国家标准助力未来国家公园建设

耿国彪

“《国家公园总体规划技术规范》是在总结自然保护区、风景名胜区等相关标准应用实践的基础上，结合国家公园的功能定位，对国家公园总体规划进行了明确定位，即国家公园总体规划属于国土空间规划体系的专项规划，是国家公园规划体系的重要组成部分，是国家公园空间管理和发展建设的纲领性文件，具有空间属性、建设属性和管理属性，并约束和指导下层次规划。”在国家林业和草原局举行的“国家公园标准”专题新闻发布会上国家公园研究院院长唐小平表示。

10月12日，习近平主席在《生物多样性公约》缔约方大会第十五次会议领导人峰会上宣布，设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等第一批国家公园，受到全社会广泛关注。其中，大家关注的焦点之一，就是国家公园的准入条件和认定标准。25日，国家林业和草原局、国家市场监督管理总局等相关负责人就国家公园的准入条件和认定标准等情况进行了说明。

据了解，我国早在1956年就建立了第一个自然保护区，随后的60多年中，逐步建立了森林公园、湿地公园、地质公园、风景名胜区等各级各类自然保护地近万个。2013年十八届三中全会提出“建立国家公园体制”，目前我国的国家公园建设，是在60多年自然保护成效以及实践经验积累的基础上进行的，具有起点高和后发优势。

2019年国家林业和草原局成立了国家公园和自然保护地标准化技术委员会，集聚了原自然保护区、风景名胜区、地质公园、海洋公园、森林公园、湿地公园、沙漠公园等各类自然保护地的科学研究、规划评估、调查设计、保护管理等领域的知名专家，按照新形势、新要求，积极推进建立以国家公园为主体的自然保护地体系标准化工作。

2020年12月，在国家市场监督管理总局、国家标准化管理委员会大力支持下，《国家公园设立规范》等5项国家标准正式发布，贯穿了国家公园设立、规划、勘界立标、监测和考核评价的全过程管理环节，为第一批国家公园的正式设立，构建统一规范高效的中国特色国家公园体制提供了重要支撑。

第一个标准是《国家公园设立规范》，首次发布于2020年12月22日，2021年10月11日修订发布，即时实施。该标准是在充分吸收国际上建立国家公园的成功经验的基础上，本着坚持彰显国家公园理念、突出改革精神、适应中国国情的原则制定的，规定了国家公园准入条件、认定指标、调查评价、命名规则和设立方案编制等要求，适用于国家公园设立的评价和管理。国家公园准入条件包括国家代表性、生态重要性和管理可行性3个方面，这是国家公园的准入门槛，也是本标准的核心内容。

第二个标准是《国家公园总体规划技术规范》，2020年12月22日发布，2021年7月1日实施。该标准规定了国家公园总体规划的定位、原则、程序、目标、内容、生态影响评价和效益分析、文件组成等要求，明确了现状调查评价、范围和分区方法，提出了保护体系、服务体系、社区发展、土地利用协调、管理体系等规划的主要内容和技术方法，为国家公园总体规划的编制、审查、管理和实施评估提供了重要依据。

第三个标准是《国家公园监测规范》，2020年12月22日发布，2021年7月1日实施。该标准规定了国家公园监测的体系构建、内容指标、分析评价等要求，明确了监测程序和方法。依据此标准，可指导国家公园生态系统和自然文化资源的保护、修复、利用与管理活动及成效的监测和评价，对于规范我国国家公园监测工作，提升国家公园保护管理水平具有重要意义。

第四个标准是《国家公园考核评价规范》，2020年12月22日發布，2021年7月1日实施。该标准规定了国家公园年度考核和阶段评价的周期、内容、指标等要求，明确了年度考核和阶段评价的程序和方法。依据此标准，可指导国家公园建设管理工作、公共服务及保护管理成效的考核评价，对于规范我国国家公园考核评价工作，提升国家公园保护管理水平具有重要意义。

第五个标准是《自然保护地勘界立标规范》，2020年12月22日发布，发布后立即实施。该标准规定了自然保护地勘界立标要由政府主导，依据现有数据资料，遵循依法依规、科学规范和公开透明的原则，组织利益相关者共同对已经划定的自然保护地边界进行实地勘察、测绘，签订勘界议定书，标定精确的管理边界线。通过勘界和现地的界线标定，确保自然保护地的外部边界和内部分区边界均清楚，相当于明确了管理部门、社区居民及访客的管理边界与行为边界。

“这些标准是在习近平生态文明思想指引下，在总结国内外经验和国家公园试点工作基础上，我国国家公园建设领域探索实践形成的重要结晶和成果，是保障国家公园建设的重要技术文件，具有很强的科学性、规范性和实用性，对我国国家公园建立统一、规范、高效的管理体制，提升生态系统保护水平具有重要意义。” 国家林草局科技司司长郝育军表示。

唐小平说，《国家公园总体规划技术规范》规划内容进一步细化和深化：一是在现状调查与评价方面，结合国家公园的3个准入条件规定了调查分析的深度;二是增加了国家公园范围界定的内容，提出了范围界定的原则和方法，在管控分区的基础上，提出了功能分区的内容;三是根据国家公园的功能定位，按照保护体系、服务体系、社区发展、管理体系、土地利用协调规划五个方面的重点内容提出技术要求;四是增加了土地利用协调规划内容，既解决以往自然保护地建设规划存在无法落地的情况，也有利于与国土空间规划衔接，实现“多规合一”。

目前，我国将国家公园定位为三类自然保护地中保护强度、保护级别最高的一种保护类型，实行最严格保护管理，更加注重保护生态系统的原真性和完整性。

国家公园（自然保护地）发展中心筹备组副组长孙鸿雁表示，我国的国家公园体制建设不是单纯建立几个国家公园实体，而是站在生态文明建设的角度上，由国家主导设立国家公园，对自然生态系统进行山水林田湖草沙冰一体化保护和系统治理，从整体上谋划以国家公园为主体、自然保护区为基础，各类自然公园为补充的自然保护地体系建设，构建形成长效保护机制。我国人口众多，国家公园内或多或少分布有原住居民。我国的国家公园在保护生态的同时也注重社区发展和民生改善，在国家公园的建设与保护过程中，通过科学规划、合理分区，实行差别化的政策和管理措施，把社区居民视为共建伙伴，从而实现“生态美、百姓富”的双赢目标。

唐小平表示，国家公园准入条件包括国家代表性、生态重要性和管理可行性三个方面：“国家代表性”在国家公园遴选中极其重要，不仅强调国家公园应选择具有中国代表意义的自然生态系统，或中国特有和重点保护野生动植物物种的集聚区，且具有全国乃至全球意义的自然景观和自然文化遗产的区域，还要体现国家公园必须符合国家的整体利益和长远利益，由国家主导设立;“生态重要性”是国家公园最为核心的功能，其他任何功能都必须在保护生态的基础上展开，自然生态系统所承载的自然资源、人文资源都必须完整地保存;“管理可行性”是国家公园设立的落脚点，既要能够体现国家事权、国家管理、国家立法、国家维护，又应该充分考虑到我国人多地少的现实条件，具备以较合理的成本实现有效管理的潜力，协调好利益相关者的关系，并提供国民素质教育机会，实现全民共享。符合准入条件的区域，还需统筹考虑国家总体布局，考虑生态保护紧迫性和地方积极性，按照“成熟一个、设立一个”的原则，履行报批程序，有序推动国家公园设立。