中国租界法制性质论

王立民

根据中外不平等条约，鸦片战争以后的中国领土产生了租界及其法制。这种法制由中国租界制定或认可，并在租界区域内实施并发展、终止。对中国租界法制的认识绕不开这一法制的性质问题。这是有关中国租界法制的根本性问题。目前，学界对中国租界法制性质的认识不尽一致。本文以中国租界法制中，诞生最早、持续时间最长、适用地域最广的上海租界法制为中心，探研中国租界法制的性质，与同仁们交流。〔1〕上海共存在过3个租界，即英、美、法租界，其中英租界产生于1845年，美租界产生于1848年，法租界产生于1849年。1863年上海英、美两租界正式合并，成立上海英美租界。1899年上海英美租界改名为上海公共租界。参见史梅定主编：《上海租界志》，上海社会科学院出版社2001年版，第91-96页。

一、中国租界法制是中国领土上的中国法制

中国租界是中国城市中的一个区域，其周边则是城市中的华界。租界与华界都是中国城市中的不同区域。租界法制的性质与中国租界的领土性质联系在一起。这一领土性质在很大程度上，决定了中国租界法制的性质。从中外政府对中国租界领土性质的认定以及中国租界的租地实际情况等视角可以证明，中国租界领土是中国领土。以此为基础可推论中国租界法制是中国领土上的法制。

（一）中外政府都认定中国租界是中国的领土

中外政府对中国租界领土性质的认定，首先在于中外政府签订的不平等条约。在这些条约中，有关于中国租界建立的主要法律依据，也是租界产生的直接原因。中外签订的这些条约都把中国租界的领土认作为中国领土，没有否认其属于中国领土的这一基本属性。

最早签订的这种不平等条约是1842年的中英《南京条约》及1843年的附件《五口通商附粘善后条款》。《南京条约》规定，广州、福州、厦门、宁波和上海5个城市作为通商口岸，而且英国人可以携带家人在这5个中国城市居住。“自今以后，大皇帝恩准英国人民带同所属家眷，寄居大清沿海之广州、福州、厦门、宁波、上海等五处港口，贸易通商无碍。”〔2〕王铁崖编：《中外旧约章汇编》（第1册），三联书店1957年版，第31页。这为英国在中国设立租界提供了最早的法律依据。以后的《五口通商附粘善后条款》在这一依据的基础上又进一步明确提出，英人可以在五口通商城市中，设立专门的区域居住。“广州等五港口英商或常川居住”“中华地方官应与英国管事官各就地方民情地势，议定界址，不许逾越，以期永久彼此相安”“中华地方官必须与英国管事官各就地方民情，议定于何地方，用何房屋或基地，系准英人租赁”。〔3〕王铁崖编：《中外旧约章汇编》（第1册），三联书店1957年版，第35页。这里的“议定界址”就是以后所称的“租界”。从规定可知，英国人可在中国的5个通商口岸居住，但未动摇这些居住区域的中国领土性质。

1845年依据《南京条约》及其附件《五口通商附粘善后条款》的规定，上海道台宫慕久与英国驻沪领事巴富尔商定了《上海租地章程》。〔4〕史梅定主编：《上海租界志》，上海社会科学院出版社2001年版，第91页。另外，《上海租地章程》又被称为《上海土地章程》《上海地皮章程》等。姜龙飞：《上海租界百年》，文汇出版社2008年版，第2页。这一章程正式确定了上海英租界的地域，即“划定洋泾浜以北、李家庄以南之地，准租与英国商人，为建筑房舍及居住之用”。〔5〕王铁崖编：《中外旧约章汇编》（第1册），三联书店1957年版，第65页。随后，上海英租界诞生，“此为中国近代史上设立的第一块租界”。〔6〕史梅定主编：《上海租界志》，上海社会科学院出版社2001年版，第92页。从确定上海英租界地域的内容看，其只是在上海城市中划出的一个区域；这个区域只是被英国人租用，还是中国领土，没有改变其属于中国领土的基本属性。可见，中外政府都把上海英租界作为中国领土上的一个区域；没有把其游离于中国领土之外。上海英租界是这样，中国其他的租界也是这样。〔7〕中国共有10个城市正式设立过27个租界。上海市政协文史资料委员会等编：《列强在中国的租界》，中国文史出版社1992年版，第590页。

中外政府在20世纪40年代签署的收回租界的条约中，提到外国政府要归还租界的行政、管理，没有提及中国租界的领土问题。这意味着中外政府对于中国租界领土的态度没变，即中国租界是中国的领土。1943年中英政府签署的《中英关于取消英国在华治外法权及有关特权条约》中，明确规定：“上海及厦门公共租界之行政与管理归还中华民国政府，并同意，凡关于上述租界给予英王陛下之权利应予终止。”〔8〕王铁崖编：《中外旧约章汇编》（第3册），三联书店1957年版，第1264页。中国与美国、法国分别于1943年与1946年也签订了类似的条约，也都同意把租界的行政与管理归还给中国政府。〔9〕王铁崖编：《中外旧约章汇编》（第3册），三联书店1957年版，第1257、1363页。其他租界也都是如此。可以说，在中外政府签署的所有关于租界的条约中，中国租界是中国领土的口径始终没变。它们都是确定中国租界领土性质的法律依据，最具权威性。

秉承中外政府签订关于租界条约的精神，中外政府官员关于中国租界领土的表态，与其保持一致。1919年，以顾维钧等人组成的中国代表团出席了巴黎和会。会上，中国代表团明确指出，中国租界是通商口岸“划定专界备外人居住、贸易者”，“租界之地，仍为中国领土”。〔10〕费成康：《中国租界史》，上海社会科学院出版社1991年版，第386页。外国政府官员的表态也没有否认中国租界的中国领土性质。1864年英国公使布罗斯曾表态，“租地与英国并未尝许予该地之管辖权。该地仍属于中国主权。”这一表态所代表的意见，“后为各国公使赞同，并得英国政府同意”。〔11〕蒯世勋等编著：《上海公共租界史稿》，上海人民出版社1980年版，第222页。中国租界的中国领土性质在中外官员的表态中进一步得到证实。

中外政府在条约中作出的规定与中外政府官员的表态，都是一种官方对中国租界领土性质的认定。他们都认为中国租界属于中国领土，可视为国家、法律对中国租界领土性质的态度。这种态度具有权威性与合法性。

（二）租地实践同样证实中国租界是中国的领土

1845年《上海租地章程》颁行以后，英国人便开始租地。以后，中国有租界的其他城市也根据相关规定，开展了租地实践。租地实践证明，他们是通过承租制形式，取得中国城市中只有使用权、没有所有权的土地，这种承租制形式又因租地主体、程序不同而分为“民租”与“国租”两种。“民租”是一种外国侨民通过契约，直接向中国城市中的土地业主长期租用土地的租地形式。上海的英租界和后来的英美、公共租界都采用这种租地形式。还有，天津的法、意、奥地利租界，汉口的法、德、日租界，鼓浪屿的公共租界等也都采用了这种租地形式。〔12〕费成康：《中国租界史》，上海社会科学院出版社1991年版，第92-93页。“国租”是一种外国政府先以国家名义，向中国政府长期租用中国城市中的部分土地，然后再由外国政府以契约形式，把已经租得的土地，再转租给外国侨民的租地形式。上海法租界采取这种租地形式。还有，镇江、天津、汉口、九江、广州等城市中的英租界和广州等城市中的法租界，也都采取这种租地形式。〔13〕费成康：《中国租界史》，上海社会科学院出版社1991年版，第93页。

可见，中国租界的租地主体、程序都有所不同，其中“国租”的租地程序较“民租”复杂。然而，不管通过哪种租地形式租用中国城市中的土地，外国政府、侨民取得的都是中国城市中，只有使用权、没有所有权的土地。中国租界的土地始终是中国领土，这一领土性质没有因为租界的出现而发生改变。难怪一位外国人深有体会地讲：“外人并非为租界内土地所有者，每年缴税金于中国政府，租界土地永为中国领土。”〔14〕蒯世勋等编著：《上海公共租界史稿》，上海人民出版社1980年版，第201页。

另外，从外国人对中国租界的称谓中，也可以看出，中国租界是中国的领土。中国租界诞生以后，就有了称谓。英国人习惯把中国租界称为“Settlement”。比如，上海公共租界就被称为“The International Settlement of Shanghai”或“Shanghai International Settlement”。这个“Settlement”具有居留地的含义。法国人则习惯把中国租界称为“Concession”，法租界就被称为“Concession Francaise”。这里的“Concession”具有专管居留地的意思。〔15〕上海通社编：《上海研究资料》，上海书店1984年版，第128页。尽管外国人对中国租界的称谓不尽相同，但都翻译为“租界”。尽管用词上有所不同，反映了认识上有点不一致，但都没有否认中国租界是中国领土这一基本事实。在外国人称谓中，中国租界还是被认为是中国领土，是中国领土的一个部分。否则，也不会用这两个词而会使用其他词。

中国租界施行的租地形式与租地以后对租界的称谓都是一种租地的实践及其结果。它们印证了中国租界是中国领土的属性，而不是相反。这是从法律实施的视角来反映，中国租界领土属性的实际情况，其说服力与证明力都很强。

（三）中国领土上的租界法制是中国法制

中国租界法制是一种世俗法制，其地域性十分明显。中国租界法制就是在中国领土上的租界区域内产生、发展、终止的法制。这一法制由租界内的立法机关制定，行政执法机关执法，司法机关司法。〔16〕王立民：《中国的租界与法制近代化——以上海、天津和汉口的租界为例》，载《中国法学》2008年第3期。中国租界法制的效力就在租界内，离开了租界，其就无法律效力。中国租界法制就是一种属地法制。中国租界法制的这种属地法制与属人法制明显不同。领事裁判权是一种属人法制。1843年中英《南京条约》的附件《五口通商章程：海关税则》确立了在中国实施的领事裁判权。此章程规定有“英人华民交涉词讼一款”，其中规定：“其英人如何科罪，由英国设定章程、法律发给管事官照办。华民如何科罪，应治以中国的法。”〔17〕王铁崖编：《中外旧约章汇编》（第1册），三联书店1957年版，第42页。以后，又有一些列强国家也在与中国政府签订的不平等条约中，确立了这一制度。〔18〕在近代中国获得领事裁判权的国家有：英、美、法、日本、意大利、比利时、丹麦、荷兰、挪威、西班牙、俄、奥地利、匈牙利、德、葡萄牙、瑞典、瑞士、巴西、秘鲁、墨西哥等国家。孙晓楼等编著：《领事裁判权问题》（下），商务印书馆1936年版，第167-171页。这些有约国人在中国的任何地方违法犯罪，中国的法律与司法机构对其均无管辖权，而由其本国领事按照本国的法律进行管辖。领事裁判权依有约国人所属国家的法制而转移，其属人性十分明显，与中国租界的属地法制有显著差异。中国租界是中国领土，中国租界法制属地性可以证实：中国租界法制是中国领土上曾经出现过的法制。

从历史的角度来观察，中国领土上的立法主体制定并得到实施的法制都被纳入中国法制史的范畴。从夏商的法制开始直到新中国的法制，纵贯古、近、当代，延续了4000余年的中国法制都被归入中国法制史的范畴。这在近期出版的《中国法制史》著作中也能得到体现。此书从中国法律的起源、夏商法制开始阐述，直至2010年的中国法制，将中国古、近、当代的法制一贯到底。这在此书的目录中，就有清晰反映。〔19〕《中国法制史》编写组：《中国法制史》（第二版），高等教育出版社2017年版，“目录”第1-15页。值得注意的是，一些外来民族入侵中国并建立了自己朝代的法制也列入其中。这些外来民族以后都变成了中国的少数民族。他们建立的法制在中国法制史中同样能够得到体现，辽、金、元、清等朝的法制都是如此。从这种历史的角度来分析，中国租界法制也应是中国法制史中的一个部分，属于中国法制史的范畴。如果是这样，研究中国法制史就应把这一法制列入其中，不该把它排斥在外。

这里还需特别提及的是，当时，中外政府都曾认可中国租界法制是中国法制，可以被设在中国租界里的中国法院继续适用。1925年的五卅运动以后，中国人民要求收回租界的呼声更为高涨，会审公廨被裁撤之事正式提到了中外政府的议事日程之上，1926年总算有了结果。此年淞沪督办总署总办及上海交涉员同外国驻沪领事团签订了《收回上海公共租界会审公廨暂行章程》。〔20〕史梅定主编：《上海租界志》，上海社会科学院出版社2001年版，第286页。这个章程规定，上海公共租界会审公廨被收回，上海公共租界临时法院取而代之。这个临时法院仍可继续适用上海公共租界原来作出的规定。“凡与租界治安直接有关之刑事案件，以及违犯洋泾浜章程及附则各案件，暨有领事裁判权条约国人民所雇佣华人为刑事被告之案件，均得由领袖领事派委员一人观审，该员得与审判官并坐。凡审判官之判决，无须得该委员之同意，即生效力。”〔21〕王铁崖编：《中外旧约章汇编》（第3册），三联书店1962年版，第591页。这里的“洋泾浜”是上海租界的代名词（下同）。上海公共租界临时法院是上海公共租界的会审公廨演变为中国法院的过渡性法院，与会审公廨不同，要适用中国政府制定的法律，即它要适用“中国法庭之一切法律（诉讼法在内）及条例，及以后制定公布之法律条约”。〔22〕王铁崖编：《中外旧约章汇编》（第3册），三联书店1962年版，第591页。中国政府的地方机关淞沪督办公署签订了《收回上海公共租界会审公廨暂行章程》，并允许“洋泾浜章程及附则”被适用，实际上认可了上海公共租界法制是中国法制的性质。

中国政府还通过其中央行政机关与外国签订的协定来认可中国租界法制。1930年中国外交部与英国、美国、荷兰、挪威、巴西等5国签订《关于上海公共租界内中国法院之协定》，法国随后补签了这一协定。〔23〕史梅定主编：《上海租界志》，上海社会科学院出版社2001年版，第287页。这个协定规定，在上海公共租界内不再设立临时法院，以中国法院取代之，即“在上海公共租界内设置地方法院及高等法院分院各一所”，这些中国法院除了要适用中国政府制定的法律以外，还要适用“至现时沿用之洋泾浜章程及附则”。〔24〕王铁崖编：《中外旧约章汇编》（第3册），三联书店1962年版，第770页。这个协定允许上海租界法制在上海公共租界的中国法院内被继续适用，实际上也认可了上海公共租界法制的中国法制性质。

一年以后，中国外交部又与法国驻华公使签订了《关于上海法租界内设置中国法院之协定》，这一协定也规定，在上海法租界设立中国法院，即“在上海法租界内设置地方法院及高等分院各一所”，这些中国法院除了要适用中国法律以外，“至租界行政章程，亦顾及之”。〔25〕王铁崖编：《中外旧约章汇编》（第3册），三联书店1962年版，第847页。也就是说，上海法租界里的中国法院还要继续适用上海法租界的法制，这一法制的中国法制性质也得到了确认。上海租界法制是如此，中国其他城市租界的法制也是如此。

综上所述，无论是从中外政府认可的中国租界的中国领土性质，还是从中外政府对中国租界法制属于中国法制的认识态度来看，中国租界法制都是中国的近代法制，是这种法制的组成部分。

二、中国租界法制是在20世纪初清末法制改革前就建立起来的近代法制

中国租界法制不仅是中国的法制，还是中国最早的近代法制，要比20世纪初清末法制改革产生的近代法制还要早半个多世纪。这是因为中国租界自建立起，就开始建设自己的近代法制。这一法制伴随着中国租界的诞生、发展与终止，在中国存续了百年时间。这里以20世纪初清末法制改革前上海英、英美和公共租界的近代法制为例，展开论述。

中国租界中，最早产生的是上海租界，其法制既是中国租界中最早的近代法制，也是中国最早的近代法制。上海租界的近代法制中，又以上海英租界的近代法制诞生最早。上海英租界确立于1845年，同年施行的《上海租地章程》就具有近代性。这个章程使用近代法律结构、法律语言、制裁方式等等，是一部名副其实的近代性规定。〔26〕王立民：《上海：中国现代区域法制建设领先之地》，载《东方法学》2017年第6期。上海英租界是中国租界中建立时间最早的租界，《上海租地章程》又是上海英租界最早施行的规定，此章程无疑是中国租界中最早的近代法规。同时，也可以认为，它是中国最早的近代区域性法规。上海除了有英租界外，还有美租界与法租界，但它们的建立时间均晚于英租界，其法制也是如此。

《上海租地章程》施行以后，上海英租界以及它的继承者上海英美租界、上海公共租界，继续推进近代法制建设。〔27〕王立民：《上海租界与上海法制近代化》，载《法学》2006年第4期。在20世纪初，就已建立了自己的近代立法、行政执法与司法机关，行使自己的立法、行政执法与司法权，使租界的近代法制逐步建立、发展起来。

（一）近代立法

上海英租界与以后上海英美租界、公共租界的立法都是近代立法。这一近代立法又体现在近代的立法机关、法律体系和法律内容等一些领域。这里以近代法律内容为例，上海英租界与上海英美租界、上海公共租界制定的规定还都具备了近代的法律内容。这又突出表现在其中的调整对象、法律语言和制裁方式等一些方面。

关于调整对象。上海英租界与上海英美、公共租界法制的调整对象是近代人的行为。上海租界自建立之日起，走的就是一条建设近代城市的道路。这就要求人们的行为要与这一建设的各个方面相适应。于是，在上海英租界以及英美租界、公共租界的规定中，都把这一行为作为调整对象并加以规制。这里以3个土地章程中的一些规定为例。《上海租地章程》规定，洋商可以在租界内设立近代宗教、服务机构与相关设施，营造良好的城市环境。即“得修教堂、医院、慈善机构、学校及会堂；并得种花、植树及设娱乐场所”“亦不得使人不便，如堆积秽物、任沟洫满流路面、肆意喧嚷滋扰等。”〔28〕王铁崖编：《中外旧约章汇编》（第1册），三联书店1957年版，第67-69页。《上海英法美租界租地章程》确定要建立近代的警政制度，把更夫改为巡捕。〔29〕蒯世勋等编著：《上海公共租界史稿》，上海人民出版社1980年版，第57页。《上海洋泾浜北首租界章程》规定，建立领事公堂，把其作为近代的行政法庭，专门受理以行政机关工部局为被告的行政诉讼案件。即“凡控告公局（即工部局）及其经理人等者，即在西国领事公堂投呈控告。”〔30〕王铁崖编：《中外旧约章汇编》（第1册），三联书店1957年版，第299页。这3个土地章程分别把近代城市中的宗教、服务机构、城市环境、警政机构与行政诉讼法庭等作为调整对象并作出相应规定，推动了租界的区域城市建设。

关于法律语言。在上海英租界和英美租界、公共租界颁行的规定中，都使用近代法律语言，不再使用中国传统法律语言。这里以《工部书信馆章程》为例，〔31〕史梅定主编：《上海租界志》，上海社会科学院出版社2001年版，第687-690页。此章程全部使用近代语言，包括近代法律语言。这些语言在中国传统法律中都没被使用。其中，把契约称为“合同”，它规定：“邮政单位将其所接收邮件请工部书信馆进行投递者，亦可与本馆订立合同。”把合同的乙方称为“客户”，它规定：“如客户门口能安装一私人信筒，邮件投递工作可大为加速。”把货币单位称为“分”，它规定：“包裹：每磅或不足1磅，4分”；“快件：每件（400份），25分”。时间以星期、24小时计算，它规定：“5号信筒——位于百老汇路、兆丰路口，每24小时取一次信，其第一次取信时间为星期一至星期六上午8：20。星期日仅取一次信，下午3：20。”这些语言都是近代法律语言，至今都耳熟能详，其近代性突出。

关于制裁方式。上海英租界与英美租界、公共租界颁行的规定中，运用近代的制裁方式。其中，大量使用经济制裁方式，而且有轻罚的倾向。这里以《上海英法美租界租地章程》为例，此章程对违反规定者使用罚银的制裁方式，它规定：“禁止华人用篷、簝、竹、木及一切易燃之物建造房屋，并不许存储硝磺、火药、私货、易于著火之物，及多存火酒，违者初次罚银二十五元，如不改移，按每日加罚二十五元，再犯随事加倍。”还规定：“禁止堆积秽物，任沟洫满流，放枪炮，放辔骑马赶车，并往来遛马，肆意喧嚷、滋闹，一切惹厌之事，违者每次罚银十元。”这种制裁方式符合当时近代法制的要求，是这一要求在中国租界法制中的反映。

（二）近代行政执法

上海英租界、英美租界、公共租界都设有近代行政机关，开展行政执法。这一行政执法是近代行政执法。那时的工部局既是行政机关，也是行政执法机关，其下属机构有行政执法职能。这里以具有代表性的巡捕房行政执法制度及其运行为例，展开论述。

1.近代的行政执法制度

上海英租界及以后上海英美、公共租界的行政执法都有制度规定。它们的行政执法行为都受到制度制约。这里仍以工部局所属的巡捕房为例。工部局的巡捕房及其巡捕都需依法执法。其中的主要规定有：《警务守则》《捕房督察员职责》《警务章程》和《巡捕房章程》等。这些规定的内容包括：巡捕房督察与其他人员的职责、巡捕的主要任务等。

关于行政执法人员职责的规定。这是对巡捕房各种行政执法人员职责的规定。通过执行这一规定，使他们在规定范围内行使自己的职权。巡捕房的督察员曾是巡捕房的负责人。《捕房督察员职责》规定，督察员在工部局董事会监督下工作，完成董事会交办的任务；指挥、监督下属执法人员，履行防止抢劫、禁止行乞、阻止打架斗殴、逮捕可疑分子、捉拿罪犯等职权；不可对犯罪嫌疑人施用刑讯；有必要时可向审判机关提起诉讼等。〔32〕史梅定主编：《上海租界志》，上海社会科学院出版社2001年版，第244页。《巡捕房章程》则对巡捕房其他执法人员的职责作了规定，其中巡捕职责62条、译员职责6条、巡长职责19条、巡官职责65条等。违反了职责者，还要受到处分。比如，巡捕如果在执行任务时，有玩忽职守或行为不端、不服从上级命令、无故脱岗、酗酒、不按时上下班、索贿受贿、诬告他人、假装生病、生病后拖延治疗等行为，都要依照情节，受到“降职、降级、罚款直至开除的处分”。〔33〕史梅定主编：《上海租界志》，上海社会科学院出版社2001年版，第245页。可以说，巡捕房行政执法人员的职责都有明文规定，且十分明确。

关于行政执法人员任务的规定。上海英租界与上海英美、公共租界的行政执法人员，如巡捕房的巡捕，都要在职责范围内完成自己的行政执法任务。这在《警务章程》中作了明文规定。这个章程规定了巡捕的各项执法任务，其中包括：“禁止市民乱倒垃圾、粪便，禁止市民大声喧哗，禁止未经允许施放烟花爆竹”等。〔34〕史梅定主编：《上海租界志》，上海社会科学院出版社2001年版，第244页。巡捕都要按照《警务章程》所规定的任务，开展行政执法，履行自己的义务。

从那时的行政执法制度来看，已经不同于中国传统的行政执法制度，其中的有些规定只在近代行政执法制度才能体现。比如，行政执法人员职责中“不可对犯罪嫌疑人施用刑讯”的规定，行政执法人员任务中“禁止未经允许施放烟花爆竹”的要求等，都不可能在中国传统的行政执法制度中得到体现。上海英租界、英美租界、公共租界的行政执法制度已是一种近代的行政执法制度，不是中国传统的行政执法制度。

2.近代行政执法制度的运行

上海英租界与英美租界、公共租界不仅制定了近代行政执法制度，而且还运行了这一制度。这突出表现在城市公共卫生、公共交通等一些行政执法领域。

关于城市公共卫生行政执法。上海英、英美和公共租界都把租界作为近代城市进行管理，城市公共卫生是其中的一个重要组成部分，开展必要的行政执法。这里以狂犬病的防治与相关行政执法为例，为了消除狂犬病的病源，1876年租界作出规定，捕杀游荡在租界的所有野狗。1893年又进一步规定，凡在马路上游荡、不戴颈圈的狗，一律捕捉、关押，7天内无人领取的，即被杀死。这一任务由巡捕房执行。据统计，此年共捕获4457条游荡狗，其中750条狗被人认领，其余的3707条狗均被溺死。1899年被捕捉的4758条狗也大部分被杀死。这一行政执法效果明显，被认为：“射杀野狗对遏制狂犬病的发生起到了重要作用。”〔35〕马长林等：《上海公共租界城市管理研究》，中西书局2011年版，第93页。

关于城市公共交通行政执法。公共交通是近代城市建设中的一个重要组成部分，也是近代城市的一张名片。上海英美租界在19世纪60年代就规定，租界的道路实行人车分道，即人走人行道、车开行车道，以保证居民、车辆行车安全，道路畅通。对于不遵守这一交通规则者，由巡捕房进行行政执法，一般由巡捕训斥、罚款。据记载，也确有违犯者受到处罚。比如，1865年3月14日一位名为蔡阿九的居民醉倒街上，造成“拦街”，被巡捕训斥。同年7月10日一位名为陆阿和的居民酒醉后“在街凌辱路人”，影响交通，最后被“罚洋二元”。〔36〕马长林等：《上海公共租界城市管理研究》，中西书局2011年版，第142页。久而久之，租界居民渐渐养成了行走人行道的习惯。

上海英、英美、公共租界工部局属下巡捕房的巡捕依照近代的租界法制进行行政执法，主要的处罚手段是训斥、罚款等，这是近代行政执法的表现。

（三）近代司法

上海英租界及上海英美、公共租界的近代法制还在近代司法上凸显出来。这又着重反映在司法机关、审判与监狱管理等一些方面。这里以近代的审判为例，做些论述。

自上海英美租界建立了自己的司法机关，特别是会审公廨与领事公堂建立以后，租界里的审判走上了近代审判的道路，采用近代的审判制度。会审公廨与领事公堂的主要区别在于，会审公廨是审理民、刑案件的审判机关，领事公堂则是审理行政诉讼案件的审判机关。它们的近代审判着重体现在审判参与人、审判程序等一些方面。

近代的审判参与人。无论是会审公廨还是领事公堂的审判参与人都具有近代性。除了法官以外，还有民事代理人和刑事辩护人，华洋诉讼案件中，还有陪审人员参加；律师可以作为代理人或辩护人参加审判；刑事案件的公诉人由巡捕房派员担任；如果审判中有洋人参加，还要派翻译人员出庭等。〔37〕杨湘钧：《帝国之鞭与寡头之链——上海会审公廨权力关系变迁研究》，北京大学出版社2006年版，第96-111页。这些都与近代的审判参与人吻合，也是近代审判制度的一种体现。

近代的审判程序。上海英美、公共租界的会审公廨和领事公堂的审判程序都包括了宣读诉状、双方责证、辩论与判决等。〔38〕上海市政协文史资料委员会等编：《列强在中国的租界》，中国文史出版社1992年版，第215-216页。其间，律师还可以参与全过程，能够充分体现出近代的审判程序。有亲眼目睹这一近代审判程序者对此做了描述，“华洋互审以来，尤多交涉事件。余观英、法二公堂中西互控之案，层见迭出。无论西人控华人，须请泰西律师以为质证，即华人控西人，亦必请泰西律师。”律师的参与也确实发挥了应有的作用。“案无大小，胥由人证明曲直，律师辩其是非，审官研鞫而公断之，故无黑白混淆之弊。”〔39〕《皇朝经世文新编·西律》。这些审判程序都与近代审判程序一致。

近代审判的运行。上海英美租界的会审公廨与领事公堂按照相关规定运行，1869年4月上海英美租界的会审公廨在租界内的南京路香粉弄设立，开始审判案件。根据统计，会审公廨审判的案件不算少。其中，1889年审判的案件数为5117件，1890年为5999件，1891年为5600件，平均每天都有10余件。〔40〕马长林：《上海的租界》，天津教育出版社2009年版，第58页。其中，有些判案保留至今，这里以一些道路管理违规被罚钱的案件为例，1869年一个木匠把木头放置在街道上，造成了北京路、山西路口道路的阻塞，其被会审公廨罚钱半元；1880年马夫陆如松违规驾驶马车，被会审公廨罚钱1元；1893年金松江、金阿太两马夫也在马路上驾车违规，被会审公廨罚钱5元等。〔41〕马长林：《上海的租界》，天津教育出版社2009年版，第58-59页。

上海英美租界的领事公堂自建立起，也进行审判，但审案的数量较少。据统计，自1882年至1941年这个领事公堂共审判了55个案件。其中，行政机关工部局败诉的案件是22个，败诉率为40%。〔42〕上海市档案馆藏档，档案号U1-4-1273。从具体案例看，上海闸北水电公司诉工部局一案，就是工部局败诉。此案的起因是1911年上海公共租界工部局以享有专利为借口，不允许闸北水电公司在四川北路与吴淞路一带供自来水。闸北水电公司因此向领事公堂起诉工部局，要求向那里供水。审判结果是：“工部局失去了其控制下上海自来水公司对租界的供水独占权，事实上败诉。”〔43〕马长林主编：《租界里的上海》，上海社会科学院出版社2003年版，第222页。

这里专门要提及的是，中国租界法制在20世纪初清末法制改革前，就已走上近代法制的道路，进入20世纪以后，中国租界的法制仍在近代法制的道路上前行，没有停滞不前，许多规定都得到了进一步发展、完善。以上海英美租界有关公共交通方面的规定为例，进入20世纪以后，在原有《手推车规章》和《交通章程》的基础上，又有发展。1904年上海公共租界印行了《上海工部局治安章程》，其中有大量关于公共交通的内容，包括：“货车执照章程”10条、“马车行执照”10条、“机器车执照”9条、“自用马车执照”6条、“自用东洋车执照”6条、“东洋车行执照”14条、“小车执照”11条和“马路章程”17条等。这些规定的内容比以前规定的内容更为丰富与完善。以后，上海公共租界还在1921年、1923年、1931年分别根据租界内情势的变化，又对这一章程进行了修订，其内容进一步完善了。〔44〕史梅定主编：《上海租界志》，上海社会科学院出版社2001年版，第591页。其他方面的规定也都有类似情况，得到了发展与完善。这从一个侧面证实，中国租界的近代法制随着租界的存在、发展而存在、发展，前后一贯，始终保持了这一法制的近代性。

三、中国租界法制是中国特殊的近代法制

中国租界法制不仅是中国近代法制的一部分，而且是一种中国特殊的近代法制。它的特殊性十分突出。

中国租界在鸦片战争后产生，到20世纪40年代被收回，前后持续百年时间。在这百年中，中国历经清朝与南京临时政府、北京政府、南京国民政府等时期。它们均建有法制。中国租界法制在中国的法制中，非常特殊。中国有10个城市中曾经设立过租界，也建立过自己的法制。这些城市中，既有租界又有华界及其法制。把这些城市中租界的法制与华界的法制作比较可以发现，它们存在明显的差别。这种差别正好反映出中国租界法制的特殊性。

（一）中国租界的法制机关不在中国华界法制机关的体系之中

法制机关是国家机关的一个部分，专门行使包括立法、行政执法、司法在内的法制职能。中国华界的法制机关就是中国的法制机关。中国租界的法制机关虽生存在中国领土之上，却不在中国华界的法制机关体系之中，立法、行政执法、司法机关等无一不是如此。这里以立法机关为例。

中国在清末法制改革前，清朝有一套传统的立法体系，主要由中央与地方两大部分构成。在中央，皇帝具有更高的立法权。皇帝之下，设有中枢机构内阁及其六部，兼行中央的立法权。〔45〕张晋藩总主编：《中国法制通史》（第8卷），法律出版社1999年版，第88-96页。在地方，设有省、道、府、县4级行政体系，这4级地方的行政机关兼行自己所辖区域内的立法权。〔46〕张晋藩总主编：《中国法制通史》（第8卷），法律出版社1999年版，第104-107页。在当时上海华界的上海县的立法权由上海知县直接行使。〔47〕王立民：《上海法制史》，上海人民出版社1998年版，第11-12页。可见，清末法制改革前，中国没有按三权分立原则，设立专门的立法机关，立法权往往由行政机关兼行。这是一种中国传统的立法机关体系。中国城市中的华界也是如此。

清末法制改革以后，中国逐渐开始建立独立的立法机关，形成近代的立法机关体系。清末法制改革时期在中央设立的资政院和地方建立的咨议局是形式上的立法机关。南京临时政府时期，中央设置临时参议院行使中央的立法权，地方的立法权由都督府兼行。北京政府时期，先后成立参议院、国会等作为中央的立法机关，地方设立省、县议会作为地方的立法机关。南京国民政府时期，国民党中央政治委员会、立法院先后是中央的立法机关，地方的省、县参议会是地方的立法机关。〔48〕曹全来：《中国近代法制史教程》，商务印书馆2012年版，第328-329页。上海华界于1927年由县改为特别市，以后就成立了参议会作为上海华界的立法机关，行使地方立法权。〔49〕王立民：《上海法制史》，上海人民出版社1998年版，第18-19页。

中国租界只是中国城市中的一个区域，在其设立以后不久，就建立了自己的立法机关，而且还不在中国华界的立法体系内，在称谓、人员构成、召集人与主持人等方面都与中国的立法机关不同，显得非常特殊。上海英租界的立法机构称“租地人会”，在中国华界的立法机关体系中，没有这样的称谓，也没有这样的机关。这个租地人会组成的人员都是上海英租界的租地人，即外国人；他们每人都有投票权。“英租界内每位租地人在租地人会讨论议案时均有权投票，但无论该租地人拥有多少土地，都只具有一票。”这个租地人会召开会议的召集人和主持人通常是英国驻上海领事。“会议一般由英国领事召集和主持。”〔50〕史梅定主编：《上海租界志》，上海社会科学院出版社2001年版，第153页。而且，租地人会也没有上、下级的立法机构，独立独行。中国的立法机关中，没有成员是外国人，国会或地方议会的召集人和主持人也都不是外国驻中国的领事。这也决定上海英租界的立法机关独立于华界的立法机关，不在中国华界的立法机关体系之中。

上海英美租界把租地人会演变为“纳税人会”，上海公共租界继续沿用这一纳税人会。出席这一会议的人员也“全为外国侨民”，召集与主持会议者也都是外国驻上海领事，只是加入纳税人会成员的资格与租地人会的成员有所不同，有了前置条件。这个条件主要是资产的数量要求。“凡居住界内的外侨，置有价值至少500两的地产，每年缴纳房地捐满10两以上者，或其租赁的房屋，每年缴纳由工部局估定的租价满500两或500两以上者。”〔51〕史梅定主编：《上海租界志》，上海社会科学院出版社2001年版，第163页。可见，纳税人会只是对租地人会稍做调整，实是租地人会的延续，也不在中国华界的立法机关体系之中。

上海英租界与英美租界、公共租界的立法机关都独立存在，不在中国华界的立法机关体系之中，集中反映了中国租界立法机关的特殊性。

（二）中国租界的法律体系与法律内容和中国华界的法律体系与法律内容相距甚远

中国租界有自己的法律体系和法律内容，它们也都与中国华界的法律体系和法律内容不同。

1.中国租界的法律体系与华界的法律体系相距甚远

中国租界的法律体系实是中国城市的租界区域里的一种法规体系。以上海英、英美、公共租界的法律体系为例。它们的土地章程是这一体系中的基石，是确立租界存在与发展的主要法律依据，故有“根本法”“大宪章”之说。〔52〕王鹏程等：《上海史研究》，学林出版社1984年版，第100页。这一体系的其他部分内容都以租界的城市发展需要为导向而设立起来。其中，就包括有：组织、交通通信、教育卫生、动物保护、中式建筑与公园管理等的一些规定与组成部分。〔53〕王立民：《上海法制史》，上海人民出版社1998年版，第196-228页。在中国租界生存的百年时间里，这一法律体系逐渐成熟，未发生根本性改变。

中国租界的法律体系与清末法制改革前清朝华界的法律体系很不同。那时，中国华界的法律体系即是清朝的法律体系。那是一种中国传统的法律体系，其中主要由律例、则例、会典等构成。律是清朝的主要法典，内容为刑法；例是对律文的补充，由皇帝钦定；清朝采用律、例合编形式，代表作是《大清律例》。则例是各部院政务的行政规则，吏、户、礼、兵、刑、工六部皆有自己的则例。会典是清朝的官制政书，康熙、雍正、乾隆等朝都编撰过会典。〔54〕《中国法制史》编写组：《中国法制史》（第二版），高等教育出版社2017年版，第251-252页。中国租界的法律体系中没有律例、则例、会典等，其不在清末法制改革前中国华界的法律体系之中，与其差别很大。

中国租界的法律体系与清末法制改革后华界的法律体系也很不同。清末法制改革后，中国大量移植西方的法制，开始建构由宪法与部门法组成的近代法律体系。经过南京临时政府与北京政府时期的发展，南京国民政府建成了这样的法律体系，由宪法、行政法、民法、刑法、民事诉讼法和刑事诉讼法组成的被称为“六法”的体系。其中，主要由法典、单行法规、判例与解释例组合而成。法典有：《中华民国训政时期约法》《中华民国宪法》《中华民国刑法》《中华民国民法》《中华民国民事诉讼法》《中华民国刑事诉讼法》等，另外还有一系列行政法规。它们还与相关的单行法规、判例与解释例共同形成了“六法全书”。〔55〕王立民主编：《中国法制史》，上海人民出版社2003年版，第453页。这就是与中国租界同期的中国近代法律体系，中国华界的法律体系在这个法律体系之中。这也是中国国家的近代法律体系。中国租界的法律体系与其不同，不存在这“六法”体系。

中国租界的法律体系与中国华界的法律体系相比较，无论是在清末法制改革前，还是在清末法制改革后，都有很大不同。中国租界的法律体系不在当时华界的法律体系之中，显得很异类，也很特殊。

2.中国租界的法律内容与中国华界的法律内容相距甚远

中国华界不仅在法律体系上与中国租界的法律体系很不同，而且在法律内容上也是如此。在清末法制改革前，中国华界的法律内容就是清朝传统的法律内容。它以传统刑法为主要内容，大量涉及传统的罪名、特权、刑罚等。这在《大清律例》中就有直接反映。《大清律例》重点打击的 “十恶”犯罪，“十恶”就是罪名，其中包括了“谋反”“谋大逆”“谋叛”“恶逆”“不道”“大不敬”“不孝”“不睦”“不义”“内乱”10个罪名。〔56〕《大清律例·名例律上》“十恶”条。对这些犯罪的用刑很重。比如，凡是犯有“谋反”罪的，不仅本人要被“凌迟处死”，家庭成员还要被株连受罚。“祖父、父、子、孙、兄弟，及同居之人，不分异性；及伯叔父、兄弟之子，不限籍之同异，年十六以上，不论笃疾、废疾、皆斩。其十五以下，及母、女、妻妾、姊妹、若子之妻妾，给付功臣之家为奴。财产入官。”〔57〕《大清律例·刑律·贼盗上》“谋反大逆”条。与犯罪相联系，《大清律例》中还有一些特权的规定，“八议”是其中之一。凡“八议”者犯罪，可不依法律判案，而由皇帝裁定，给予其特权。“凡八议者犯罪，实封奏阅取旨，不许擅自勾问。若奉旨推问者，开具所犯及应议之状，先奏请议，议定奏阅，取自上裁。”〔58〕《大清律例·名例律上》“应议者犯罪”条。《大清律例》中的刑罚主要沿用封建制“五刑”，即笞、杖、徒、流、死刑。〔59〕《大清律例·名例律上》“五刑”条。这些以传统刑法为主的清朝法律内容在中国华界被适用。

清末法制改革以后，中国政府大量引用西方国家的法律，开始走法制近代化道路，南京国民政府在20世纪20、30年代颁行的“六法全书”正是集大成者。这些法律适用于中国华界。上海公共租界在临时法院时期才逐渐开始适用这些法律。也就是说，中国租界在清末法制改革以后，长期未使用中国华界的法律内容。

中国租界的法律内容是近代的法律内容，与清末法制改革前中国华界的清朝传统法律内容有天壤之别，不存在中国传统的法律内容，如“十恶”罪名、“八议”特权、封建制“五刑”等。同时，中国租界法律内容中，有大量与近代城市建设相关的内容，在中国华界的法律内容也没有。中国租界的法律内容与中国华界的法律内容相比较，特殊性十分明显。

清末法制改革以后，中国华界的法律内容也开始近代化。这时，中国租界的法律内容虽与中国华界的法律内容同为近代的法律内容，但差别依然存在。其中，突出表现在两个方面。一个方面，中国华界的法律内容以国家法为主，即以“六法全书”为主；而中国租界的法律内容是区域性的法律内容，不是国家层面的法律内容；它们法律内容的层级有所不同。另一个方面，中国华界的法律内容涉及国家、社会、人民生活的各个方面，而中国租界的法律内容仅局限于与城市建设相关的一些领域，法律内容的面比较狭窄。事实也是如此。中国华界的“六法全书”中的大量内容在中国租界的法律内容中都不存在；同时，中国租界的一些有关近代城市建设的法律内容在中国华界的法律内容里也是缺乏的，如禁放烟花爆竹等。

可见，中国租界的法律内容与清末法制改革前中国华界传统的法律内容不同，与清末法制改革后中国华界近代的法律内容也不同，都相距甚远，其特殊性表现得比较充分。

四、中国租界法制是中国近代的区域法制

中国租界产生于鸦片战争以后，是中国有些城市中的区域。中国的这些城市因此而华界、租界并存，华界、租界相邻。它们的界限清楚，区域分布清晰。中国华界在中国政府的管辖之下，有从中央到地方的管理、法制体系。中国租界则实行外国侨民自治，是一种自治区域，具有自己特殊的管理、法制体系。这种区域之间各自为政，没有相互的隶属关系，中国租界的法制就是一种区域法制。另外，由于租界的建立国往往不是同一个国家，这些国家的法制本身不尽一致，因此中国租界法制的区域性就显得特别突出。不仅中国租界的近代法制与华界的法制有明显差异，而且不同租界之间的近代法制也不完全一样。这里以它们规定中的不同内容为例，做些分析。

（一）同一城市不同租界的近代法制有差异

中国的上海、汉口、天津、广州等城市都曾被设立过两个以上租界。它们又都是城市中的不同区域，相互独立。而且，它们都可以根据本租界的需求颁行规定，以致每个租界的法制都不完全一样，就是同一城市里不同租界规定的内容也是如此。这里以上海法租界与上海公共租界的相关规定为例。

上海法租界与上海公共租界都曾对租界内禁放花爆作过规定，但规定的内容则不完全一样。上海法租界于1869年颁行的《法租界公董局警务路政章程》对禁放花爆作出规定，内容是：“禁止在马路上或在住屋旁边焚烧纸绽，燃放鞭炮或点燃烟火等；在焚烧这些物品前，须通知当地警局，征得同意后方可行事。”〔60〕史梅定主编：《上海租界志》，上海社会科学院出版社2001年版，第713页。上海公共租界于1903年颁行的《公共租界工部局巡捕房章程》也对禁放花爆作了规定，内容是：“租界居民无论在于马路僻径及公地，均不准燃放爆竹，如欲燃放，或于家中天井焚化冥镪，应预向巡捕房领取执照，惟火铳自燃之爆竹，则一概禁用。”〔61〕史梅定主编：《上海租界志》，上海社会科学院出版社2001年版，第701页。虽然，这两个规定的内容都是关于禁燃花爆，但在燃放地点、燃放对象、申请燃放程序等都存在差异，以致两者规定的内容不尽相同。〔62〕王立民：《论上海租界法制的差异》，载《法学》2011年第7期。

如果说，有关禁燃花爆规定差异属于立法方面的差异，那么上海法租界与上海英美租界在会审公廨制度方面的差异则属于司法方面的差异了。上海法租界与上海英美租界都在1869年建立了自己的会审公廨，但这两个租界的会审公廨制度在建立之初就不完全一样，存在差异。这种差异突出体现在审判人员、审理的案件和诉讼费等三个方面。上海法租界的会审公廨审判人员由华、洋人员构成，就是纯属华人的案件审理也是如此；会审公廨要审理所有案件，就是军徒以上案件也要先审再移送华界；诉讼费为2%。上海英美租界的会审公廨审判人员组成要依所审理案件而定，凡是纯属华人的案件，只有华人审判人员审理，当案件中有了有约国人或被其雇用的华人时，才有洋人参与审判；凡是军徒以上案件直接移送华界审理，没有先审程序；诉讼费为3%。〔63〕王立民：《论上海租界法制的差异》，载《法学》2011年第7期。可见，同在上海城内的上海法租界与上海英美租界的会审公廨制度，却有差异存在。

（二）不同城市不同租界的近代法制有差异

中国租界的近代法制不仅在同一城市不同租界的内容不一样，而且在不同城市不同租界之间也不一样，差异同样存在。不同城市中的租界就是不同城市里的不同区域。这种不同区域的租界的租界国不一样，其法制也不一样了。这里以汉口英租界与天津法租界关于租地的规定为例。这两个城市中的英租界与法租界均有关于租地的规定，但其规定的内容不尽一致，存在差异。这又突出表现在租地的程序上。汉口英租界规定，英国侨民可直接向汉口的华人租地，只是要公平交易。“英国民人，在各口并各地方意欲租地盖屋，设立栈房、礼拜堂、医院、坟基，均按民侨照给，公平定议，不得互相勒肯。”〔64〕《汉口租界志》编辑委员会编：《汉口租界志》，武汉出版社2003年版，第516页。天津法租界规定的程序则有所不同。它的程序是：法国领事首先向中国政府租地，然后法国侨民再向法国领事与地方官租地，中间增加了法国领事先向中国政府租地的程序，汉口英租界则没有这一程序。因此，天津法租界的租地规定便是：“无论法国何人，愿租地若干，必须呈明领事官与地方官，基指要租地基何处、量地亩若干。”〔65〕罗澍伟主编：《天津通志·附志·租界》，天津社会科学院出版社1996年版，第459页。这两个租界分属汉口与天津两个不同城市，租界国又分属英国与法国两个国家，它们关于租地的规定也不相同，有差异。

（三）不同城市同一租界国租界的近代法制有差异

有多个租界国在中国的不同城市都设立过自己的租界。也就是说，这些同一租界国的租界处在中国的不同城市。其中，英国在上海、天津、汉口、九江、镇江、广州、厦门设立过英租界；法国在上海、天津、广州、汉口设立过法租界；日本在杭州、苏州、汉口、天津、重庆设立过日租界；美国在上海、天津设立过美租界；德国在天津、汉口设立过德租界；俄国在天津、汉口设立过俄租界等。〔66〕上海市政协文史资料委员会等编：《列强在中国的租界》，中国文史出版社1992年版，第590页。这些不同城市里相同租界国的租界的近代法制也不尽相同，而有差异。这里以上海法租界与汉口法租界关于设立户外广告的规定为例。上海法租界、汉口法租界分别于1927年、1929年对设立户外广告作出规定，虽然它们规定的内容有相似之处，但差异仍十分明显。从形式上看，上海法租界规定的条文多于汉口法租界规定的条文。上海法租界的规定有15条，汉口法租界的规定仅有7条。从内容上看，上海法租界的规定与汉口法租界的规定也有差异。首先，上海法租界的有些规定在汉口法租界的规定里没有体现。比如，在设立广告牌的区域里设立广告牌需“得到地产业主或房地产租赁人的同意”、广告必须“安装牢固”、公董局巡捕房“强制执行”本规定等都是如此。其次，上海法租界与汉口法租界虽都有类似规定，但内容不完全一样。比如，上海法租界规定，损坏广告牌者要被“处以1至10元罚金；或向所辖法院起诉。”汉口法租界则仅规定：“处以10元以下的罚款。”〔67〕史梅定主编：《上海租界志》，上海社会科学院出版社2001年版，第719-720页；《汉口租界志》 编辑委员会编：《汉口租界志》，武汉出版社2003年版，第551-552页。可见，尽管上海法租界与汉口法租界都是法国设在中国的租界，但它们所颁行规定的内容还是有差异，不完全一致。中国其他同一租界国设在不同城市租界的规定也基本是这样。

在中国租界的近代法制中，同一城市不同租界的法制、不同城市不同租界的法制、不同城市同一租界国的租界法制，都不完全相同，有差异。另外，中国华界的法制与中国租界的近代法制也有差异。这些都说明，中国租界的近代法制只是中国城市中的区域法制，其区域性十分明显。

五、结语

中国是在鸦片战争以后，根据不平等条约，才产生了租界及其法制。其中，中国租界法制的性质问题是研究中国租界法制绕不开的问题，也是研究中国租界法制的基础性问题。关于这一问题虽有不同解读，但没有引起法史学界的足够重视，也没有进行广泛研讨。从中国租界法制的四个维度来分析，其是中国领土上的中国法制，是在20世纪初清末法制改革前就建立起来的近代法制，是中国特殊的近代法制，也是中国近代的区域法制。而且，这一区域法制先后存在百年时间，是中国近代持续时间最长的区域法制。把这四个维度综合起来，中国租界法制的性质就可以表述为：中国租界法制是中国最早的、特殊的近代区域法制。对中国租界法制的性质有这样的认识，就较易理解这一法制的相关问题，不容易产生各种歧义，甚至出现偏颇。