从法律修改的角度探讨“农地出让”理论

贺有利，甘政法

（1.甘肃省高校区域循环经济重点实验室，甘肃兰州730000；2.甘肃日报报业集团有限责任公司甘肃法制报分公司，甘肃兰州730000）

中共中央党校出版社出版的《“农地出让”理论——我国农村土地改革的理论探讨》认为，我国“三农”问题的根本是土地，是农村土地不能出让及转让，是农村土地不能交易，是农村土地没有市场化，是农业和农村最主要最重要的农村土地要素没有市场化，是社会主义市场机制无法有效配置农村土地，是进城农民土地无法集中到农业大户手中，导致我国农村无法建立农地产权清晰的现代化绿色农场[1]。农村土地成为市场唯一无法有效配置的生产要素，严重制约了农村、农业、农民的发展，解决办法就是“农地出让”，进而带来“现代化绿色农场+县域中心城镇化”。

1 城镇土地要素转让的法律修改

在改革开放前的计划经济时代，土地、劳动力、资本、技术、数据等要素都没有市场化，生产要素市场化从无到有，从小到大，市场配置要素资源的能力逐步增强。原来我国《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第10 条相关条款规定，土地不允许非法转让。1987 年11 月，深圳市在全国率先进行了城镇国有土地出让的成功示范，全国各个城市纷纷推进了城镇国有土地出让的试点工作。1988 年4 月12日，经第七届全国人民代表大会审议，将《宪法》相关条款进行了修改，规定任何组织、个人都不允许侵占、买卖或者以其他任何形式非法转让土地，土地的使用权可以依照我国法律依法转让。同年12 月29日，第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议根据宪法修正案和国务院关于提请修改《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）的议案，决定对《土地管理法》进行修改，新增加第2 条四、五两条款：国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法进行转让，具体办法由国务院另行规定。依法实行国有土地有偿使用制度，具体办法由国务院另行规定。

1990 年5 月，我国出台了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，1994 年7 月5 日，第八届全国人大又审议通过了《城市房地产管理法》。从此我国逐步开始并完善推进了城镇土地要素市场化和资本化以及城镇房地产市场化和资本化。

2 农村土地要素市场化的法律制度完善

我国1988 版《宪法》规定，土地的使用权可以依法进行转让。1988 年修改的《土地管理法》规定，国有土地和集体土地的使用权可以依法转让，具体办法由国务院另行规定。但在《城镇土地出让和转让条例》中，仅明确了国有土地转让的用途是居住、工业、综合或者其他等，包括商业、旅游、娱乐、教育、科技、文化、卫生和体育用地等，唯独不包括农业土地。我国的《宪法》《土地管理法》《城镇土地出让和转让条例》都没有明确国有农业土地可以转让，也没有禁止国有农业土地的转让。《土地管理法》规定，集体土地的使用权（包括集体农业用地、集体建设用地、集体未利用地）可以依法转让，具体办法由国务院另行规定。

《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》明确要求，要加快土地要素市场化改革，我国城镇国有土地已经实现市场化制度改革，但在国有农业土地、集体农业土地、农村集体建设用地等领域却无法实现市场化改革，如今急需农业土地市场化改革，急需农村集体建设用地市场化改革。

农业土地和农村建设用地市场化改革不需要修改《宪法》，也不需要修改《土地管理法》，仅需要国务院制定出台符合我国国情的《农业土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《农业土地出让和转让条例》），由农业农村部门负责；仅需要国务院制定颁布我国《农村建设用地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《农村建设用地出让和转让条例》），由自然资源部门负责。

《农业土地出让和转让条例》要坚持用途管制的原则，坚持鼓励投资的原则，坚持农民自愿的原则，坚持共同富裕的原则，坚持自主经营的原则，坚持积极稳妥的原则，坚持循序渐进的原则，坚持农要管农的原则，切实做好农业土地使用权的出让和转让，必须实施统一征收（收购）、出让、回收、分配和管理。农业土地可以农村集体出让，也可以转为国家所有出让，国有出让能够避免村集体受到各种干扰，保障投资者的合法权益，更受投资者的欢迎，从而构建统一的农业土地市场。农业土地国有出让与集体出让都要坚持不取不予的原则，所有出让金全部补偿自愿退地农民，国家、集体一分不取，一分不予，防止农业土地不合理涨价。

《农村建设用地出让和转让条例》要坚决打破城乡二元壁垒，构建城乡统一建设用地市场。理论上讲，农村集体所有的建设用地的使用权可以由农村集体依法出让，也可以由农村集体所有转为国家所有进行依法出让，但建设用地国家出让更能够保障投资者的合法权益，避免村集体受到各种干扰，投资者更容易接受。应实行城镇和农村建设用地制度统一的国有建设用地出让，真正实现城乡统一建设用地市场。同时，农村集体建设用地出让与转为国家所有建设用地出让，农村集体所取得的土地利益要相同，坚决不能减少。