重新认识“制高点”

蔡昉

丹尼尔·耶金和约瑟夫·斯坦尼斯罗所著《制高点：重建现代世界的政府与市场之争》的英文版最初在一九九八年出版，二000年就被译成中文，由外文出版社出版。直到二0二一年，我才读到这本曾产生巨大影响的畅销书，作为读书人固然有相见恨晚的遗憾，作为经济学家也有几分庆幸，因为该书出版后二十余年的世界经济，已经演进到一个新的历史方位，给了我们新的观察和思考角度，以便重新解读该书的主题—政府与市场之争。换句话说，《制高点》一书在总结经济学说史和经济史之后所揭示的大趋势，在二十年前看，很容易使人以为历史终结了;而在二十年后的今天来看，结论则迥然不同。

一、关于“制高点”的叙事

或许由于《制高点》的第一作者耶金是普利策奖得主，这部洋洋巨著极富故事性，读起来引人入胜，该书还被拍成三集系列片在美国公共电视网播出。这本书与弗里德曼夫妇（米尔顿·弗里德曼和罗丝·弗里德曼）的《自由选择》具有异曲同工的效果，即都是从新自由主义的世界观和认识论出发，以畅销书风格写作，阐释关于自由市场制度的至高优越性。如果说弗里德曼夫妇更多是从理论逻辑上，对现实世界的经济问题做出新的叙事，使读者产生“原来如此”慨叹的话，耶金和斯坦尼斯罗更像是以第二次世界大战后数十年各国经济发展的成败得失，评判源远流长的政府与市场之争的孰是孰非，让读者产生“确实如此”的感受。

这本书试图讲述的，是关于全新的世界经济及各国经济，在战后如何重生并成型的故事。以普通读者为对象，围绕政府与市场的学说之争和现实成效，本书叙述了政府干预经济从而妨碍市场机制作用，如何在不同国家导致经济发展的全盘皆输，而重建对市场的信念和发育市场体制，如何在世界经济的各区域凯歌前进。可以说，作者以预设的结论即市场优于政府这个结论，对世界、世界三个划分地区（第一世界、第二世界和第三世界）、南北美洲、欧洲、亚洲、非洲，以及从英国、美国、日本、印度，到苏联（及俄罗斯）、中国、玻利维亚等诸多国家的经济发展历程做了新的叙事，也可以说为以不同划分标准界定的经济体，写出了一部逻辑上相互关联的极简经济史。

众所周知，关于市场在经济发展中作用的学术思想，与现代经济学同时诞生，以亚当·斯密及其不朽著作《国富论》为鼻祖。也就是说，以斯密为源头的现代经济学，在从襁褓中长成的很长时间里，都是笃信自由市场可以对资源做出最有效配置的，这一信仰也成为微观经济学的主流假设。在学术史意义上对这个信条做出挑战的第一人和第一书，是梅纳德·凯恩斯及其代表作《通论》。其人其书首次把市场失灵作为一个有助于构造新的理论框架的假设，对于在其基础上建立起的宏观经济学来说，政府以這样那样的方式影响经济活动，也便是合乎逻辑的。耶金和斯坦尼斯罗并没有卷入这场人们所熟知的论证，而是以“制高点”这个修辞，当作政府必须在促进经济发展中发挥重要作用的关键词。

一九二二年十一月，列宁在共产国际第四次大会上做了一个讲话，在论证允许市场发挥调节作用的新经济政策时，也阐述了国家控制“制高点”的观点。列宁以“制高点”这个概念表示国家控制经济中最重要成分的必要性，本意或许是为了说服他的布尔什维克同事无需担心市场的作用和私人经济的存在。然而，随着这个政策理念为英国费边主义者和工党，以及印度国大党和尼赫鲁领导的政府所采纳，并传播到其他国家的领导人那里，便与凯恩斯经济学以及拉丁美洲激进政治经济学形成合流，成为政府介入和干预经济活动的坚实理论基础。

作者循着政府和市场交替发挥主导作用这条主线，在潮起潮落的跌宕起伏中讲述战后经济发展，展示思想的力量。在战后相当长的时间里，一些国家选择计划经济和政府干预，并将其转化为壮大国有经济、建立福利国家、实施贸易保护主义、许可证制度、价格管制等经济政策。随着倾向于政府主导的经济发展日益暴露出诸如低效、滞胀、垄断、寻租等问题，也随着痴迷市场机制的新自由主义经济学的兴起，自二十世纪七十年代起，政策风向便转向市场发挥更大作用甚至唯一作用。美国的里根经济学、英国的私有化浪潮、中国的改革开放、印度等国家解除规制的改革、拉丁美洲国家的贸易自由化、苏联和东欧国家的市场化、北欧和西欧的福利体制改革，等等，都被作者归入这一潮流之中。作者毫不隐讳地宣示对市场经济体系的充分信心，寻求从根本上重新界定政府和市场的关系，认定钟摆不会再摆回去。

二、“弗里德曼周期律”

该书关于政府和市场在调节经济功能上孰优孰劣的叙事，在逻辑上似乎存在矛盾之处。结合其明确得出的结论和未予明示的潜台词，作者的意思可做以下解说。首先，政府主导型的经济政策最初取得了成功，直到这些政策最终失败。然而，何以会发生从早期成功到最终失败这个一百八十度的大转折，却缺乏一以贯之的解释逻辑。其次，作者接下来讲述了市场机制如大潮一般再次占据主导地位，并且认为历史从此而终结。固然，本书的观点也好，较之早十年由弗朗西斯·福山提出的历史终结论也好，以及罗伯特·斯基德尔斯基一九九三年著作以政治经济学逻辑进行的重述也好，都得出历史终结于市场体制重新占上风的结论。然而，本书的叙事和论述都没有为这个结论提供什么独到的证据。今天来看，人们在批评福山失算的预言之时，也需要对耶金和斯坦尼斯罗关于政府与市场之争所做的结论性判断做出反思。

吴敬琏在《制高点》中文版序言中，用“六十年风水轮流转”形容从强化政府职能到建立市场体制的倒转。作者在书中也多处引述历史人物对思想、政策和实践具有周期性变化特征的观察。这方面，已有一个现成的表述，我称其为“弗里德曼周期律”。二十世纪八十年代末，同为经济学家的弗里德曼夫妇写过一篇文章，认为无论是笃信自由市场还是崇尚政府干预，都分别会以波涌的方式存在，先是形成意识形态层面的潮流，随后，当相应的思想取得主流地位进而转化为政策，便形成了实践层面的潮流。一种思想和政策潮流占上风的情形延续特定时间之后，又会逐渐让位于另一种思想和政策潮流占上风的情形，而危机往往是重大转变的催化剂。他们指出，在欧美经济发展的历史上，倾向于市场与倾向于政府这两种思想及政策潮流，大约是以五十至一百年的时期间隔，交替着占据主流和主导地位。

实际上，许多思想家和研究者都观察到两个思潮的这种周而复始现象，诸多文献也记录过相关的经验证据。问题在于，为什么总是在对政府的信赖与对市场的痴迷两者之间，形成相互对峙的一方，进而产生此消彼长的变化？为什么这种思潮和实践的周期被认为具有特定的时间尺度，即大约五十至一百年完成一个周期呢？

如果把政府与市场之间孰是孰非的争论，限制在西方社会思潮和政策取向的范围内，实际上它产生于资本主义精神的起源，展开于资本主义发展的整个过程。面对这样宏大的主题及其涉及的庞杂内容，我们不妨采用一种简明的方式处理，即把西方历史上的杰出思想家一一对应地列举出来，由于每一组中对应人物的思想和主张都广为人知，以这样的方法进行叙事，可以产生以最小篇幅传达尽可能多信息的效果。至少在以下几对思想家之间，在关于政府还是市场应该发挥更大作用的问题上，存在着强烈的反差。

首先，马克斯·韦伯最先把新教伦理与资本主义精神联系起来，而这个在内涵上可以有无数种解说的“精神”自诞生伊始，便在两大思想家即马丁·路德和鹿特丹的伊拉斯谟之间形成了旗帜鲜明的对峙。一方面，从路德开始的宗教改革各派别，各自为追求世俗物质利益的思想体系发展做出贡献，启发了作为市场经济基础的个人主义认同。另一方面，伊拉斯谟从更富有人文精神的思想体系出发，以君主（政府）为对象宣扬“善政”，甚至事无巨细地提出了诸如清扫城镇、修路架桥、营建楼堂、清理水塘、疏浚河床、修筑河堤和开发沼泽等公共品供给的建议。

其次，作为《国富论》作者的亚当·斯密，与作为《道德情操论》作者的亚当·斯密之间，对是否存在财富的“涓流效应”，因而政府是否需要承担弥补市场缺陷的职责等问题，回答也并不全然一致，或者说侧重点不尽相同。一方面，斯密认为市场这只“看不见的手”通过调节不同个人之间的供给与需求行为，可以使不同人群各得其所，达到社会各阶级的普遍富裕;另一方面，他也并没有把劳动与资本这两种要素等量齐观，而是认识到两种要素具有不同的性质，因而劳动报酬之间的差异远远大于资本回报之间的差异，指出通往繁荣的道路上必然存在不平等，暗示政府实施扶困济贫等再分配政策的必要性。

再次，在美国的国父托马斯·杰斐逊和亚历山大·汉密尔顿之间，也展开了两种思潮及政策主张的著名论战。围绕奴隶制的合法性、中央政府权力和行动自由、发行国债、设立国家银行、国家扶持制造业发展等问题，两人展开了针锋相对和旷日持久的争论。秉持更加注重政府发挥作用的观点和政策主张的一方是汉密尔顿，正如《杰斐逊传》的作者所言，他就是上帝创造出来专门反对杰斐逊所有价值观的那个人。此外，另一位美国国父詹姆斯·麦迪逊和第二十八任总统伍德罗·威尔逊，也被学术界认作是一对跨越世纪、隔空对决的思想家和决策者，这种美国版的“关公战秦琼”关系，也证明思想和政策的传承的确是平行发生的。

又次，众所周知的是，类似的思想对决还在经济学家梅纳德·凯恩斯与弗里德里希·哈耶克之间展开。在凯恩斯主义占主导的宏观经济学理论中，市场失灵已经是一个前提假设，这使政府干预经济在学理上具有了合法性。虽然凯恩斯宣称自己并不关心长期问题，实际上，他的经济学思想直接间接地影响了许多国家经济政策的长期取向，包括在理论上支持了英美两国福利国家的形成。即便凯恩斯经济学的地位已经式微，但每逢爆发经济危机，各国的决策者总是不约而同地启用凯恩斯式手段，即政府出面实施各种刺激性政策。至于在社会认可上体验了过山车般跌宕起伏的哈耶克，则始终坚定不移地反对国家以任何形式介入经济，成为后来盛行的新自由主义经济学的精神教父。

最后，从意识形态的高度和哲学的深度，圍绕究竟是政府权力还是个人权利应该具有更高优先序等问题，在同为哈佛大学教授的政治哲学家约翰·罗尔斯和罗伯特·诺齐克之间，也展开了影响广泛的学术论战。罗尔斯基于社会契约论提出平等权利的主张，内容包括开放的公平机会平等原则，以及社会最少获益成员优先的利益差异原则等等。诺齐克则主张个人权利优先于国家权力，国家则只能作用于个人权利之外的活动空间，并且，个人权利决定国家的性质、合法性及职能，而不是相反。这两种思想所树立的价值判断标准，分别对经济学家和政策制定者产生影响。

三、极端化政策及转型的代价

弗里德曼夫妇引用了莎士比亚戏剧《尤利乌斯·恺撒》中的一段话：世事如潮。激流勇进，足可成就一番事业;错过潮流，终将一事无成。意思是说，经济学家应该顺着潮流的方向，成为市场的倡导者。从较长历史来回顾的话，这个引述及解释也反映出，在经济学家的影响下，政治家分别追逐政府和市场潮流的结果，最终形成了以数十年时间为量级的政策长波，无论在哪个波段上，制度设计和政策选择都不可避免产生过度的偏倚和倾斜，从而造成扭曲和失败。在付出惨痛的代价之后，另一个极端的思潮逐渐占上风并影响政策选择，便意味着周期的倒转，这一转型过程同样让社会付出代价。

弗里德曼周期律是有一个时长表达的，但是，五十至一百年这样的大周期原本就过于粗略，以致从来就谈不上是个精准而严格的界定;在《制高点》一书的几处地方，作者也引用了不同时期政治家关于周期时长的说法，通常也指向一代或者几代人这样的数量级。所以，对于政府与市场交替起伏的周期和频率问题，大可不必在时长的准确性上较真。我们不妨做以下理解。其一，正如凯恩斯所称，经济学家和政治哲学家的思想，无论对与错，其影响力都远远超过人们所能理解的程度。也就是说，偏向政府与偏向市场的思想，从其中一个占据主导到另一个取而代之，需要一代人以上的时间被人们所接受。其二，玛格丽特·撒切尔夫人承认，她所推动的英国政策变化始于思想和信念。而思想和信念需要转化为政策，从政策设计、提出、试验到被接纳直至全面实施，也需要足够长的时间。此外，为了使政策周期与政治周期相吻合，常常还需要等待的时间。其三，无论是基于旧思潮的政策从占上风到暴露弊端，及至被认为难以为继，还是基于新思潮设计出另一套政策，都在心理和物理意义上需要一定的时间。简而言之，在理论逻辑上和历史逻辑上，弗里德曼周期律是成立的，一个周而复始的时间是比较漫长的。

人类的思想传承也好，现实中存在着的认识也好，本来都是表现为一个广泛而完整的图谱形态。也就是说，无论什么样的思想和政策主张，总是可以从左到右排成一个依次过渡的序列，相互之间都密切地衔接着。然而，现实中经济政策却是在极端化的环境下推行的，往往不能接受不同思想之间相互取长补短的“中庸之道”。一方面，由于经济学的发展越来越追求抽象、单一和至简的理论模型，而拒绝处理纷繁复杂却影响结果的中间变量;另一方面，由于互相竞争、非此即彼的党派政治总是彻底否定政治对手的思想和政策，把自己政策主张的优越性绝对化，导致意识形态趋于极化。

某种思潮和政策主张一旦占据主导地位，就不能吸纳自己的对立面可能提供的有益补充，这既增大了因政策绝对化而导致的失误概率，也减少了随时修正错误以减少失败的机会。如此，所犯错误便会以恶性循环的方式得到积累，直至把错误推到极端，以致只能通过政治过程来终结。换句话说，以改朝换代的方式对以前的思想和政策遗产进行根本清算，从而开始又一轮循环往复。相同的道理也决定了，从一种思想及政策转向新的思想及政策的过程，也会使社会付出巨大的代价。这里说的社会代价既包括转型不成功造成的社会经济灾难，也包括无论成功与否，在转型过程中不可避免给部分（但常常不是少数）社会群体带来损害。《制高点》一书所列举的撒切尔推行削弱工会的政策、苏联和东欧国家采用休克疗法实行私有化、“芝加哥小子”遵循华盛顿共识推动的拉丁美洲改革等等，都付出了巨大的社会代价。

政府和市场两种对立思潮及其政策取向，形成潮汐一样的周而复始现象，还受到更为深层的因素支配。《制高点》把政府和市场之间的分歧，完全放在由政府控制还是市场机制调节经济上面来讨论，却有意无意地忽略了一个更重要的差异，即政府发挥更大作用的一个方面，是政府履行收入和财富再分配的功能，而市场原教旨主义则假设市场能够自动解决分配不公的问题。在任何社会，无论是否到了不共戴天的程度，穷人和富人的分野和对立都是存在的。按照托马斯·皮凯蒂著名的r > g 不等式，收入差距的不断扩大是一种趋势性现象，如果没有政府发挥再分配职能，初次分配领域的市场机制无法实质性缩小收入差距，最终会酿成社会对立和社会冲突。沃尔特·沙伊德尔在《不平等社会》一书中描述的那种激进甚至暴力的解决途径，使历史成为一系列周期性爆发、代价惨痛事件的组合。

四、新潮涌起和中国的选择

在政府和市场截然分立并且各自涵盖了过于广泛内容的框架下，如果要论证与《制高点》相对立的另一轮潮涌是否兴起，或许需要做更深入的研究，写更大篇幅的文章，以便容纳更多的讨论和证据。然而，如果我们着眼于政府维护社会公平正义，从社会福利、社会共济和社会保护等方面向全体人民提供均等的公共产品，并与市场本身不能自发地解决收入分配不公问题进行对照观察，也就是说从相对可控的内容上界定弗里德曼周期律，则可以有把握地做出一个判断：政府发挥更大作用的新潮正在全球涌起。

美国实施包括社会保障项目在内的罗斯福新政，英国按照《贝弗里奇报告》的蓝图构建社会保障体系，分别推动兩个国家在第二次世界大战之后建成福利国家。随着收入分配得到改善、中产阶级迅速扩大，以及未曾预料的“婴儿潮”的出现，为两国赢得为时不短的经济繁荣。在西方政治中，更多的再分配功能和社会福利供给，往往与政府拥有更大的行政权力如影随形，因此，政府控制价格和工资的形成、推行贸易保护主义、实施行政垄断等过度干预经济的政策，也伤害了市场机制的作用。于是，美国的罗纳德·里根和英国的玛格丽特·撒切尔几乎同时上台，全盘接受了新自由主义经济学教条，进而将市场原教旨主义转化为解除规制、减税、去福利化和私有化等一系列政策。这些实践与发展中国家接受华盛顿共识、原计划经济国家实行经济自由化，以及欧洲国家对福利体制进行改革，共同推动了新一轮潮流。

不无关联却未必具有因果关系的是，这个时期世界也经历了经济全球化和科技革命的兴起。然而几十年过后，人们再次痛苦地认识到，经济增长也好，全球化也好，科技革命也好，这些可以做大蛋糕的过程，都不具有分好蛋糕的天然机制。跨国公司、大型科技企业和金融集团赚得盆满钵满的同时，收入和财富差距显著拉大，导致收入两极分化、社会流动性下降和阶层固化，从而导致中产阶级不断萎缩，进一步造成社会分化和政治分裂。美国特朗普上台、英国脱欧，以及诸多国家实行民粹主义、民族主义和保护主义政策，可以说皆为上一轮不受约束的市场经济实践的必然结果。

中国在改革开放过程中，没有盲目接受任何流行的思潮或既有的模式，而是根据自身所要解决的激励和效率问题，采取了渐进式的经济改革和对外开放方式，也努力保持经济增长和社会发展的协调，在逐步构建社会主义市场经济体制的同时，始终注重更好地发挥政府作用。处理好政府与市场的关系，实现两者的相互补充和有效结合，固然是一个需要不断探索的长期课题，政府参与经济活动的具体方式，也要随着发展阶段和国情的变化而与时俱进。不过，把以人民为中心作为改革开放发展的出发点和终极评判标准，决定了中国必然要把维护公平正义、改善收入分配、畅通社会流动通道、持续促进全体人民共同富裕，作为政府必须占据的最优先级别的制高点。