保护工作。另外，黄河流域水资源开发利用保护制度群的设计应当关注水资源市场化配置这一制度创新着力点，厘清黄河流域水资源开发利用保护过程中政府主体与市场主体协同合作、功能互补、利益共存的复杂关系，以黄河流域水权为根本出发点，针对其定价、交易等规则科学设计法律制度。因此，黄河流域水资源开发利用保护制度群的具体制度设想如下：黄河流域水资源节约集约利用制度、黄河水量分配调度制度、黄河流域水资源利用全过程管控制度、黄河流域生态流量调控制度、黄河流域饮用水水源地保护制度、黄河流域地下水保护制度、黄河流域水权制度、黄河流域水权交易制度、黄河流域水生生物完整性评价制度、黄河全流域横向生态补偿制度等。

4.3 生态环境修复制度群

黄河流域生态环境修复制度群在《黄河法》制度体系中居于关键战略地位，其着眼点在于修复受损生态环境的结构与功能，改善黄河流域整体生态环境样态，实现环境正义。在设计黄河流域生态环境修复制度群时，应当保持“自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合”的思维视角，由国务院生态环境主管部门统筹安排黄河流域的各项生态环境修复工作，并适时引入社会资本参与黄河流域生态环境的修复。另外，黄河流域生态环境修复制度群的设计应当重点关注黄河流域水土流失、生态脆弱地区水源涵养能力低、河口天然湿地萎缩等重大生态环境受损修复问题，在保障对黄河流域整体环境利益的保护、增进、协调的基础上，着力推进黄河流域生态环境的“重点治理”事业。因此，黄河流域生态环境修复制度群的具体制度设想如下：黄河流域重点水域捕捞管理制度、黄河流域生态脆弱地区水源涵养制度、黄河流域河湖岸线修复制度、黄河流域生态环境修复基金制度、黄河流域重点湖泊修复制度、黄河流域河口修复制度、黄河流域水土保持制度、黄河流域水生生物重要栖息地修复制度、黄河流域生态修复社会资本引入制度等。

4.4 水旱灾害防御制度群

黄河流域水旱灾害防御制度群在《黄河法》制度体系中居于应急战略地位，其着眼点在于通过采取预防和应急措施减轻黄河流域水旱灾害造成的损失，以此保障黄河流域人民生命财产安全和高质量发展，实现黄河流域的长治久安。在设计黄河流域水旱灾害防御制度群时，应当保持“预防为主、防御与救助相结合”的思维视角，重点关注“善淤、善决、善徙”[14]的现实问题，以及防洪保安与下游滩区经济社会高质量发展之间的突出矛盾。在宏观整体层面，注重灾前的预防、灾中的救援以及灾后的重建;在微观具体层面，注重社会组织、城乡社区、普通民众、政府及各职能部门等多元主体的共同参与。因此，黄河流域水旱灾害防御制度群的具体制度设想如下：黄河流域水旱灾害分级响应制度、黄河流域水旱灾害速报与预警制度、黄河流域防汛抗旱物资储备制度、黄河流域防洪安全优先制度、黄河流域防凌指挥调度制度、黄河流域水旱灾害防御信息化建设制度、黄河流域水旱灾害风险评估制度、黄河流域水旱灾后恢复重建制度、黄河流域水旱灾害防御社会参与制度等。

4.5 高质量发展制度群

黄河流域高质量发展制度群在《黄河法》制度体系中居于动力战略地位，其着眼点在于通过“资源—资产—资本”的逻辑主线调整黄河流域生态产业、文化产业等新型产业和传统产业的结构和布局，使黄河流域这一“能源流域”能够发挥其蕴含的巨大经济社会价值。在设计黄河流域高质量发展制度群时，应当保持“宜水则水、宜山则山，宜粮则粮、宜农则农，宜工则工、宜商则商”[15]的思维视角，充分发挥上中下游各个地区的独特优势，着力构建能有效推动黄河流域高质量发展的动力系统法律制度，并紧密围绕“两山理论”进行黄河流域生态产业战略布局，促进黄河流域水生态产品“产业生态化、生态产业化”。另外，黄河流域高质量发展制度群的设计应注重将黄河流域的文化资源优势转化为文化创意产业优势，讲好“黄河故事”[16]，推动黄河流域的文化创意产业转型升级，进而助推黄河流域高质量发展。因此，黄河流域高质量发展制度群的具体制度设想如下：黄河流域以水定需制度、黄河流域生态产业培育与支持制度、黄河流域文化产业培育与支持制度、黄河流域水生态产品价值实现制度、黄河流域落后生产技术限期淘汰制度、黄河流域绿色税收制度、黄河流域产业项目联合审查制度、黄河流域绿色金融制度、黄河流域整体联动发展制度、黄河流域碳达峰与碳中和制度等。

4.6 水污染防治制度群

黄河流域水污染防治制度群在《黄河法》制度体系中居于基础战略地位，其着眼点在于集各方力量与资源，通过采取有效措施预防、控制和减少黄河流域水环境污染，保障饮用水安全，进而实现黄河流域生态保护和高质量发展。在设计黄河流域水污染防治制度群时，应当坚持“预防为主、防治结合、综合治理”的思维视角，迈向全程治理的新路，并强化源头消减和清洁生产，以维护适宜生活自然环境质量为基本目标制定相应的环境标准。另外，黄河流域水污染防治制度群的设计应注重“政府主导+市场主体+公众参与”逻辑主线的引入，为命令管制、市场机制、公众参与等多元机制共同参与黄河流域水污染防治工作提供平台。因此，黄河流域水污染防治制度群的具体制度设想如下：黄河流域水环境质量标准制度、黄河流域排污许可证和收费制度、黄河流域水污染限期治理制度、黄河流域重大水污染事故报告与应急措施制度、黄河流域城乡污水集中处理制度、黄河流域农业面源污染防治制度、黄河流域排污权交易制度、黄河流域船舶污染源控制制度、黄河流域新污染物环境调查和评估制度、黄河流域水污染防治区域联动制度、黄河流域水污染治理第三方服务制度、黄河流域水污染防治公众参与制度等。

4.7 法律责任制度群

法律责任制度群在《黄河法》制度体系中居于保障战略地位，其着眼点在于对黄河流域有关主体法定权利的侵犯或对法定义务的不履行而施以相应的惩罚措施，从而真正发挥《黄河法》规范和调整黄河流域复杂法律关系的功能作用。在设计法律责任制度群时，应当坚持“过错与责任相适应、多种责任相结合”的思维视角，在行政法律责任层面，需要对黄河流域各个主管部门的行政处罚权进行合理划分与科学配置，划分与配置的标准在于主管部门的职责分工与违法行为的异质性;在民事法律责任层面，需要强化预防阶段的责任;在刑事法律责任层面，需要善于发挥轻刑的作用，避免无效的重刑化。因此，法律责任制度群的具体制度设想如下：行政法律责任制度、民事法律责任制度、刑事法律责任制度。

5 结语

2020年1月3日下午，习近平总书记在中央财经委员会第六次会议上重点强调：“黄河流域必须下大气力进行大保护、大治理，走生态保护和高质量发展的路子。”开展《黄河法》立法基础理论的研究工作是深入贯彻习近平生态文明思想的内在要求，对推动全流域生态保护和高质量发展事業具有重大战略意义。《黄河法》立法的基础理论研究不仅在于完善《黄河法》立法基础理论的先进性，更在于提升《黄河法》立法基础理论的完整性。基于此科学认识，笔者以《黄河法》制度体系设计的理想图景、逻辑进路和框架构造为研究对象，力求探寻《黄河法》制度体系设计的科学理论方案，进而提升《黄河法》立法基础理论的完整性。研究发现，充分体现黄河流域生态、政治、经济、社会、文化的融合发展，充分体现黄河流域政府、市场、公众“三位一体”的功能互补，以及充分体现黄河流域具体法律制度的关联性、全面性和功能性是《黄河法》制度体系设计的理想图景;《黄河法》的制度体系设计应遵循“从基本理念出发、到基本目标明确、再到基本原则清楚，最后到基本规则确定”的逻辑进路;《黄河法》的制度体系设计应该重点围绕全流域监督管理制度群、开发利用保护制度群、生态环境修复制度群、水旱灾害防御制度群、高质量发展制度群、水污染防治制度群、法律责任制度群等7个部分系统展开，从而完成制度群的框架构造。总之，《黄河法》的制定是一项复杂的系统工程，而《黄河法》的制度体系设计是这一系统工程中不可或缺的关键一环。

需要提及的是，我国《长江保护法》已经出台，或许有学者会提出《黄河法》与《长江保护法》同属于流域综合性立法，设计《黄河法》的制度体系仿照后者的即可，如此既可以节约立法成本，也可以回应现实需要。确实，两者同属于流域综合性立法，《长江保护法》对《黄河法》的制度体系设计工作具有一定的借鉴作用，但这并不意味着就可以直接仿照前者，原因在于：法律调整范围的不同决定其制度体系有着根本的差异，水文化、防洪保安、河道治理以及高质量发展等均属《黄河法》的调整范围，范围如此之广，并不是类似于《长江保护法》的制度体系所能容纳的。所以，《黄河法》的制度体系设计需要拥有一套“量身定做”的科学方案，以此保证《黄河法》的制定工作顺利有序进行，从而实现黄河治理良法善治的宏伟目标。

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