《乡村振兴促进法》为共同富裕提供法治保障

宋才发

(广西民族大学 法学院,广西 南宁 530006)

2021年上半年,国务院把“全国扶贫工作机构”重组为“乡村振兴工作机构”,6月1日正式实施《中华人民共和国乡村振兴促进法》(以下简称《乡村振兴促进法》),标志着中国乡村振兴战略实施进入了一个新阶段。乡村振兴战略实施与共同富裕目标实现,两者在其共同点、出发点和落脚点上是一脉相承的。共同富裕是中国人民的美好夙愿,是中国共产党领导中国革命和社会主义建设的初心使命,是社会主义制度的优越性所在,也是正在推进的乡村振兴的根本目标。中国70多年社会主义建设实践证明,中国特色社会主义是引领时代发展的旗帜,是我们终于找到的实现共同富裕、实现中华民族伟大复兴的正确道路,只有社会主义才能救中国,只有中国特色社会主义才能发展中国。习近平《在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话》中指出:“中国特色社会主义是党和人民历经千辛万苦、付出巨大代价取得的根本成就,是实现中华民族伟大复兴的正确道路。我们坚持和发展中国特色社会主义,推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展,创造了中国式现代化新道路,创造了人类文明新形态。”[1]

一、“共同富裕”理念在《乡村振兴促进法》中的价值体现

(一)共同富裕是全国每一个公民的富裕

推动全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展,首要的是理解共同富裕的深刻内涵。《乡村振兴促进法》第四条规定:乡村振兴要“贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,走中国特色社会主义乡村振兴道路,促进共同富裕”[2]。邓小平早在改革开放初期就明确指出,人民群众从来就不喜欢贫穷的社会主义,社会主义的根本任务就是要彻底消灭贫穷、挖掉穷根。他反复强调,要允许和鼓励一部分人、一部分地区先富起来,用先富带动后富的方式推动和发展社会生产力,最终实现共同富裕。因而实施乡村振兴战略面临的一个首要而重大任务,就是要通过《乡村振兴促进法》的保障促进作用,用法治思维、法治理念、法治方式,继续效法“先富带动后富”的办法和途径,引领人民群众走上共同富裕的康庄大道,彻底摆脱贫困状态,过上共同富裕的幸福生活。党的十八大以来,作为执政党的中国共产党,把如何率领人民群众实现共同富裕的问题,提到了党和人民政府工作前所未有的重要位置,采取一系列符合民心、体现民意的措施和办法来改善民生,不断提高人民群众的生活质量水平,增强人民群众的获得感、安全感和幸福感。党的十九大报告强调:“必须坚持以人民为中心的发展思想,不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。”[3]

习近平在2021年8月17日主持召开的中央财经委员会第十次会议上强调,要促进农民农村共同富裕,全面推进乡村振兴。这就表明《乡村振兴促进法》所要达到和实现的“共同富裕是全体人民的富裕,是人民群众物质生活和精神生活都富裕,不是少数人的富裕,也不是整齐划一的平均主义,要分阶段促进共同富裕。要鼓励勤劳创新致富,坚持在发展中保障和改善民生,为人民提高受教育程度、增强发展能力创造更加普惠公平的条件,畅通向上流动通道,给更多人创造致富机会,形成人人参与的发展环境”[4]。在实施乡村振兴的整个历史进程中,只有严格依据《乡村振兴促进法》的规定,尊重人民意愿,发扬社会主义民主,真正做到“人人参与”,才可能实现“共同分享”,才能从“共建共享”走向“共同富裕”。因此,《乡村振兴促进法》体现了共同富裕的本质要求。

中共中央在关于第十四个五年规划和二〇三五年远景目标建议中首次把“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”[5]作为到2035年基本实现的远景目标之一。在当下和今后相当长的一段时期内,党和政府的工作重心将依据浙江“枫桥经验”,下移到推进乡村振兴和共同富裕的农村基层去,为乡村振兴和共同富裕勇担责任、靠前指挥。在“十四五”规划实施期间,要进一步坚持以人民为中心的发展理念,在高质量发展进程中推动和促进共同富裕;要继续坚持让一部分人先富起来的政策不动摇,采取“先富带后富、帮后富,重点鼓励辛勤劳动、合法经营、敢于创业的致富带头人”[4]。中国社会仍然处于社会主义初级阶段,增加公民的合法收入和财富积累,保护公民的合法财产是新时代宪法的基本要求,这就决定了我们只能通过“先富带后富、帮后富”的路径,通过补齐社会弱势群体“短板”来实现共同富裕的目标,绝对不能也不会通过“削平”先富起来这部分群体的财富来实现共同富裕。新时代共同富裕是建立在法治和公平正义基础上的大家富裕,发展性、共享性和可持续性是共同富裕的核心要素。实现新时代共同富裕的基本目标和路径,需要与乡村振兴和乡村治理结合起来进行,要深刻认识到新时代的共同富裕,并非是一个理想的结果状态,而是一个社会持续善治和持续发展的过程。

(二)共同富裕是中国式现代化的具体体现

《乡村振兴促进法》的本质,就是要彻底解放和发展农村社会生产力,把农民群众从千百年来的贫瘠生活中解救出来,促使他们走上共同富裕的幸福道路,为中国式现代化的如期实现奠定厚实的基础。共同富裕是中国式现代化的具体体现,要全面推进和稳健实施乡村振兴战略,就必须在农村现代化建设现有的基础上,扩大基础设施建设面和实施规模,给予农民群众扎扎实实的实惠,把“急农民之所急”的着力点放在农民看得见、摸得着的地方,切实推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展。近年来,习近平在国内外一些公开的重要场合反复强调,“共同富裕是社会主义的本质要求,是中国式现代化的重要特征”[4]。习近平在其主持召开的中央财经委员会第十次会议上,再度提出党如何带领人民走“共同富裕”道路问题,这绝对不是什么党和国家大政方针的所谓“轮回”,绝对不会再走“吃大锅饭”的平均主义老路,也绝对不是要搞什么“杀富济贫”式的运动。我们必须充分认识到,由《乡村振兴促进法》保障实施的“共同富裕”,既包括“富裕”也涵盖“共同”,最终体现为国家的综合实力不断增强,人民群众的生活质量不断提升,人民群众对美好生活的向往不断得到满足。共同富裕的前提就是消除了两极分化和贫穷基础之上的普遍富裕,意味着社会既要“做大蛋糕”,又要“分好蛋糕”。以“共同富裕”为标志的中国特色社会主义道路,是建立在社会公平正义基础上的高质量发展道路,是有别于西方资本主义和苏联模式的中国式现代化道路。

中国特色社会主义理论和中国特色社会主义道路是由“中国改革开放总设计师”邓小平在“中共十二大开幕词”中率先提出来的。“走自己的路,是党的全部理论和实践立足点,更是党百年奋斗得出的历史结论。”[1]中国共产党人在“摸着石头过河”中,不断探寻如何“走自己的路”;在社会主义现代化建设实践中,终于探索出一条适合国情的“中国特色社会主义道路”;进入社会主义新时代之后,又进一步从实践中总结提炼出“中国式现代化新道路”。这一系列摸索、探索和总结提炼过程,体现了执政党带领中国人民取得辉煌成就的艰辛历程。中国共产党自1921年创立初期,就把实现国家现代化作为矢志不渝的奋斗目标,成功地走出了一条“中国式现代化新道路”。中国式现代化新道路是一个世界性的历史进程,社会主义现代化是终将取代资本主义现代化,实现马克思所说的“人的自由而全面发展”的现代化。它理所当然地属于世界性的现代化体系,因为它遵循了现代化建设和现代化发展的一般规律,始终在体现公平正义原则的基础上,坚持人与自然和谐共生,推动了中国社会全面进步和人的全面发展,彰显了共产党人笃行共同富裕的美好夙愿,蕴含着共产党人不断探索中国道路的历史经验,展示了中国式现代化新道路的丰富内涵。以共同富裕为标志的中国式现代化,摒弃了几十年来在人们思维定式上形成的所谓“全球化=西方化”“西方化=现代化”的陈旧思维模式,打破了由西方主导并垄断的“现代化”话语权格局,超越了西方中心论的发展观,创造了人类文明的新范式、新形态,为解决人类面临的共同问题贡献了中国智慧。

(三)共同富裕是推动高质量发展的重要路径

由《乡村振兴促进法》保障实施的乡村振兴实践活动,必须充分尊重农民在农村基础设施建设中的主体地位,保留好乡村独有的特色、特点和韵味,建设“留得住乡愁”的美丽乡村。千万不能重蹈过去“一刀切”的错误做法,决不能抛弃农业、远离农民,不走偏路子、不搞“千村一面”,因地制宜地培育乡土文化,让乡村振兴既有“灵魂”又有“气质”,逐步推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展,真正促使农民成为有吸引力的职业,农村成为农民安居乐业的家园。依据《乡村振兴促进法》保障实施的、全面建成的小康社会,在发展范式上超越了“西方中心论”,构成了人类社会的崭新样式,表明执政党对中国式现代化新道路的认识达到了一个新的阶段和新的高度。习近平强调要“立足新发展阶段,完整、准确、全面贯彻新发展理念,构建新发展格局,推动高质量发展”[1],这是对中国百年发展实践的科学总结。共同富裕是推动高质量发展的重要路径,新发展阶段既是在“社会主义初级阶段”进行量的积累阶段,也是对社会主义建设实践不断进行质的提升阶段。列宁曾高瞻远瞩地说过,社会主义是资本主义的最高和最后阶段,社会主义社会是共产主义社会的初级形式,共产主义只有在社会主义完全巩固和充分发展的时候才能到来。自2008年爆发世界性国际金融危机以来,尤其是新冠肺炎疫情对世界经济的严重冲击,世界各国经济走势持续低迷,有的国家走向了经济发展的低谷。在这种人世遭逢的危难局势面前,中国共产党及时果断地提出加快构建“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”的新发展格局。中国是一个拥有14亿多人口的全球大市场,国内需求能量并没有随着改革开放快速发展的步伐完全释放出来,只要我们坚持共同富裕这一目标不动摇,继续扩大人民收入、拉动内需消费需求增长,解决好民生短板带来的困扰,就一定能够实现经济持续高质量发展。

2020年4月习近平提出构建“新发展格局”的重大命题,新发展格局是由中国经济社会发展的内因决定的,高水平对外开放和深度融入世界经济体系,为国内大循环提供了更大的空间和更多的动力资源。党的十九届五中全会对这个问题做出了精细的部署,对于适时抓住和用好重要战略机遇期、化危为机具有重要意义。习近平指出:“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,是‘十四五’规划《建议》提出的一项关系我国发展全局的重大战略任务,需要从全局高度准确把握和积极推进。”[6]中国经济当下的发展态势和未来走向,正在由“高速度增长”阶段转向“高质量发展”阶段,发展中的矛盾和问题统统聚焦到了发展质量上,因而新发展阶段的突出任务和核心问题是如何实现经济社会的“高质量发展”。在竞争无比激烈的世界贸易市场上,没有质量无异于失去市场、就会血本无归。所以习近平强调,“要塑造我国参与国际合作和竞争新优势,重视以国际循环提升国内大循环效率和水平,改善我国生产要素质量和配置水平,推动我国产业转型升级”[6]。

(四)共同富裕是对马克思主义反贫困理论的丰富和发展

贫困一直是困扰人类社会发展进步重大而现实的问题,持续有效减贫、解决绝对贫困问题,始终是一个世界性的大难题。马克思恩格斯通过对资本主义的批判,深刻揭露了工人贫困发生的根源。无产阶级在资本主义社会里,“劳动过度和早死,沦为机器,沦为奴隶,发生新的竞争以及一部分工人饿死或行乞”[7]。马克思恩格斯还指出了人类消除贫困、走向共同富裕的目标和路径,形成了马克思主义的反贫困理论:消灭阶级剥削和阶级压迫,消除贫困和两极分化,实现“以每个人的全面自由的发展为基本原则的社会形式”[8]。中国共产党从成立之日起,就以中国人民的贫困问题为切入点,继承了马克思主义的反贫困理论,用中国革命和建设的生动实践,创新了马克思主义反贫困理论,不断丰富和发展了马克思主义的反贫困理论。邓小平一针见血地指出:“社会主义的本质,是解放生产力,发展生产力,消灭剥削,消除两极分化,最终达到共同富裕。”[9]“一部中国史,就是一部中华民族同贫困作斗争的历史。”[10]

中国人民长期以来有一个美好的愿望,那就是消除贫困、过上幸福生活,最终实现共同富裕。到2020年底,在现行标准下农村贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽,消除了绝对贫困和区域性整体贫困,有近1亿贫困人口实现脱贫。改革开放40多年来,中国共有8亿多人实现脱贫[11]。在2020年12月3日召开的中央政治局常委会上,习近平听完“脱贫攻坚总结评估汇报”后,用“规模最大、力度最强”的话语,肯定了脱贫攻坚在人类历史上的重大意义。中国的脱贫成就不仅为实现共同富裕目标奠定了厚实的基础,而且“提前10年实现联合国2030年可持续发展议程确定的减贫目标”,“是全球唯一提前实现联合国千年发展目标贫困人口减半的国家”[11]。在中国贫困人口实现全面脱贫之前,人类社会一直缺少全面消除贫困的历史事实。中国全面脱贫的实践,创造了“人类减贫史”上的历史奇迹,为马克思主义的反贫困理论由科学理论转化为科学实践,为人类社会全面消除贫困交了一份圆满的答卷,不仅丰富了马克思主义的反贫困理论,而且为全球减贫事业贡献了中国智慧。中国还将通过由《乡村振兴促进法》保障实施的一系列乡村振兴实践活动,从根本上破除“城乡二元化模式”,根除久治不愈的痛感地带,让农民群众平等地参与现代化进程、共享现代化的成果。尤其要让农业、农村和农民成为现代化强国的标志、美丽中国的底色,奋力书写中华民族伟大复兴的新篇章。

二、《乡村振兴促进法》为“共同富裕”提供法治遵循

(一)《乡村振兴促进法》维护农民的根本利益

社会主义能够比资本主义和旧社会更快地发展生产力,共同富裕必须通过发展生产力这个物质基础来实现。一旦离开实现共同富裕,让全体人民过上最美好的幸福生活这个社会主义根本目的;一旦离开社会主义公有制这个基础地位,农民群众就会重新沦为弱势群体,社会就可能出现两极分化。《乡村振兴促进法》第四条规定:“坚持农民主体地位,充分尊重农民意愿,保障农民民主权利和其他合法权益,调动农民的积极性、主动性、创造性,维护农民根本利益。”[2]社会主义共同富裕是一个与时俱进的动态概念,不应当有、也不可能有一个固定的、一成不变的标准和模式。“需要首先弄清为什么要搞社会主义,什么是社会主义和怎样建设社会主义。实现共同富裕、让劳动群众‘过最美好最幸福的生活’,是社会主义的根本目的,而实现这一目的的物质条件是快速发展生产力。”[12]中国目前仍然存在一定范围和一定程度的贫富悬殊现象,城乡之间的区域发展和收入分配差距仍然比较大。这种现象是否就是人们所说的贫富两极分化? 什么是两极分化? 是绝对的还是相对的贫富分化? 所有这些问题都需要从理论与实践的结合上做出回答。造成两极分化的原因是什么? 需要分清浅层次原因和深层次原因。“不能简单地把某些高收入富人群的出现看作是两极分化的根源,还要看富人群体的产生是否同时导致了低收入的困难群体的产生。市场经济发展不到位也不是根本原因。生产方式决定分配方式,生产条件的分配决定收入的分配。贫富分化的根源存在于所有制关系中。”[12]但是无论如何不能用人们担心的“杀富济贫”的方式去解决问题,只能靠巩固脱贫攻坚成果、补齐民生短板的方式,持续增进贫困群体经济收入和福祉,让所有民众都能享受到改革发展的成果。习近平指出:“社会主义初级阶段不是一个静态、一成不变、停滞不前的阶段,也不是一个自发、被动、不用费多大气力自然而然就可以跨过的阶段,而是一个动态、积极有为、始终洋溢着蓬勃生机活力的过程,是一个阶梯式递进、不断发展进步、日益接近质的飞跃的量的积累和发展变化的过程。”[13]在“十四五”期间乃至未来的三十年内,将是党领导人民完成全面建成社会主义现代化强国目标的新的发展阶段。必须深刻领会和把握共同富裕的经济内涵和政治要求,解决现阶段“发展不平衡不充分”问题,在“构建新发展格局,推动高质量发展”上狠下功夫。要坚持走中国式现代化新道路,把握好党的领导与人民主体之间的关系,党的领导与人民主体之间体现为理论逻辑与历史逻辑的内在统一。党的根基在人民、力量在人民,一切为了人民、一切依靠人民,人民是党立于不败之地的根本。历史唯物主义警示人们,为谁发展、如何发展和靠谁来发展历来是一个世界观问题。人民群众是历史的创造者和主体力量,无论是在革命战争年代,还是在社会主义和平建设时期,党的领导集中体现为对人民群众的领导,人民群众是执政党引领现代化建设取得成功最可靠、最大的底气。可以说《乡村振兴促进法》所维护的农民群众的根本利益,与中国式现代化新道路所坚持的人民主体地位是完全一致的。

(二)《乡村振兴促进法》保障乡村优先发展

“三农”问题是关涉国计民生的重大问题,推进乡村治理和乡村振兴,必须以解决“三农”问题为抓手和突破口,充分运用法治思维、法治手段和法治方式,规范和完备乡村治理和乡村振兴的法律体系和制度体系,依据《乡村振兴促进法》的有关规定,推进乡村治理体系和治理能力现代化。法律是治国之重器,更是乡村振兴和乡村治理的法宝。在整个乡村振兴实践活动中,法治必将发挥固根本、稳预期、利长远的保障作用。到2020年底,中国农村所有的贫困人口实现全部脱贫,剩下的国定贫困县也都实现全部摘帽,标志着执政党率领全国人民在创造美好生活、实现共同富裕的道路上迈出了坚实的第一步[14]。“脱贫摘帽”只是人民群众新生活、新奋斗目标的起点,解决积重难返的“发展不平衡、不充分”“缩小城乡区域发展差距”问题任重而道远,不是一朝一夕就可以完成的任务。《乡村振兴促进法》必须保障乡村优先发展,处理好巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的关系,将法治保障工作落到实处。《乡村振兴促进法》第四条规定:“坚持农业农村优先发展,在干部配备上优先考虑,在要素配置上优先满足,在资金投入上优先保障,在公共服务上优先安排。”[2]实现共同富裕的重要目标关键在党,党具有强大的领导力、组织力和执行力,必须坚持党的全面领导。正确的政治路线确定之后,干部就是决定性的因素,必须在干部和人才配备上优先考虑。同时要进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用,完善社会主义基本经济制度,鼓励、支持、引导非公有制经济发展,全面贯彻新发展阶段、新发展理念;要进一步加大公共财政支出用于民生保障的力度,完善共建共享的社会治理体制机制,推进公共服务均等化、城乡基本公共服务均等化水平,更有成效地发挥政府的引领作用;要进一步激活乡村发展的内生动力、巩固脱贫攻坚成果,推动脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接。在“十四五”期间落实和实施《乡村振兴促进法》,有利于提升乡村振兴和共同富裕政策措施落实生效,为乡村优先发展提供法治保障。

(三)《乡村振兴促进法》推进生态文明建设

绿色生态是减贫治理的路径创新,推动新时代绿色生活方式和生态文明建设,是社会主义共同富裕的题中应有之义。生态文明法治建设在制度、执行、机制方面还存在诸多不足,譬如,生态环境保护制度不严格,生态保护责任制度不严明,资源高效利用制度不落实等,使得生态法治还未能有效地助推绿色生活方式,需要通过生态立法、执法和司法功能的发挥,增强人民群众绿色生活方式的法律约束力。中共中央国务院在《关于实施乡村振兴战略的意见》中指出,“良好生态环境是农村最大优势和宝贵财富”[15],是美丽乡村保持更长久、更具竞争力的基本前提。在“十四五”期间乃至更长的时期内,要把绿色生产、绿色消费、低碳出行融入生态立法全过程,实行最严格的生态环境准入标准和保护举措,为共同富裕的绿色生活方式提供有效的法律依据。“需要继续加强生态文明法治建设,以完善生态法律制度,提高生态执法能力,健全生态司法机制,增强全民生态守法意识,共同助力绿色生活方式的实现。”[16]《乡村振兴促进法》第四条规定:“坚持人与自然和谐共生,统筹山水林田湖草沙系统治理,推动绿色发展,推进生态文明建设。”[2]坚持绿色发展,牢固树立“绿水青山就是金山银山”理念,矢志不渝地走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路,就是在坚持和落实《乡村振兴促进法》提出的“人与自然和谐共生,统筹山水林田湖草沙系统治理”任务。为此就要进一步完善生态执法监督机制,落实中央生态环境保护督察制度。自2016年启动中央环境保护督查机制以来,基本上实现了对各地区、各领域生态执法的全覆盖,但是仍然需要进一步从“督查内容、督查机制、督查理念、督查方法、督查手段等方面加以完善,以提升督察能力和工作效率”[16]。在督查的方法和手段上,要实现从全面督查向重点区域、重点领域与重点行业督查转变,提升督查能力和督查效率。各级地方政府要充分保障人民群众生态参与的知情权、表达权和监督权,实现人民群众对绿色生产生活执法监管的全过程参与。

(四)《乡村振兴促进法》促进乡村高质量发展

党的十九大确认“中国特色社会主义进入新时代”,强调“我国仍然处于并将长期处于社会主义初级阶段”,首次提出全面建设社会主义现代化国家,将展现向社会主义更高阶段迈进的要求。这里的“更高阶段”考虑的基点有两个:一是“初级阶段”,二是高于“初级阶段”。全面建成社会主义现代化标志着实现共同富裕,社会主义初级阶段将因之而转变为“更高阶段”(或称之为“新阶段”)。这个新阶段是由经济社会新的发展事实、国内外环境和条件诸多因素共同决定的,当下和未来的发展不能继续走传统发展的老路,必须通过实施《乡村振兴促进法》,走农业农村高质量发展道路。共同富裕首要的和关键的问题是必须“富裕”,要通过实施新发展思维、新发展理念、新发展路径,带动农村不同收入群体走共同发展道路,实现全体民众的共同富裕。中国的现代化是遵循高质量发展规律的现代化,要坚持创新发展理念,实现质量和效益有机统一,坚持共享发展理念,坚定不移地走共同富裕的道路。依靠自身能力实现技术崛起,是衡量是否具备实现共同富裕条件的坚实基础和关键要素。不卧薪尝胆地解决一些关键核心技术“卡脖子”问题,就无法实现靠自身实现技术崛起,就无法使中华民族永远屹立于世界民族之林。党的十九届四中全会提出要“营造各种所有制主体依法平等使用资源要素、公开公平公正参与竞争、同等受到法律保护的市场环境。深化农村集体产权制度改革,发展农村集体经济,完善农村基本经营制度”[17]。这就要求我们破除行政性垄断,允许民营企业和国有企业平等竞争,推进国有企业混合所有制改革,“今后国家要根据行业、规模等制定公共政策,不再针对所有制单独制定政策”[18]。未来国内市场拓展的空间还很大,“当前存在的主要问题是受供给约束、体制和政策约束等影响,内需潜力还没有充分释放出来”,“扩大内需应采取的政策措施,不仅包括一些短期性的刺激国内需求的措施,而且应该更多着眼长远,采取一些根本性措施,充分释放国内需求潜力,建设强大国内市场”[19]。《乡村振兴促进法》第四条规定:“坚持改革创新,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用,推进农业供给侧结构性改革和高质量发展,不断解放和发展乡村社会生产力,激发农村发展活力。”[2]为此就要继续扩大政府对农村农业的投资力度,进一步处理好投资与消费的合理关系,形成需求牵引供给、供给创造需求的平衡机制。在加快补齐农业投资短板的同时,促进民间和多元投资持续增长。在新阶段、新发展理念的指引下,不断提升国内国际双向投资水平,推动乡村振兴需要的国内国际产业链、供应链畅通无阻[19]。

三、《乡村振兴促进法》促进“共同富裕”的实现路径及法治保障

(一)建立反贫困的长效机制

随着“后扶贫时代”的到来,中国反贫困的关注点和着力点,已经由原来的“绝对贫困”转变为“相对贫困”。在这个转折的关键时期,反贫困的重点和难点将从显性的绝对贫困转向更加隐蔽的相对贫困[20],反对和消除“非原生性”贫困的任务依然十分艰巨。所以,党的十九届四中全会提出要“坚决打赢脱贫攻坚战,巩固脱贫攻坚成果,建立解决相对贫困的长效机制”[17]。强调2020年之后出现新的“贫困”现象和持续“减贫”的问题仍将继续存在,国家进入“相对贫困”阶段。要认识到消除“绝对贫困”和消除“相对贫困”,是整个“反贫困”斗争全局中的两个具体阶段。“反贫困长效机制”应当涵盖这两个阶段,为这部分贫困群体走向共同富裕奠定基础。收入水平是人民群众最关心的硬指标,无疑也是衡量共同富裕的重要指标,必须坚持“以按劳分配为主体、多种分配方式并存”的分配原则,创造机会和条件让更多的农民群众增加经济收入,尽量缩小收入分配的差距。为此,中共中央、国务院提出要在有条件的地方先行先试,建立新时代分配制度改革试验区,助力共同富裕目标任务的完成。习近平指出:“打好脱贫攻坚战是实施乡村振兴战略的优先任务。贫困村和所在县乡当前的工作重点就是脱贫攻坚,目标不变、靶心不散、频道不换。”[21]“反贫困长效机制”作为一个动态的、开放的机制,内含消除绝对贫困、相对贫困两套机制以及相关的保障、监督等机制。“反贫困长效机制”是对原有脱贫机制的进一步发展与完善,是针对具体问题精准施策、对消除绝对贫困机制的延伸,以期彻底消灭贫困产生的土壤,达到消除贫困、实现共同富裕的目的。面对“后扶贫时代”要解决相对贫困增多、农村贫困和城镇贫困并存的问题,必须高度重视各级各类学校教育,通过学校正规教育全面提高劳动者的素质、斩断贫困区域的穷根,阻断绝对贫困的代际传递。尤其要激发贫困群体的自主创造性和能动性,变被动脱贫为主动脱贫。要继续鼓励和动员社会力量参与其中,以实现优势互补、同力共建大扶贫的格局,让所有农民群众都能够享受到改革发展红利,从根本上实现共同富裕的夙愿。

(二)完善民生保障体系建设

民生保障是社会保障的重要内容,民生保障体系是社会保障体系的重要组成部分。民生保障在“十三五”规划执行期间发挥了极为重要的作用,民生保障体系建设取得了重要进展。在“十四五”规划期间,必须继续完善民生保障体系建设,为共同富裕目标任务的顺利实施铺平道路。“十四五”规划纲要对民生保障体系做了三个层次的安排:第一个层次是对“民生保障制度建设”提出了明确要求,增加了“十三五”规划所没有的新的部署安排,如实施渐进式延迟法定退休年龄、健全灵活就业人员社会保障制度等。第二个层次是提出在“十四五”规划期间,民生福祉必须随着国民经济增长达到新的水平,处理好“提水平”与“均等化”之间的关系;要通过多层次民生保障体系建设,调动包括社会、市场、用人单位以及家庭多方投资资源水平的不断提升。第三个层次是突出民生保障体系建设的作用价值,认为民生保障体系建设对于实现“十四五”发展总目标乃至2035年远景目标的支撑作用,体现“十四五”时期经济社会发展的高质量和现代化要求。这里所说的“高质量”是指民生保障制度自身的质量,必须从覆盖面的拓展转变为参保质量的提升,要从“建制补缺”转变为通过结构性改革提高制度运行效率,从分板块、分项目的重点推进,转变为系统化、统筹式的整体推进[22]。这里所说的“现代化”是指民生保障制度对于外部经济社会环境的适应性,不只是要适应国内而且要适应全球产业链和生产分工的重组与再造,把民生保障由原来狭隘的劳动力成本转变为吸引高质量劳动者的手段。在“十四五”期间,无论是实施乡村治理还是推进乡村振兴,都要与共同富裕这个既定目标紧紧扭在一起,要与完善民生保障体系紧密联系在一起。“要按照公平统一的要求,以满足国民的社会保障需求为出发点,在对制度体系进行整体推进与整体考评的基础上,将不同地区、不同群体之间的福利待遇差距作为‘十四五’期间衡量社会保障制度发展质量的重要标准。”[22]社会保障作为新时代典型的再分配制度,为民生保障政策的实施发挥了托底作用,在调节收入分配差距进而推进共同富裕方面凸显了功效。在“十四五”规划实施期间,需要在总结“十三五”规划实施经验教训的基础上,把不同群体之间的福利待遇差距,作为衡量多层次社会保障体系建设,尤其是作为民生保障体系建设的重要维度,更好地发挥缩小群体之间福利差距的功能作用。

(三)完善社会救助目标体系

“社会救助制度是政府和社会向有需要的困难群众提供物质帮助和社会服务,以保障其基本生活和促进其摆脱贫困的社会保障制度。”[23]尽管中国已经建立起综合性的社会保障制度体系,但是社会救助制度还存在诸多难以克服的“短板”。进入“后扶贫时代”以来,社会救助制度面临着诸多十分棘手的、“理还乱”的具体问题。既要继续完成“十三五”时期和脱贫攻坚阶段的遗留问题,又要完成相对贫困长效机制确定的目标任务,迫切需要通过完善多层次社会救助目标体系来实现。社会救助是由各级人民政府负责和承担的社会保障领域的基础性、兜底性工程,长期以来主要依据党和政府的政策和指示办事,始终没有形成一部可供执行或付诸实施的法律规范。一直到2020年9月,国家立法机关才把《中华人民共和国社会救助法(草案征求意见稿)》(以下简称《社会救助法》)通过报刊和各种大众传媒手段向社会公开征求意见。从法的门类划分来看,《社会救助法》属于行政法领域的部门法。从《社会救助法》的法律关系来看,政府是责任主体、国民是权利人。从《社会救助法》的立法实践来看,2014年出台了《社会救助暂行办法》,2018年成立了直属国务院的国家医疗保障局,通过体制机制改革把医疗保险、医疗救助以及医药服务价格等职能集中起来,初步形成了相对独立的管理体制机制和统一的社会救助制度体系。“十四五”时期社会救助制度发展既有连续性又有特殊性,既要完成“十三五”时期的遗留任务,又要适应和承接“十四五”新的目标任务。国家立法机关应当紧密配合乡村振兴战略的顺利实施,力争在“十四五”期间出台《社会救助法》,促使社会救助事业进入更加公平、更加合理、更加高效的运行状态。贫困标准是社会救助制度运行的重要基础,但是中国目前还没有一个城乡统一适用的贫困标准。在社会救助制度实施的过程中,涉及贫困识别的一些主要指标参数,多采用地方立法机关或地方政府制定的最低生活保障标准。在“十四五”期间即使一时还出台不了全国统一的贫困标准,也需要适时提升社会救助贫困识别的标准。要按照“尽力而为”“量力而行”的原则,以适应识别相对贫困的方法,确定具体的“贫困标准”和“低保标准”,使社会救助尽快步入法治化轨道。“各级政府应该在其事权范围内完成社会救助制度建设的任务。”[23]

(四)完善基本医疗保障体系

公平是医疗卫生领域乃至整个健康治理体系的价值目标,基本医疗保障体系经历了从“十一五”至今从无到有的历程。“十四五”时期的基本医疗保障,“将是一个全民享有、公平适度、法治规范、高效便捷、协同联动的制度”[24]。中国当下正在适用和执行的医疗保险和医疗保障的相关法律规定,多涵盖在《社会保险法》当中。国家立法机关应当在“十四五”期间启动《医疗保障法》的立法工作,为共同富裕目标的实现完善基本医疗保障体系。第十四个五年规划和2035年远景目标纲要把“健全全民医保制度”摆放在“全面推进健康中国”的建设目标任务下,规定在筹资与待遇方面,要完善各级医疗卫生机构的基本医疗保险门诊共济保障机制,健全困难群体和普通群众的重大疾病医疗保险和救助制度;完善“医保目录”动态调整机制;健全基本医疗保险稳定可持续筹资与待遇调整机制;完善困难群体和普通群众的医保缴费参保政策,实行医疗保障待遇清单制度。在统筹层次上,做实基本医疗保险市级统筹工作,推动省级医疗保险统筹工作;在支付方式上,推行以按病种付费为主的多元复合式医保支付方式;在经办服务上,扎实推进医保标准化、信息化建设,提升经办服务水平[24]。联合国在“千年发展目标”中提出,到2030年实现“人人享有基本医疗保健”的目标。据此《中共中央 国务院关于深化医疗保障制度改革的意见》提出,医疗保障改革发展目标是:“到2025年,医疗保障制度更加成熟定型,基本完成待遇保障、筹资运行、医保支付、基金监管等重要机制和医药服务供给、医保管理服务等关键领域的改革任务。”[25]如同提前完成“千年发展目标”中的贫困人口减贫一样,中国在“人人享有基本医疗保健”方面也必将为全人类做出重要贡献。

(五)为人民群众美好生活提供法治保障

社会主义法治是实施乡村振兴和实现共同富裕目标的根本依托,是人民群众过上美好生活的根本保障。北宋著名政治家、思想家、改革家王安石说过:“立善法于天下,则天下治;立善法于一国,则一国治。”[26]《乡村振兴促进法》就是这样一部“为了全面实施乡村振兴战略,促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展,加快农业农村现代化,全面建设社会主义现代化国家”[2]而制定的“善法”。《乡村振兴促进法》首次赋予了各级政府组织实施乡村振兴的职责和权限,规定了所有参与乡村振兴实践主体的活动范围和所应担负的责任,明晰了乡村治理和乡村建设的组织者和领导者的权限和职责范围,以权力清单的方式规范了具体的目标责任以及考核评价制度、奖惩制度。如果把涵盖上述内容的法条规定归纳和浓缩起来,用一段话来概括那就是:国务院农业农村主管部门负责全国乡村振兴促进工作的统筹协调、宏观指导和监督检查,其他有关部门在各自职责范围内负责有关的乡村振兴促进工作。县级以上地方人民政府农业农村主管部门负责本行政区域内乡村振兴促进工作的统筹协调、指导和监督检查,县级以上地方人民政府其他有关部门在各自职责范围内负责有关的乡村振兴促进工作。各级人民政府及其有关部门采取多种形式,广泛宣传促进乡村振兴的相关法律法规和政策,鼓励和支持人民团体、社会组织、企事业单位等社会各方面参与促进乡村振兴的相关活动。依法建立健全党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制和自治、法治、德治相结合的乡村社会治理体系,建设充满活力、和谐有序的善治乡村。地方各级人民政府要加强乡镇人民政府社会管理和服务能力建设,把乡镇建成乡村治理中心、农村服务中心、乡村经济中心。党的农村基层组织要按照《中国共产党章程》和有关规定发挥全面领导作用。村民委员会、农村集体经济组织等要在乡镇党委和村党组织的领导下,实行村民自治,发展集体所有制经济,维护农民合法权益,并接受村民监督。地方各级人民政府要加强基层执法队伍建设,鼓励乡镇人民政府根据需要设立法律顾问和公职律师,有条件的地方在村民委员会建立公共法律服务工作室,深入开展法治宣传教育和人民调解工作,健全乡村矛盾纠纷调处化解机制,推进法治乡村建设。地方各级人民政府要健全农村社会治安防控体系,加强农村警务工作,推动平安乡村建设;健全农村公共安全体系,强化农村公共卫生、安全生产、防灾减灾救灾、应急救援、应急广播、食品、药品、交通、消防等安全管理责任。国家实行乡村振兴战略实施目标责任制和考核评价制度,上级人民政府要对下级人民政府实施乡村振兴战略的目标完成情况等进行考核,考核结果作为地方人民政府及其负责人综合考核评价的重要内容。国务院和省、自治区、直辖市人民政府有关部门建立客观反映乡村振兴进展的指标和统计体系。县级以上地方人民政府要对本行政区域内乡村振兴战略实施情况进行评估。县级以上人民政府定期对下一级人民政府乡村振兴促进工作情况开展监督检查,各级人民政府及其有关部门在乡村振兴促进工作中不履行或者不正确履行职责的,依照法律法规和国家有关规定追究责任,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任[2]。