论广播影视业的行政规制及其法治化重塑

赵宝

摘要：当前广播影视作品呈现出社会需求激增化、类型多样化以及供给产业化态势，在规制广播影视业过程中面临着发展繁荣与潜藏风险并存的社会环境。广电总局应依据环境变迁修正规制举措，在坚持广播影视的根本性和方向性的前提下，侧重激发市场活力、促进行业繁荣、统筹风险防范。通过完善行业标准，采取分级制度，提升中性和柔性规制举措的使用比例，探索迈向多元主体共治下的合作行政模式，实现广播影视业行政规制的法治重塑，促进广播影视业健康有序发展。

关键词：广电总局;广播影视;环境变迁;规制目标;法治重塑

中图分类号：G206文献标识码：ADOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.04.011

On the Administrative Regulation and the Legal Reshaping of Radio，

Film and Television Industry

ZHAO Bao

（Law School， East China University of Political Science and Law， Shanghai 200050，China）

Abstract：At present， the radio， film and television works show a trend of rapid social demand， diversified types and industrialization of supply. In the process of regulating the radio， film and television industry， the radio， they are facing a social environment of development， prosperity and potential risks. The State Administration of Radio， Film and Television （SARFT） should revise regulatory measures according to environmental changes， and focus on stimulating market vitality， promoting industry prosperity and coordinating risk prevention on the premise of adhering to the fundamental and directional nature of radio， film and television. In order to realize the legal reshaping of the administrative regulation of radio， film and television industry， and promote the healthy and orderly development of radio， film and television industry， it is vital to improve industry standards， adopt a grading system， increase the proportion of neutral and flexible regulatory measures， and explore a co-cooperative administrative model under the governance of multiple subjects.

Key words：SARFT; radio， film and television; environmental change; regulatory objectives; reshaping the rule of law

一、引言

2016年伊始，广电总局①就对热播的电视儿童真人秀节目出台了调控“禁令”：原则上不再许可制作、播出明星子女参与的真人秀节目，严禁通过各种形式炒作、包装明星子女。该“禁令”的出台使得深受大众喜爱的儿童真人秀节目的不再制作和播出，因此也引发了社会广泛争议。除了“限童令”外，近年来，广电总局为规制广播影视接连出台了一大批的“禁令”。例如在电视剧方面，要求下架整改穿著过于暴露的镜头、胡编乱造的抗日剧;在娱乐节目方面，出台“限娱令”来控制导向;在广告方面，出台“限广令”禁止在电视剧播放期间插播广告;在互联网视听方面，要求严格规范网络直播，统一线上、线下影视剧审查标准。不难发现，这些“禁令”往往出台于娱乐节目在社会上产生较大影响之后，这种“事态失控”后的被动规制不仅无法满足公众的诉求，对于电视台等制作单位来说也是猝不及防，往往造成巨大损失。因此，广电总局被网络舆论戏称为“广电总急”。在行政浸润的“文化国”[1]时代，面对广播影视业不断涌现的“问题”与公共政策上的争议，作为规制主体的广电总局不得不突破传统规制的目标与工具以有效回应这些挑战。申言之，在社会环境发生深刻变化的当下，广电总局究竟应立基于何种规制目标、选择何种规制工具以满足多元主体的诉求？晚近以来，行政法学领域兴起的政府规制理论契合了这种实体政策面向的需求。政府规制理论以政策分析为基础，通过各种法律工具、法律制度来解决现实疑难。依托政府规制理论，笔者以广电总局的规制政策为线索，在分析广电总局当前规制工具的特点与目标基础上，展现当下广播影视规制环境变迁动因这一图景，以期修正和重设政府对广播影视规制的目标与工具，实现广播影视行政规制的法制重塑。

二、广播影视业规制现状与反思

广电总局自1998年3月由广播电影电视部改组成立以来已近23年，在这23年时间里，广电总局针对广播影视政务大约发布了44个规章以及619个规范性文件上述规章和规范性文件的具体数量，为笔者通过广电总局官网和北大法律信息网查询整理去重后所得。。经过分类，在619个规范性文件中，涉及影视剧共有339个，动画片89个，广告46个，有关软硬件标准共102个，针对互联网和其他类的43个。从数量上看，针对影视剧与动画片的规范性文件达到了428个，约占69%，可见影视剧与动画片是监管的重点领域。此外，对于有关软硬件标准、广告占据了余下31%的绝大部分，同样是不容忽视的规制领域。从内容上来看，在这些数量庞大的规范性文件里，除“限娱令”“影视剧镜头规制”等备受争议的政策外，也存在为社会大众所认可的如“禁丑令”“限广令”。此外，还存在诸如广播电视公益广告推荐播放、国产优秀动画扶持等不为社会大众所熟知的政策。在此不禁发问：广电总局在23年时间里密集出台619个规范性文件意在实现什么样的规制目标？在这些规范性文件里又采取了什么样的规制工具？这些工具又有什么样的特点？以上三个问题的回答无疑有助于我们客观、全面了解广电总局当下的规制政策，从而为实现广电总局规制重塑夯实基础。

（一）广播影视业的规制目标

广播影视与新闻出版是一个国家文化管理活动中最为重要的两个部分，对于文化的管理和改革直接涉及意识形态问题，极具政治性与敏感性。因此，文化的管理和改革率先体现在党的政策中，然后通过法定程序由包括广电总局在内的国家机关予以实现。溯源而上，党的十六大报告基本确定了我国文化建设目标是“坚持先进文化的前进方向;坚持为人民服务、为社会主义服务的方向和百花齐放、百家争鸣的方针，弘扬主旋律，提倡多样化”以及“根据社会主义精神文明建设的特点和规律，适应社会主义市场经济发展的要求”推动文化体制改革。此后，无论是党的第十七届六中全会专门就文化发展通过的决定，还是党的十七大、十八届三中全会、十九大有关文化体制创新的决定，都是围绕十六大报告确定的目标予以深化。因此，对于党的文化政策的目标可以归纳为两个：一是坚持先进文化的前进方向，促进文化的大繁荣大发展;二是改革文化体制，推进文化市场化、产业化。

具体到广电总局来看，对于广播影视政务的规制目标自然是落实上述党的文化政策。2013年7月11日发布的《国家新闻出版广电总局主要职责内设机构和人员编制规定》（以下简称“《编制规定》”）第一条确立了广电总局的主要职责是“负责拟订新闻出版广播影视宣传的方针政策，把握正确的舆论导向和创作导向”，这一职责与党文化政策的第一个目标相对应。其他条款中，诸如对各项广播影视政务的监督检查的规定，显然都意在保证广播影视发展的根本性和方向性。此外，《编制规定》第四条“负责统筹规划新闻出版广播影视产业发展，制定发展规划、产业政策并组织实施，推进新闻出版广播影视领域的体制机制改革”则是对文化改革目标的落实。此外，在广电总局2010年发布的《加强法治政府建设工作规划》一文中的基本原则部分同样可以归纳其工作目标：一是坚持将党的政策转化为法律制度，二是促进文化繁荣，三是改革文化体制，四和五是强调监管。以此而言，广电总局对于广播影视的规制目标一脉相承于党的文化政策，实质上是对党文化政策的落实。综上，当前广电总局对于广播影视规制的目标在于：一是保证广播影视的根本性、方向性，促进广播影视的大繁荣大发展;二是改革广播影视业体制，促进其市场化和产业化。

（二）广播影视业的规制工具

规制工具，即广电总局为实现规制目标所选择的管理手段。通过整理可以发现在619个规范性文件中，广电总局所采取的规制工具大致包括以下四大类。

1.传统规制工具。包括“许可备案制”“标准设定”“行政命令”“行政处罚”四种。传统规制工具的主要特征是行政機关通过单向命令对相对人予以管理。

首先，许可备案制。这一规制工具可以说是广电总局最为青睐，主要适用于电影、电视剧拍摄、发行，动画片制作以及主持人执业资格等方面。其作用在于以事先审查的形式来保证电影、电视等内容的根本性和方向性。此外，还存在相关特许或者垄断领域，特许如涉外宾馆等特殊场地接收境外卫星电视频道;垄断如2014年7月，广电总局要求各地区有线电视网络公司在智能电视盒子终端安装TVOS系统TVOS是苹果公司研发的电视操作系统。，且不得安装除TV0S之外的其他操作系统。其次，标准设定。标准设定作为传统的规制工具，主要通过设立标准来确保有关主体行为或者产品符合规制主体的要求。其作用与许可备案制相类似，都是事前监管措施。在统计的619个规范性文件中属于标准设定的有102个，占总规范性文件的1647%，可见标准设定这一规制工具也是广电总局较为常用的工具。而主要设定标准的对象是电影、电视领域内的软硬件问题，软件标准如标清与高清的鉴定，硬件标准如有线广播电视网设计规范行业工程建设标准。事实上，在规范性文件之外，时常引起社会争议的规制标准主要是电视剧、电影领域的审查标准。当前有关电视剧、电影审查标准的行政法规分别是《广播电视管理条例》《电影管理条例》，规章分别是《电视剧内容管理规定》《电影剧本（梗概）备案、电影片管理规定》。此外，在电视剧方面还存在《电视剧内容审查实施细则》这一内部规定以及由中广联电视制片委员会和中国电视剧制作产业协会共同制定的《电视剧内容制作通则》。再次，行政命令。这一类规制工具的特点在于单方强制性，因此，适用对象被严格限制，当前主要的适用对象是各级电视台。如2011年11月广电总局在《〈广播电视广告播出管理办法〉的补充规定》中要求各级电视台确保自2012年1月1日起，播出电视剧时，每集中间不得再以任何形式插播广告。类似的还有为避免影视剧中的吸烟镜头引导社会公众吸烟，广电总局下发了有关严格控制电影、电视剧中吸烟镜头的规定。最后，行政处罚。行政处罚作为严厉的规制工具，其适用较行政命令更为严格。当前主要是适用于电视台或广告制作商违规播放、制作相关影视剧或广告。影视剧方面的处罚如广电总局曾在2011年对石家庄市广播电视台播放违规节目给予暂停播出30日处罚。广告方面，主要是予以停播，前文针对广告的32个规范性文件，基本上都是要求停播相关违法广告。

2.信息规制型工具。信息规制型规制工具包括对信息的规制和通过信息规制两种方式。对信息的规制指的是行政机关强制要求市场主体披露相关信息。如在影视剧片头片尾必须明确标明发证机关、发行许可证号、电视剧制作许可证号。通过信息规制指的是行政机关依托互联网等，公布相关信息以实现规制目标。通过信息规制为广电总局近些年广泛采用，以实现以下两个规制目标：一是通过定期公布电视纪录片题材信息以及优秀电影、纪录片、精品少儿节目等来告知行政相对人以及社会大众优秀文化产品，以引导行政相对人、社会大众进行相应创作或观赏。二是通过公布广告商、明星等违法行为来引导社会大众的消费、关注取向，从而达到惩戒、警告等目的。

3.指导型规制工具。指导型规制工具的特点是行政机关采用意见、劝告等柔性形式来引导行政相对人为或者不为一定行为。如在2010年，广电总局发布了《关于文化产业振兴和发展繁荣的指导意见》一文，以意见形式引导金融企业对相关文化产业予以资金支持。此外，对于少儿广播影视节目建设的意见较为常见。

4.激励型规制工具。激励型规制工具则与指导型相类似，是行政机关给予奖金、减免税等物质奖励或者嘉奖、授予荣誉等精神奖励来引导相对人为或者不为一定行为。这一类管制工具的特点在于由行政机关以激励为基础确定政策目标，具体的工具或者技术由市场调控实现[2]。近10年来，我国动画发展产量曾居世界第一，但是原创力建设的忽视同样是不争的事实。因此，近年来广电总局开展“原动力”等扶持计划，以项目资金或者技术形式引导市场主体提升国产动画原创力，取得了良好的效果[3]。另外，对于公益广告、国产纪录片的资金扶持以及金鹿奖、金帆奖等评比也都是激励型管制方式。

（三）广播影视业的规制特点

1.偏重强制性工具，鲜有非强制性工具。一般来说，传统的规制工具因其单方命令被称为强制性规制工具。信息规制型、指导型以及激励型工具则因其较为柔性的特点被称为非强制性规制工具。

单从强制性与非强制性工具的种类来说，广电总局所采取的比例为4∶3，差异不明显。从数量上来看，在619个规范性文件中，有关强制性工具的文件达到了324个，非强制性工具则为295个，也不存在较为悬殊的差异。但从使用对象来看，强制性工具几乎涉足電影、电视剧、动画片、广告以及软硬件标准等所有广播影视领域，而指导型、激励型等非强制性工具仅仅限于国产动画片、纪录片以及影视剧的部分奖项。对比可以发现，强制性工具遍地开花，而非强制性工具数量虽多，但适用范围极其狭小。两者差异所体现的是行政机关依赖行政处罚、行政强制等强制性工具来进行监管。其原因在于通过苛以较为严厉的处罚可以到达“一石二鸟”的效果即在给予违法行为人相应惩戒的同时达到警示其他社会主体勿再违犯的效果。。然而，随着社会转型，各类矛盾纷繁复杂、多元利益短兵相接，仅仅依赖强制性工具已然无法奏效。在2015年，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》一文中就提出：“创新行政执法方式，推广运用说服教育、劝导示范、行政指导、行政奖励等非强制性执法工具。”面对社会转型，广电总局依然依赖于强制性规制工具的管理模式已难以适应社会发展。

2.侧重合法性，忽视最佳性[4]。在全面推进“依法治国”，坚持“依法行政”法治理念整体格局下，广电总局出台的各项政策，从主体、权限、程序以及内容这四个形式合法要件来看，基本都属合法范畴。但随着行政任务由“秩序行政”向“给付行政”的嬗变，只追求形式合法已然无法应对社会需求，实质行政（即最佳性要求）已“浮出水面”。政策最佳性的重要衡量标准便是程序过程中行政的民主性与科学性两个问题。行政的民主性要求行政决定做出前，听取各利益方的意见，以促进政策出台后的可接受度。科学性要求政策的出台听取专家的意见，提高出台政策的专业化水平。以广电总局“限广令”来看，笔者难以发现广电总局有征求电视台、广告商、有关专家以及广大观众意见的材料，即使有征求意见，也应该是小范围内的、不公开的。同样的，“限娱令”“影视剧镜头规制”等政策也都是缺少社会大众、专家等充分参与，这种民主与科学的“双赤字”直接的影响便是政策出台时常引起社会热议“限广令”这一政策给广大观众观影体验带来一定提升，但是以广告为生的各级电视台为了维持运营不得不寻找各种“对策”，以致出现了电视剧插广告变化为广告里插电视剧的“奇效”。此外，互联网的兴起进一步冲击了以广告为生的电视台，各大电视台在分组讨论中纷纷要求恢复电视剧中插广告。这些事例佐证和忽视了相关利益主体，缺乏民主性与科学性的政策难以为继。。

3.规制手段迭出，规制结果堪忧。无论是采取强制性的政策型规制工具或非强制性规制工具，还是强制性与非强制性规制工具的组合运用，其最终目的依旧在于实现规制目标。从广电总局政策的规制工具来看，强制性工具的运用都意在惩治违法行为，加强对广播影视活动的管理，这对于第一个规制目标保证广播影视的根本性、方向性来说是契合的。但是广电总局这种高压式的管理同样抑制了各文化主体参与的自主性与积极性，事实上抑制了广播影视的繁荣与发展，这也与广播影视市场化改革释放活力相违背的。虽然相关的指导型、激励型规制工具的使用在国产纪录片、动画片等领域取得了不错的效果，但仅仅是数量上的提升，以一般生活经验来看，很难找寻出驰名国内外的作品，质量并没有与数量齐头并进。可见，当前数量庞大、种类丰富的规制工具并没有完全与规制目标相匹配，存在衔接失灵现象，难以回应现实世界的真实需求。

三、重塑广播影视业行政规制的动因

文化权利作为宪法赋予公民的一项基本权利，与政治、经济、社会等权利一样都是人权体系的重要组成部分。在我国，文化权利表现为宪法第47条规定的公民享有文艺创作和从事其他文化活动的自由。这包含两层含义：一是公民有创作包括广播影视在内的文化作品的自由;二是公民有选择已创造出来的广播影视在内的文化作品进行享受的自由。在现代社会，尽管包括宪法在内的法律要求保障公民自由创作和选择文化作品进行享受的权利，但是公民也绝不可能任意的、不受限制的创作和享受。因为身处特定文化环境，形式多样的文化活动不仅影响着公民的交往方式和交往行为，还影响着公民的实践、认识活动和思维方式。正是这样潜移默化、深远持久的影响形塑了公民的价值观念、风俗习惯和文化水平。因此，对于广播影视在内的文化活动进行适当的规制是必要的。当然，如何实现对广播影视的科学规制，则离不开对当前规制环境的精准把握。诚如学者所言：“行政法制度变迁主要受制于由经济、政治、技术、观念等诸要素所组成的社会结构的约束，社会结构的变迁直接引致了行政法的制度变迁。”[5]此外，需要注意的是，身处转型时期的当下，有关文化的体制、制度以及观念等都处于调整状态。这对于广播影视规制来说是添加了更为复杂的影响因子，但具体到广播影视规制环境而言，以下四幅社会图景已然形成。

（一）广播影视作品的社会需求激增

经济体制的变革提升了公民的生活水平，依据国家统计局《2019年国民经济和社会发展统计公报》（下文简称“2019年统计公报”）可知2019年全年全国居民人均可支配收入30733元，全国居民人均可支配收入中位数26523元所谓中位数指的是“人均收入中位数是指将所有调查户按人均收入水平从低到高（或从高到低）顺序排列，处于最中间位置调查户的人均收入。”《中华人民共和国2019年国民经济和社会发展统计公报》参见网页http：//wwwstatsgovcn/tjsj/zxfb/202002/t20200228_1728913html，访问日期：2020年3月5日。一般而言，中位数较平均值受极大和极小值的影响更小，有时用它代表全体数据的一般水平比平均数更合适。[6]。中国社会阶层由贫困人口占据大多数的“正金字塔型”向中产阶层占据大多数的“橄榄型”结构演变成为趋势。据统计学研究表明：中产阶层收入与消费的提升，加之其消费观念，将引领消费市場的走向[7][8][9]。此外，国际经验表明当人均国内生产总值超过5000美元（2019年我国人均10818美元）时，居民消费将进入精神文化需求的旺盛时期。以上数据表明，随着物质财富的增加，中国社会结构逐渐转型，以中产阶层为代表的消费者对于文化产品的需求数量将呈现指数式增长。如何满足社会大众日益激增的文化产品需求已然是规制机关不可回避的首要问题。

（二）广播影视作品的社会需求多样

一方面，改革开放推动了社会结构的变迁，既往单一的社会结构分裂，以主体多元化为标识的社会结构逐渐形成，社会个体选择自由得以充分张扬[10]。另一方面，改革放开释放了个体自由与个性的同时，社会整体也得以进化，社会宽容度不断提升。“同性恋”“性”等不再是谈之色变的禁忌话题，逐渐为社会大多数人所认可或明确不反对。影视作品作为精神产品对其喜好极具主观色彩，加之个体选择的自由与社会宽容度的提升，使得广播影视作品的需求呈现多样化。从主体精神需求层次来看，广播影视作品可划分为高雅、通俗以及低俗三类。一般而言，对于具备相关领域专业性鉴赏知识以及一定物质基础这两个主客观条件的个体往往会偏好高雅类广播影视作品。而一般的社会大众或因专业性知识的缺乏或因物质基础的不足而更偏好通俗的广播影视作品。此外，还存在个别出于猎奇、寻求刺激的心理而追求低俗、恶趣味的广播影视作品。当然，上述划分也仅仅是从一般意义上出发，时间、地域、性别、年龄、职业、民族等等都是影响各主体选择广播影视作品的变量。事实上，这些变量又是难以完整统计的，可以说，只要是主体之间不同的要素，都有可能成为变量。随着个体与社会活力的释放，规制机关究竟采取什么样标准来规制广播影视以满足或者多大程度上满足社会个体的需求是规制机关不得不关注的第二个现实问题。

（三）广播影视作品社会供给的产业化

2004年全国广播影视工作会议上广电总局要求各地广电集团实现事业、产业分开运营，电台和电视台等隶属国有事业体制，由政府设立，但电影、电视等制作经营属于产业经营范围，由市场实现产业化运营[11]。时至今日，广播影视制作经营的产业化运营已然重新绘画了广播影视业新的面貌，具体而言包括以下三个方面：其一，广播影视供给主体三足鼎立。广播影视制作经营的市场化给民营、外资企业带来了活跃的契机，加之《广播电视节目制作经营管理规定》《关于促进广播影视产业发展的意见》《关于文化领域引进外资的若干意见》等一系列扶持政策的出台，民营传媒、外资传媒依托其资金、技术、管理等优势迅速成为中国广播影业不可忽视的力量[12]。随着文化体制改革的深化，我国广播影视供给主体将呈现国有传媒、民营传媒以及外资传媒三足鼎立的局面。其二，广播影视供给方式日新月异。手机、计算机等智能硬件的普及深化了信息化社会的程度，深刻地改变着生产、生活和学习方式。广播影视业同样借助信息化这股春风获得勃兴，特别是广播影视的供给方式焕然一新。依托互联网，包括个人在内的供给主体得以全天候、时时刻刻将形形色色的作品传输到消费者。传统不便携带、传输单向、选择度小的广播、电视机等器物也逐渐为现代科技所改造，融入互联网、信息化的大潮。需要注意的是，近些年来互联网上兴起的各种影视作品并没进入统计，事实上，这些作品的数量更是擢发难数。对于广播影视供给的产业化给广播影视各方面带来翻天覆地的变化更是规制机关与时俱进规制不可忽视的要素。

（四）广播影视作品繁荣背后暗藏风险

诚如有学者感慨“无论是否已经明确意识到，我们在事实上已经进入‘风险社会”[13]。与食品卫生、生态环境等领域一样，广播影视领域同样存在风险，事实上，在一片欣欣向荣的广播影视背后所潜藏的是大大小小的风险：首先，需求激增与供给爆炸间的落差。需求激增与供给爆炸看似正好得以完美契合实现互补，然而事实并非如此。主要原因在于广播影视的市场化也带来了市场化弊病：盲目性。当市场专注于“井喷”式供给时，大量雷同的题材作品充斥荧幕时，优秀作品消声匿迹，消费者落入数以万计作品却无好剧可选的境地，供需落差顿现。其次，价值取向的背离。这是广播影视的市场化带来的第二个弊病：逐利性。市场主体以经济效益为其归宿，只要存在利益空间，即使是低俗需求也予以满足，使得大量低俗的、腐朽的、落后的作品弥散。最后，影视文化双重“侵略”。信息化社会改变了影视作品的供给，使得大量外国广播影视作品得以借助互联网等席卷全国，大量的国外广播影视作品不仅冲击了国内的广播影视作品，其所携带的文化价值观从精神层面对公民实现了“侵略”。此外，诸如直播等新兴供给方式、影视作品领域知识产权侵权等等都是潜藏在繁荣背后的风险。预防风险转化为现实危险已然是现代规制机关所面临的新的任务与挑战，对于风险的评估、规避已成为规制机关规制的必经环节。

四、广播影视业行政规制的法治化重塑

规制目标作为行政法制度变革的方向决定着具体规制工具的选择，因此，对于规制机关而言规制目标的确立是广播影视业行政规制的法治化重塑所要迈出的第一步。在新的规制目标的导引下，需要确定与之相匹配的规制工具辅助实现广播影视业的法治化规制。

（一）修正广播影视业的规制目标

广播影视事关意识形态、舆论宣传以及公民价值观的塑造，与政治、经济、社会、民生等诸多领域的安全息息相关。即使是对规制目标进行修正，党的文化政策始终是规制目标的指导。坚持先进文化的前进方向和文化体制改革始终是包括广播影视在内文化活动发展的总规划。在这一总规划基础上，结合当前现实环境变迁，笔者认为广播影视规制目标可以修正为：一是坚持广播影视根本性、方向性的首要规制目标不动摇;二是三个“侧重”作为次层规制目标，分别是侧重激发市场活力、侧重促进行业繁荣、侧重风险防范。

首要规制目标“一坚持”并不是单纯继续维持广播影视根本性、方向性，而是要求修正当前为实现这一目标而采用的规制工具的形式，调整规制的力度。身处转型时期的当下，社会精神需求层级化，传统媒体向新媒体过渡等都是这一时期特有的规制现象。面对变迁中的规制环境，规制机关需要以更大的宽容度予以面对。此外，之所以将次层规制目标划分为三个“侧重”原因是在2004年“制播分离”改革取得不错成效的背景下，广播影视领域的改革实然已非广电总局的工作重点。当前的改革任务由“要改革”深化为“改革得更好”。深化广播影视改革事实上在广播影视领域已演化为激发市场活力，促进广播影视行业繁荣、健康发展问题。换言之，需要重设行政规制与市场自主间的关系，行政规制应当逐步由事后的强制、严紧向事前柔化、宽松过渡。

（二）重设广播影视业规制工具

在修正广播影视规制目标之后，就需要重新选择与修正后的目标相适应的规制工具。当然对于首要规制目标与次层规制目标的实现所采取的规制工具也当存在一定差异。具体来看：

1.通过完善审查标准实现首要规制目标。当前，标准规制工具依旧是实现广播影视根本性、方向性目标的主要途径。这与当下社会治理“标准治国”理念相契合，作为社会治理的重要工具，标准是现代行政国家的硬件运转不可或缺的软件系统[14]。具体到广播影视领域而言，保证传递给社会大众的影视剧符合要求的任务主要落实在事前审核标准。而我国当前有关电影、电视剧审查标准原则性规定主要是《电影管理条例》（2002年）、《广播电视管理条例》（1997年）两个行政法规从国家主权、民族宗教等角度粗线条式确定的11条禁止载有内容。电影审查的细化标准则规定于广电总局出台的《电影剧本（梗概）备案、电影片管理规定》，该规章除了重申11点禁止载有内容外，还列举了曲解历史、名人、凶杀暴力等9项需要删减修改的情形。至于电视剧细化审查标准没有相对应的规定于《电视剧内容管理规定》这一规章中，而是规定于《电视剧内容审查实施细则》（2011年）这一未对社会公布的内部性文件。可见，影视剧审查标准的不统一、不明确是需要解决的首要问题。而随着2015年立法法的修改“部门规章已不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”。因此，影视剧的统一审查标准已然不能由广电总局发布规章予以确立，至少需要国务院出台行政法规予以确立。在统一的影视剧审查标准中，最重要的是比例原则的运用，尤其是考虑不同人群的合理差异需求。笔者认为，在这一方面可参考韩国、美国等国家的影视剧分级制度，通过级别划分来确定因年龄、专业、工作等实际差异的具体观影层级。实行影视剧分级制度，并非对恶俗、粗俗等需求也予以满足，广播影视的根本性与方向性始终是首要规制目标。实行影视剧分级制度的时代意义在于：立基于当下广播影视的市场化、商业化运作带来了两个时代现象：一是传统媒体向新媒体转型，新媒体的自身特色决定了其不可能像传统媒体一样容易监督。尤其是新媒体受众年轻化程度高，而这部分人正是中国社会日渐成为主流的中产阶级，其尺度需求也相对未成年人较宽。二是社会宽容度的提升要求对作品风格更加宽容。对于作品究竟是恶搞还是幽默，艺术还是色情等，在把控底线，规范传递的语言、思想的基础上，需要一个更为宽松的解释。因此，通过影视剧分级制度，能够在时代情景下，满足各方需求，协调多元利益。

2.由强制性工具主导的规制体系向强、中、柔性工具并存的多元规制体系过渡。广电总局依赖许可审批、行政命令、行政处罚等强制性工具实现规制目标的方式落窠于传统“压制型行政管理模式”[15]。在压制型行政管理模式下，行政相对人在绝对权威面前只能服从，否则，其将受到不利处罚。笔者以为，在广播影视政务领域依旧采取压制型行政管理模式与当前包括中国在内的全球范围内的政府放松管制运动是相悖的。当然，对于广播影视的规制也不可能完全排除强制型规制工具作用的发挥。为此，应当在强制型与中性、柔性之间寻求三足鼎立式平衡。前文已述，广电总局当前已然采取了不少中、柔性规制工具，中性工具如对少儿广播影视节目建设的意见、柔性工具如对于影视剧的颁奖这一激励措施。事实上其存在更广的使用空间，借助“行政过程论”以及“法律关系论”来看广播影视作品供需过程中存在的三组关系：首先是供给方与需求方之间的供需关系，这一关系由市场调节實现，与规制机关关系较小。其次是广电总局与供给方这一组关系。这一关系是整个规制的中心问题，直接涉及两层规制目标的实现。从实现首先规制目标来看，除了传统事前审批许可、标准规制和事后惩罚作为主要手段外，广电总局可广泛采取说服、引导、奖励等中、柔性手段来辅助实现首要规制目标。首要规制目标的实现往往会对供给方权利做出一定限制，因此完全依靠强制性规制工具，时常适得其反。而中、柔性规制工具强制力度小，几乎不对相对人产生压制，使得行政行为做出过程的本身就是一个充分说理的过程[16]。在这样较为轻松的过程中，供给方更容易接受意见。“一强一柔”“一主一辅”式的规制更能有效实现首要规制目标。从实现次要目标来看，中、柔性规制工具则更具优势。提升影视剧质量、发展中西部地区、挖掘民族文化富矿、平衡经济与社会效益等次层规制目标的实现不可能由强制性规制工具来实现，而通过指导、奖励等中、柔性规制工具则能够轻松胜任。伴随管制放松趋势，强制型规制工具的作用由全程分散参与向事前审批许可、标准规制和事后惩罚、震慑集中，其在三足之中当扮演“蜀”这一占据领土较小的国家。而中、柔性规制工具凭借其优势，是担当“魏”“吴”角色的最佳选择。最后是广电总局与需求方之间的关系。就广播影视规制而言，广电总局与需求方即社会大众之间不存在管理与被管理关系，社会大众有什么样的需求属于社会大众个人自由的部分，广电总局自然无权以公权予以干涉。这也是长期以来广电总局只规制供给方而忽视需求方的原因。但是以广播影视整幅规制动态图景来看，广电总局虽无法对社会公众的需求予以管理，但是可以通过倾听、回应等方式了解民意，在对供给方规制中反馈、实现民意。此外，对于公民需求的引导更是必不可少，市场上出现各类腐朽、落后的作品的原因在于需求，所谓有需求就有生产。因此，引导社会大众提升需求层次，摒弃低俗需求等都是实现规制目标的重要途径。

3.注重从单一行政管理到多元合作治理转向。无论是完善审查标准，还是增设中、柔性规制工具的行使，都还是广电总局作为单一规制主体对广播影视业进行管理。伴随国家治理体系的建设要求，“合作行政”已然成为行政治理的重要表现形式。从理论上来看，治理区别于管理的主要特点在于：其一，主体不同。规制主体是单一的，即行政机关;治理主体则是多元的，企业、社会组织、个人等可成为治理主体。其二，性质不同。规制依赖强制性;治理则更多的是协商性。其三，权力运行向度不同。规制往往是自上而下的，治理还可以是平行的[17]。伴随经济的发展，广播影视业领域内的中介机构、行业自律协会等社会组织得以发展、成熟，这些主体足以担当多元治理主体中的一员。

五、余论

诚如学者所言：“没有社会理想的科学理性是空洞的，但没有科学理性的社会理想是盲目的。”[18]行政机关在规制相对人的具体过程中应该更多考虑实际效果，将实质行政贯彻到行政管理全过程。行政机关在社会治理中发挥着核心作用，是行业规制中最重要的规制主体[19]。但仅依靠行政机关的管控和规制，行业发展极易出现内、外部的困境。立足当前行政规制理论，引导中介机构、行业自律协会等社会力量积极参与，方能保持行业和社会整体稳定。基于此，广电总局应依据管理要求修正规制举措，在坚持广播影视根本性和方向性的前提下，侧重激发市场活力、侧重促进行业繁荣、侧重统筹风险防范。通过完善行业标准，采取分级制度，提升中性和柔性规制举措的使用比例。未来，广播影视政务治理的图景当由广电总局、行业组织、相关专家以及社会大众等多元主体共同合作绘制而成。

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[责任编辑、校对：杨栓保]