检察机关提起环境公益诉讼之困境与完善

张梦迪

关键词：环境公益诉讼;检察机关;试点;诉前程序;域外制度

中图分类号：D925文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2021）08 — 0131 — 04

“绿水青山就是金山银山”，环境保护需要汇集各方力量，公益诉讼作为保护公共利益与维护生态环境的司法对措一直在试点与完善的进程中。2015年7月，第十二届全国人大常委会通过了进行公益诉讼的试点决定，正式在司法解释中以 “公益诉讼人”的字眼赋予检察机关原告资格，在全国行政区划范围内开展公益诉讼试点。持续两年的试点工作结束后，以实践服务于立法，全国人大常委会正式对《民事诉讼法》和《行政诉讼法》做出了修改，由检察机关提起公益诉讼的制度正式确立。尽管检察机关提起环境公益诉讼的工作在全国范围内开展的有声有色，但也存在诸多问题，我们有必要对试点工作进行概括和总结。

一、检察机关试点环境公益诉讼的回溯与反思

（一）试点工作概况回溯

1.环境公益诉讼案件多、占比大

尽管相关法律赋予了检察机关在生态环境保护、食品药品安全等多领域提起公益诉讼的原告资格，然而从近两年的试点来看，在检察机关提起的公益诉讼中，环境公益诉讼的数量占比达72%。检察机关提起的环境公益诉讼在保护生态环境、监督资源治理、监管违法企业等领域发挥了极大作用。

2.诉前程序效果显著

所谓环境公益诉讼的诉前程序，指的是人民检察院在提起环境民事公益诉讼之前，应当履行30日的公告程序，在提起环境行政公益诉讼之前，应当先向相关机关提出的检察建议。根据已知的试点工作的数据显示，人民检察院在办理环境公益诉讼案件中，通过诉前程序解决的案件达97%，多数案件能在诉前程序中实现良好解决，有效提升了司法效率。国家设计公益诉讼制度的目的就是为了能够以损耗最小的方式更好的实现对公共利益的保护，诉前程序能够将冲突解决在法院介入之前，有助于防止司法资源的浪费。

3.环境行政公益诉讼发展突出

检察机关尽管具有提起民事公益诉讼与环境公益诉讼的权利，然而在试点工作及后续的进程中，相关数据显示，行政诉讼的数量在环境公益诉讼中占据了极大优势，约占总量的92%，行政公益诉讼发展迅速、势头良好，这一方面体现出在试点工作中，检察机关对环境行政公益诉讼的重视，另一方面也体现了该项诉讼制度所具有的效率高、可执行性强的优势。

（二）原因分析与成果反思

1.有资格提起公益所诉讼的社会团体数目少、能力轻

根据相关法律规定，特定的环境保护组织也具有提起环境公益诉讼的原告资格，然而为了防止滥诉现象、维护法治权威的发生，《环境保护法》对原告资格做了较为严苛的限定，要求相关组织必须满足在设区的市级以上人民政府民政部门进行登记，并且五年内无违法犯罪记录两个条件，较高的门槛阻止了大量的环境保护组织提起相关诉讼，我国仅有700个相关组织有资格提起环境公益诉讼，并且上述组织由于地理位置的分布不均，在真正环境恶化的地区，具有起诉资格的适格原告往往少之又少，且一般来说势单力薄，面对当地复杂的社会环境与地方保护主义的阻挠，很难与在经济政治上占优势地位的违法者进行起诉和博弈。

2.诉前程序能够最大程度化解争端

具有公益诉讼原告资格的相关组织毕竟与案件涉及的标的——公共利益——没有直接利害关系，一味的要求其像自我维权一样维护公共利益并不现实，且公益诉讼虽然具有有别于民事、行政诉讼的特性，但在本质上仍属于私权领域的诉讼，因此应当赋予相关当事人以意思自治的权利。诉前程序适用灵活，与诉讼相比，耗时更短，在制度设计上极大的赋予了相关组织和行政机关纠正不法行为和不作为的时间，尽可能避免了司法权与行政权的不必要冲突，保护了行政执法权的权威。

3.公民环境维权意识弱

自改革开放以来，经济发展作为社会发展重中之重的思想深刻地影响着国人的思维方式，环境保护不仅在许多公民看来无关紧要，地方行政机关也存在着只看经济发展枉顾环境破坏的问题。即便在环境保护口号日益响亮的今天，我们对环保一词的理解范围也过窄。实际上，除污染环境之外，破坏自然资源、过度勘探开发、环境污染侵犯公民人身权利等行为也属于环境公益诉讼受案范围的一部分，同样需要大家的重视。检察机关作为国家的法律监督机关，有资格也有能力承担起相关的环境公益诉讼工作，有效弥补诉讼中原告主体的缺位。

二、检察机关作为环境公益诉讼原告的现实困境

环境保护公益诉讼一方面有效的实现了环境保护，拓展了现有制度框架设计下检察机关的法律监督权，另一方面极大的纠正了行政机关在环保方面的不作为，督促了相关环保组织履行公益保护职责。但不同于欧美等国，我国的环境公益诉讼虽然试点工作颇有成效，却仍处于萌芽阶段，环境公益诉讼的制度设计存在诸多不合理之处，现实中常遭掣肘，尚需与我国的国情相适应。

（一）相关制度规定不完善

首先，我国新修订的《环境保护法》并没有相关规定，原告资格依然缺位，公益诉讼的原告资格规定散件于《民事诉讼法》、《行政诉讼法》以及相关司法解释，两高的司法解释虽然赋予了检察机关原告权利，但根据法律位阶来看，存在以司法解释修改法律之嫌，也正是因为相关法律没有对检察机关提起公益诉讼的资格做出规定，司法实践中，检察机关职责的行使必然存在一定困难。

其次，检察机关作为公益诉讼人的权利在法律上的规定不明确。民事诉讼中，原被告双方平等对抗是其制度特色，然而在公益诉讼中，检察机关作为国家机关介入民事诉讼程序显然与基本的民事诉讼原则相背离，也有可能伤害公益诉讼被告的诉讼权利。

最后，关于检察机关的处分权也没有明确界定。民事诉讼中的原告可以放弃诉讼请求、与被告和解、调解，对于檢察机关作为“公益诉讼人”是否具有此项权利，法律未做规定，那么，司法实践中可能会出现检察机关滥用权力，放弃诉讼请求，对公共利益造成“二次伤害”的情况。

（二）案件来源单一

根据最高人民检察院颁布的司法解释对案件来源的规定和对诉讼适用范围的限制，无论是民事公益诉讼还是行政公益诉讼，对检察院能够提起诉讼的情景和条件都限定在“人民检察院在履行职责中发现”这一范围，这一范围一方面过于狭窄，压缩了检察机关的履职空间，另一方面也增加了不必要的工作负担。

首先，“在履行职责中发现”这一规定不明确，究竟是“主动发现”还是“被动发现”在实践中存在争议。如果要求检察院在履行职责中“主动发现”损害公共利益的案件线索，可能会极大的加重其工作负担。目前我国正在进行监察体制改革，检察机关反贪反渎职的职能已经移交给监委会，检察院依赖于在对行政机关进行内部监督的过程中获得案件线索这一方式比较困难，获得線索的能力不足。如果检察院仅在履行职责中“被动发现”损害公共利益的案件线索，由于检察院对行政机关内部的职权分配缺乏深入了解，那么可能导致消极怠工和是大量错案漏案的发生。

其次，该项规定忽视了自然人、环境保护组织、其他国家机关等主体在环境公益诉讼中的作用，不利于集中更多的力量，保障环境保护工作的全面开展。环境保护从来不是某个国家机关或者某个公民的职责，需要全体社会成员的一致努力，把上述主体排除在公益诉讼的线索来源之外，人为的压缩了案源范围，既不利于工作开展，也会挫伤上述主体的环保积极性。同时，会给不知情的公民造成信息不公开不透明的错觉，会伤害司法公信力。

最后，环境公益诉讼的进程中需要部分的参与人具有一定的专业知识，起诉机关的工作人员如不吸收相关领域技术人员进入诉讼过程，很难在环境公益诉讼的案件范围确定、因果关系证明等方面得出科学合理的解释，最终有悖于司法公正。

（三）诉讼过程面临更加复杂的利益冲突

司法实践中，检察机关提起环境公益诉讼时常面临进退两难的境地。地方政府出于发展经济的需要，往往互对本地区内的企业实行地方保护主义，因为这些企业对本地区的税收缴纳、社会发展、就业问题的解决都发挥了重要作用。这种现象在制约检察机关提起公益诉讼的同时，也为诉讼过程中的证据收集、程序公开造成了麻烦。同时还会导致在司法机关采取的法律措施不能有利于环境问题解决的情况下，公共利益受直接影响的被告方与施害者常常会达成某种形式的“私下合作”来规避法律制裁，这最终将导致司法成果的无法实现。

（四）诉前程序的设计存在不合理

首先，行政公益诉讼要求检察机关在提起诉讼之前必须向有义务履职的行政机关提出检察建议，督促其在规定期限内对行政不法加以改正，期满不改正的方提起公益诉讼，但司法实践中，有义务履行行政监督职的政府机关往往难以确定，既存在职权交叉也存在互相推诿的情况，因此在具体案件中，相关行政责任主体往往难以准确查明。

再者，行政公益诉讼是对行政主体不作为或者失职行为的法律监督与否定性评价，实践中会出现这样的情况，相关责任主体在收到检察建议之后往往首先会对其失职行为进行合理性解释和分析，为其不法行为找到“庇护伞”，而不是对失职行为进行修正和行政查处，同时行政机关内部之间可能存在相互包庇的情况，在一定程度上反而不利于问题的解决。

最后，在行政机关的执法实践中往往存在这样的情况，具有监管职责的行政机关已经对环境违法行为进行了行政查处，只不过是处罚过轻、处罚不当以及执行不力，那么此时，如何在尊重行政机关的首次裁判权与对行政机关实行法律监督之间实现动态平衡，尽量避免不必要矛盾的发生，就是摆在行政机关面前的难题。

（五）诉讼成本负担过重

根据我国民事诉讼法的相关规定，民事案件的诉讼费用是根据标的额进行收取，由败诉方负责，诉讼标的额越大，费用越高。环境公益诉讼由于牵涉面广，涉及人口众多，往往诉讼的标的额巨大，相应的，检察机关进行诉讼的风险也极大。除了高昂的诉讼费用之外，环境公益诉讼由于涉及的权利义务关系更具科学性和专业性，其中的鉴定费用、保全费用也是一笔不小的数字，这些费用根据现有规定需要提起公益诉讼的检察机关负责，而实践中检察机关明显不能负担如此巨大的代价，该问题在我国现有的国家赔偿制度框架下也无法解决。

三、检察机关提起环境公益诉讼的域外制度考察

“以人为镜，可以知得失”，我国对环境公益诉讼的探索与实践相较于美国等其他国家来说时间较晚、制度设计也不足他们成熟完善，美国在环境公益诉讼行政权与司法权的衔接上面成果突出，英国的“检举人诉讼制度”为我们保持司法权的谦抑性方面提供了切入点，则在因此我们有必要对域外的先进经验学习考察，以服务于我国的法治化建设。

（一）美国：行政与司法的“双轨制”保护

美国的环境公益诉讼制度起步很早，早在上世纪70年代就通过《环境清洁法》来赋予了公民个人提起环境公益诉讼的权利。在美国，环境权是与基本人权相联系的概念，尽管中美两国在法治理念上存在差异，但是美国在消除与预防环境公益诉讼负面影响上的一系列措施值得我们借鉴。

首先，美国的司法机关充分尊重行政机关的执法自主权，只要行政机关在程序公开、合法的情况下对相关环境违法行为进行了处理，积极履行了其行政职责，并对责任人进行了行政处罚，司法机关就没有必要再提起公益诉讼将案件诉诸于法院。这种安排一方面保障了行政机关的执法权威，另一方面也保护了行政相对人的权利，避免其长时间处于权利不稳定状态。其次，在环境公益诉讼的管辖权分配方面，联邦巡回法院与被告所在地法院都具有管辖权。联邦巡回法院主要管辖被告是环境保护署之类的案件，这种布局可以在保障原被告权益的情况下，避免地方司法权与行政权相互勾连，最终祸及公共利益。再者，在环境公益诉讼中，原被告聘请律师的费用、污染鉴定费用，美国法院一般判决由被告承担，相当程度上减轻了原告的负担。最后，美国政府还出资建立了环境保护损害赔偿资金，并且通过设立专家小组的方式监督损害赔偿资金的适用。

（二）英国：“检举人诉讼制度”

在英国现行的相关法律和制度预设中，代表英国国家的整体利益是检察总长，有权针对损害环境的违法行为提起公益诉讼，具有对环境不法行为进行司法审查的权利。但是，为了防止检察总长滥用权力，也为了保护公民的诉讼知情权与参与权，《英国皇家检察官准则》规定：在检察总长对环境违法行为进行司法审查，以原告身份为不具有原告资格的个人提起环境公益诉讼之后，检察总长应当自动退出诉讼程序，由该相关个人以原告身份独立进行接下来的诉讼。总体来说，英国的制度选择还是趋于保守，充分考虑到了公民面对庞大的国家机器的无力感，因此在将原告保送到法庭之后就退出诉讼，保证了原被告双方平等对抗。

四、完善我国检察机关提起环境公益诉讼制度的建议

（一）明确检察机关的主体资格

首先，为了维护法律系统的内在一致性与协调性，减少不必要的法律适用冲突，《环境保护法》应当进行修改，与两高的司法解释保持统一，承认检察机关在公益诉讼中的起诉资格。此外，两高的司法解释虽然赋予了检察机关“公益诉讼人”身份，但对于“公益诉讼人”的权利义务、职责划分、诉讼程序等特殊规定尚没有加以明确，因此需要立法进一步理清和细化。最后，对检察机关的处分权也应当通过立法加以限制，可以做出如下规定：检察机关作为公益诉讼人进行诉讼时，可以放弃、变更诉讼请求，与被告达成和解，但是不得损害国家利益、社会公共利益以及其他公民的合法利益，并且必须经过人民法院审查批准，人民法院经审查不予批准的，人民检察院不得行使相应处分权。

（二）扩大案件来源范围

环境公益诉讼从来涉及的不是个别公民、组织的利益，而是与每一个公民的发展权切实相关。在我国，《宪法》更是赋予了每一位公民监督控告的权利，因此在环境公益诉讼中，公民有义务将其了解到的情况向检察机关予以控告。对于公民的控告，却有证据的，检察机关在查证属实之后应当向法院起诉，并对提供线索的公民予以物质奖励;公民提供线索的，检察机关也应当高度重视，并将调查结果予以通报互联网信息技术的飞速发展和大数据时代的到来，为司法机关获取案件线索、查明案件情况提供了新的可能，检察机关应当设立专门的网络工作小组，在接受公民网络举报的同时，全面监控本辖区内的环境污染犯罪情况，主动发现线索。

（三）完善检察环境公益诉讼的诉前程序

行政环境公益诉讼中，检察机关对行政机关不作为的认定是诉前程序的重点，笔者认为对此认定在标准上应当予以细化：及时适法的回复检察建议只是行政机关作为行为的形式要件，回复的内容应当事实清楚、证据确凿，并且对相关环境违法行为进行了查处应当作为的实质要件。检察建议是诉前程序的核心环节，为了保障公众的知情权，我们可以借鉴《行政诉讼法》上的听证程序，保障公民对环境诉讼案件进程的参与权，并通过公众的参与和监督反向督促行政机关自觉履行职责。同时，为了保障行政机关的执法权威，保证行政执法效率，可以适当延长其对检察建议的回复期限，对于案件涉及区域广、影响较大的案件，行政机关可以申请对回复期限在两个月以外加以延长，检察机关可以对期限进行灵活控制。

（四）设立环境公益诉讼专项资金

首先，由检察机关作为“公益诉讼人”提起的环境公益诉讼案件应当固定诉讼费用，改革原有的诉讼费用收取规定，将诉讼费用限制在合理范围之内。其次，我们可以借鉴美国的经验，建立一套由检察机关为主导、监察委员会做监督的公益诉讼专项资金。资金来源除了国家拨款之外，可以广泛接受公司企业、社会团体和个人的捐款。基金专门用于公益诉讼在损害赔偿、污染鉴定、环境修复、群众线索举报奖励、检察机关在环境公益诉讼成本支出等方面。最后，鼓励大量具有专业知识的律师、技术人员为公益诉讼人免费提供技术指导。

（五）探索建立巡回法庭对环境公益诉讼管辖制度

我国自2014年探索建立的巡回法庭制度，不受行政区划的限制，在处理重大案件时更具专业性和公平性。环境公益诉讼案件涉及标的额巨大、以河流或者矿产资源为标的的案件常涉及若干个法院的辖区，司法实践中会存在司法机关与地方行政机关相互勾连的情况，不利于社会公共利益的保护。由巡回法庭集中管辖环境公益诉讼案件，可以避免因为法院之间的管辖权争议影响公益诉讼的进程，也可以整合审判资源优势，集中力量推动案件审判与环境资源治理。

環境公益诉讼是时代发展的产物，检察机关作为公益诉讼人身份参与环境公益诉讼是顺应环境保护与经济发展双重需求下司法机关的必然选择。从2015年7月至今，该项制度一直在试点与修正中逐步完善，我们应当看到近四年来该项制度在维护生态平衡、促进行政机关履职方面的突出成果，以此来坚定我们进行公益诉讼人与环境公益诉讼制度的信心，但同时，我们更应当看到试点与此后工作中存在的问题，不断明确检察机关的定位与职责，在解决问题中发挥制度的优越性，逐步形成司法与行政、司法与环保、司法与执法的良性互动。

〔参 考 文 献〕

〔1〕陈亮.美国环境公益诉讼原告适格规则研究〔M〕.北京：中国检察出版社，2010.

〔2〕谢伟.环境公益诉讼权研究〔M〕.北京：中国政法大学出版社，2016.

〔3〕陈小平.环境民事公益诉讼的理论与实践探索〔M〕.北京：法律出版社，2016.

〔4〕傅贤国.环境民事诉讼制度研究〔M〕.北京：法律出版社，2016.

〔5〕吴应甲.中国环境公益诉讼主体多元化研究〔M〕.北京：中国检察出版社，2017.

〔责任编辑：张 港〕