新冠肺炎疫情下国际贸易规则与公共卫生治理的链接

时业伟

截至2021 年3 月1 日，新型冠状病毒肺炎已经波及超过225 个国家和地区。在中国范围内已累计死亡病例四千余例，累计确诊病例八万余例；在全球范围内，该病毒的感染者人数已破亿，并导致其中逾两百五十万名患者死亡。〔1〕中国的疫情信息来自国家卫生健康委员会官方网站，全球的疫情信息来自霍普金斯大学新冠病毒研究项目。2020 年1 月30 日，世界卫生组织总干事根据《国际卫生条例》（2005）召集突发事件委员会，宣布当前的新型冠状病毒肺炎疫情构成国际关注的突发公共卫生事件，并发布了临时建议。2020 年3 月11 日，世界卫生组织（WHO）总干事正式将该疫情定性为“全球性大流行（pandemic）”。为了应对不断蔓延的疫情和激增的患病人数，以及解决各自内部对医疗用品、防疫用品需求的激增，各个国家和地区都采取了不同程度和种类的贸易措施，根据世界贸易组织（WTO）的统计，截至2021 年2 月10 日，WTO 成员共提交了332 份与新型冠状病毒肺炎疫情有关的贸易声明。〔2〕World Trade Organization,“ WTO Members’ Notifications on COVID-19”, https://www.wto.org/english/tratop_e/covid19_e/notifications_e.htm, accessed March 1, 2021.在此背景下，对现有国际贸易规则与目前或计划中公共卫生政策的关系进行国际法视角的分析十分有必要，只有明确国家在贸易条约中承诺的义务与例外是否对抗击疫情乃至全球公共卫生的良治有多重正面效果，才有可能在“疫情后”的相关国际组织改革、国际贸易规则谈判中进行有益的调整。

一、国际贸易与公共卫生的关系

（一）“公共卫生”与“国际关注的突发公共卫生事件”的定义

“公共卫生”有许多不同的定义，其中较为完善的是美国医学家、公共卫生学家温斯洛（C-E.A Winslow）在1920 年对公共卫生的定义，即公共卫生是通过有组织的社区行动来预防疾病、延长寿命、促进健康和提高效益的科学和艺术。它的目的是保障每个公民实现健康和长寿的权利。〔3〕C.-E. A. Winslow, “The Untilled Fields of Public Health”, 51 Science 23（1920）.从文本释义来看，英文的“health”，在中文中同时具有“健康（状况）”和“医疗卫生工作”的意思。〔4〕《麦克米伦高阶英汉双解词典》，外语教学与研究出版社2005 年版，第968 页。从逻辑上看，“健康”是结局，是希望能达到的一种状态，“卫生”是达到这个状态的手段。“健康”与“卫生”是相辅相成的。同理，公共卫生是手段，它的目的是人群健康。

国际关注的突发公共卫生事件，是WHO 的一项正式声明，指的是“通过疾病的国际传播构成对其他国家的公共卫生风险，以及可能需要采取协调一致的国际应对措施的不同寻常事件”。这意味着“情况严重、突然、不寻常或意外”，“公共卫生影响超出了受影响国家的边界”，以及“可能需要立即采取国际行动”。〔5〕世界卫生组织：《什么是国际关注的突发公共卫生事件？》，来源：https://www.who.int/zh/news-room/q-a-detail/what-are-theinternational-health-regulations-and-emergency-committees, 2020 年3 月9 日访问。该声明是WHO 总干事依据《国际卫生条例》（2005）所作出的。《国际卫生条例》（2005）是一项具有约束力的国际法律协定，对包括WHO 所有会员国在内的全球196 个国家适用。该条例的目的和范围是针对公共卫生风险，同时又避免对国际交通和贸易造成不必要干扰的适当方式，预防、抵御和控制疾病的国际传播，并提供公共卫生应对措施。

根据《国际卫生条例》（2005），WHO 总干事根据收到的事件信息，若认为“国际关注的突发公共卫生事件”正在发生，则应与发生事件的缔约国进行磋商，若总干事与缔约国对决定意见一致，总干事则应征求突发事件委员会的意见，该委员会由国际专家组成，就“国际关注的突发公共卫生事件”情况向总干事提供技术建议。根据《国际卫生条例》（2005）第12 条，总干事可以决定是否宣布存在突发公共卫生事件。该条只是规定了WHO 总干事在宣布突发公共卫生事件上应考虑的因素，而没有规定具体的衡量指标，即疾病发生和传播到达何种程度就必须宣布突发公共卫生事件的存在，所以突发公共卫生事件的宣布也体现了总干事在领导世界卫生组织防控疾病的国际传播方面的领导力。〔6〕参见边永民：《国际法视域下的新冠肺炎疫情应对》，载《法学杂志》2020 年第4 期，第13 页。

（二）国际贸易与公共卫生的冲突与交集

也许公共卫生专业人员和卫生部门很少参与国际贸易谈判或国际贸易争端，且很少在国际贸易规则中受到关注，这主要是因为历史上的贸易自由化一直侧重于货物和服务的流动。但由于科学技术的进步和服务贸易形式的多样化，这种情况已经发生极大的改变。基于互联网的电子传输使医学技术弥合了地理空间的重重障碍，更加便利的跨境旅行和更少的边境限制令患者和卫生专业人员的临时跨境流动成为可能，而跨国公司的崛起使得医疗机构的所有权和管理方式都更加灵活与顺畅。

从决策的角度看，无论是对内治理，抑或是对外交往，国际贸易和公共卫生在很长的一段时间内始终是作为单独的政策领域运作的。但是，正如上文所述，伴随着决策因素越发体系化与综合化，这两个政策部门之间的联系日益密切，而由于贸易自由化不断深化所引起的一系列改变深刻影响了卫生决策者的判断。其中一个显著特征是，“变化中的国际贸易格局超过了各国政府，特别是卫生部门决策者有效调整和管理这些格局的能力”。〔7〕David Price, Allyson M. Pollock & Jean Shaoul, “How the World Trade Organisation is Shaping Domestic Policies in Health Care”, 354 The Lancet 1889 （1999）.而国际贸易和公共卫生官员之间的信息渠道和专业差异，极有可能导致情况的进一步复杂化，从而使如何评估与贸易自由化相关的潜在益处和风险变得更加不确定。当国家对外贸易部门做出贸易承诺时，他们通常是在与卫生部门隔离的情况下进行的。因此，国际贸易和公共卫生虽然产生了联系，但却存在各自信息的差异化和不对称等问题。

从国际规则角度看，大量双边和区域贸易协定以及各种国际组织的诞生与发展也都对全球公共卫生产生了影响。自由贸易协定的兴盛是当今国际贸易政策的一个显著特征。在过去数十年中，现有的自由贸易协定正在发挥积极作用，新的自由贸易协定也正在紧锣密鼓的谈判之中。这些协定中大多都有关于服务、卫生健康、知识产权保护、投资和临时劳工流动的条款，而这些条款都会对公共卫生从不同的维度产生影响。例如，《服务贸易总协定》（GATS）旨在使包括卫生服务在内的服务贸易自由化。同样，1994 年的《与贸易有关的知识产权协议》（TRIPS）规定了对药品的专利保护，这有可能提供更大的诱因来发明新药，但也可能会提高这些新药的价格，从而减少药品的可及性，特别是对于不发达地区。而在已经持续数年的“国际服务贸易协定”（TISA）谈判中，有谈判成员针对医疗卫生及其合作提交了提案，主张“添加一个医疗卫生服务附件，可以极大方便病患在出国旅游期间接受医疗服务”，〔8〕TISA, “Another Leaked Document Reveals Secret Talks to Promote Health ‘Tourism’, Privatisation and to Raise Health Costs”,https://www.world-psi.org/en/tisa-another-leaked-document-reveals-secret-talks-promote-health-tourism-privatisation-and-raise, accessed March 1, 2021.但也有反对意见称“这个提案把医疗卫生服务作为一种市场化的商品。忽视公众健康的因素而去开展卫生服务，将会加剧社会不平等的恶化”。〔9〕PSI, “Inequality Will Rise if Profit Enters the System Through TISA”, https://nupge.ca/content/leaked-document-reveals-tisasecret-talks-promote-health-%E2%80%9Ctourism%E2%80%9D-and-privatization, accessed March 1, 2021.由此可见，这种争论本身就反映出贸易协定和相关国际组织对公共卫生产生的影响越来越明显，所引发的争议也越来越多。

总之，国际贸易和公共卫生二者之间的链接已经非常紧密。更重要的是，在决策层面和国际规则层面，二者之间的目标在很大程度上具有一致性。从发展的角度看，国际贸易规则和公共卫生之间的联系应得到比迄今更多的重视。

二、全球大流行背景下国际贸易规则的义务与例外

在全球大流行的背景下，对某些关键医疗用品，世界上几乎每个国家的需求都急剧增加。与此同时，这些国家又都依赖国际贸易和全球价值链来生产、采购、运输这些产品。国际运输中，特别是与货物和人员相关的航空货运业务持续中断，成为了摆在各个国家面前的前所未有的挑战。而一些国家为减轻物资的严重短缺实行的出口禁令和限制使情况更加恶化。因此，对于在全球大流行背景下的出口限制措施进行讨论便十分有必要。

（一）WTO 规则下关于出口限制的义务

1. 不得设立出口禁令和限制

《关贸总协定》第11 条标题为“普遍取消数量限制”，其中第1 款规定“任何缔约国……不得设立或维持配额、进出口许可证或其他措施以限制或禁止其他缔约国领土的产品的输入，或向其他缔约国领土输出或销售出口产品”。一般情况下，“其他措施”被理解为征收出口税。在WTO 的案例中，原告若证明对方被质疑的措施应满足两个条件：第一，该措施属于“配额、出口许可证或其他措施”所规定的范围；第二，该措施构成对任何产品出口或销售的禁止或限制作用。〔10〕Argentina- Import Measures, WT/DS438,Appellate Body Report, paras. 5.216-5.218 （2015）.

而在全球大流行中，为应对疫情，各国所实施的大多数出口限制基本均符合第一个条件，因为该条的文本措辞广泛，不仅包括配额、出口许可证，还包括“其他措施”。然而，《关贸总协定》只对出口数量进行禁止性的限制，而并不禁止或限制设置出口关税，除非某个WTO 成员在其关税表或加入议定书中作出了有关承诺。不过，截止目前，各成员只实施了数量上的出口限制，而没有征收出口关税。

第二个条件，要求该措施对产品出口有“禁止或限制作用”。而且，这种限制作用无须“通过量化分析来证明该措施的影响”。〔11〕China- Raw Materials, WT/DS394,Appellate Body Report,para. 320（2012）.相反，这种限制效果“可以通过在相关环境中考虑的度量的设计、体系结构和显示结构来展示”。〔12〕Argentina-Import Measures, WT/DS438, Appellate Body Report, para. 5.217 （2015）.因此，自动进出口许可证管理制度是有可能符合关贸总协定第11 条规定的。〔13〕India-Quantitative Restrictions, WT/DS90, Panel Report, para. 5.130 （2001） and China-Raw Materials, WT/DS394,Panel Report,para. 7.957 （2010）.而为了评估某项措施的“设计、体系架构和显示结构”是否具限制作用，需要审查该措施的成本和负担、进出口过程中产生的不确定性以及涵盖范围的任意性这三项要素。实践中，WTO 专家小组认为哥伦比亚所采取的措施，〔14〕哥伦比亚认为该措施是为了打击虚开某些进口商品发票的海关欺诈和洗钱行为。即要求服装和鞋类的进口商在放行进口货物之前必须交纳保证金，以防在这些货物在估价方面发生争执，并不具备第11条所要求的“限制作用”，因此不违反第11条。〔15〕Colombia-Textiles, WT/DS461, Panel Report,para. 7.192 and paras.7.237-8 （2015）.

2. “严重短缺”的特殊情况

《关贸总协定》第11 条第2 款（a）项明确规定，第1 款的禁止出口数量限制不适用于“为防止或缓解输出缔约国的粮食或其他基本产品的严重缺乏而临时实施的禁止出口或限制出口”。而且第2 款（a）项被明确为“并不首先适用的一般规则”，并不是“例外”。〔16〕China-Raw Materials, WT/DS394, Appellate Body Report, para. 334 （2012）.因此，如果出口限制是（i）“暂时适用”，且（ii）防止或缓解（iii）食品或其他“基本产品”的“严重短缺”，则属于一般禁止的范围之外。因此，由于第2 款（a）项是一项特殊情况，所以原告应证明，尽管对方某项出口限制措施符合了第2 款（a）项的规定，但该措施也被包括在第11 条第1 款的一般禁止范围之内。〔17〕WTO Secretariat, Information Note, Export Prohibitions and Restrictions, April 23, 2020, p.12.

迄今为止，只有一处争端涉及该项规定，即中国原材料出口限制措施案。首先，上诉机构认为中国为解决用于钢铁生产的铝土矿等原材料“短缺”而实施的出口限制，不符合第11 条第2 款（a）项的条件。实施了十年以上的限制不属于“在有限的时间内”，“在过渡期间”或“为了满足暂时的需要”也不属于第2 款（a）项的“暂时适用”。〔18〕China-Raw Materials, WT/DS394, Appellate Body Report, para. 323 and para. 344 （2012）.其次，上诉机构将“基本产品”解释为“绝对不可缺少或必要的”产品。〔19〕China-Raw Materials, WT/DS394, Appellate Body Report,para. 326（2012）.而判断某一种产品是否对中国“绝对不可缺少或必要”不应由中国独自做出决定，而是“应该考虑该成员在实施限制时面临的特殊情况”。〔20〕China-Raw Materials, WT/DS394, Panel Reports, para. 7.276 （2010）.最后，上诉机构认为“严重短缺”是指“数量上的严重短缺足以对重要局势构成决定性影响，或达到一个至关重要的或决定性的阶段，或一个转折点”。〔21〕China-Raw Materials, WT/DS394, Appellate Body Report, para. 324 （2012）.而本案涉及的耐火级铝土矿的剩余储量使用年限为16 年（对此，相关方提出异议，称实际使用年限为91 年），所以专家小组不同意中国面临“严重短缺”的说法。〔22〕China-Raw Materials, WT/DS394, Panel Reports, paras. 7.351-2 （2010）.

3. 非歧视和其他义务

《关贸总协定》第1 条规定，“与出口有关的一切规则和手续”应在最惠国的基础上实施。第13条规定，除非对所有第三国的相同产品的输入或对相同产品向所有第三国的输出同样予以禁止或限制以外，任何缔约国不得限制或禁止另一缔约国领土的产品的输入，也不得禁止或限制产品向另一缔约国领土输出。第13 条第2 款规定了主要的原则，即在实施出口限制时，世贸组织成员“应以贸易分配为目标，尽可能接近各成员在没有这些限制的情况下可能期望获得的份额”。第13 条第2 款至第4款是关于进口限制的具体规定。第13 条第5 款规定，这些规定也适用于出口限制。

此外，《关贸总协定》第10 条要求迅速公布一般适用的出口限制，使各国政府和贸易商能够了解这些限制。世贸组织成员还必须“以统一、公正和合理的方式管理普遍适用的出口限制”。世贸组织成员还被要求通知世贸组织他们制定的定量出口限制。此外，《世界贸易组织贸易便利化协定》规定了关于出口限制的出版、信息和通知义务。

（二）WTO 规则下关于出口限制的例外

1. 保护健康的必要例外措施

《关贸总协定》第20 条具体规定了可以免除成员义务的10 种一般例外措施，其中（b）项例外允许采取“为保障人类和动植物的生命或健康所必要的措施”。所以，在此次疫情中实施出口限制措施的世贸组织成员应证明，这种限制（或其中的任何歧视性因素）是保障健康的“必要”措施。然而，在对“必要”的涵义进行解释时，需要考虑所追求的健康目标的重要性、该措施对健康目标所作的贡献，以及该措施的贸易限制。可以看出，该解释相当宽泛。专家小组认为，“一个缔约方可以被合理地期待使用其他替代措施，而且该替代措施不违反关贸总协定的其他规定时，如果该缔约方采用了违反关贸总协定的措施，则不认为这是必要的措施。同样，如果缔约方在合理情况下，没有符合关贸总协定其他规定的措施可以采取，也应该采用违反关贸总协定程度最低的措施”。〔23〕Thailand-Cigarettes, WT/DS371, Panel Reports,paras. 74-75 （2010）.

实践中，只有找出一种“相对不具备贸易限制性”的措施，并且对健康目标做出贡献时，这种措施才有可能被专家小组认为是符合第20 条的例外范围。例如在泰国香烟案中，泰国认为对香烟的进口限制是正当的，因为其目的是保护公众健康免受吸烟危害，减少泰国香烟的消费。专家小组承认吸烟对人类健康产生危害，《关贸总协定》明确允许缔约方将人类健康置于优先于贸易自由化的地位，因此减少香烟消费的措施是第20 条第2 款例外的范围。〔24〕Thailand-Cigarettes, WT/DS371, Panel Reports, para. 73（2010）.

由此可见，《关贸总协定》要求成员方尽量采取符合关贸总协定的合法措施，或者采取违反关贸总协定程度最小的措施，来保障人类和动植物的生命或健康。只有当此类不违反关贸总协定或最小程度违反的措施都不存在时，才允许使用数量限制等严重违反关贸总协定义务的措施。这个解释构成判断是否构成必要性的重要依据，并且被专家小组和上诉机构在以后的案例中多次引用。

2. 为解决供应短缺的例外措施

《关贸总协定》第20 条（j）项规定允许采取“对于一般或局部短缺的产品的获取或分销至关重要”的措施，但该措施需要满足一个原则，即所有缔约方都有权在此类产品的国际供应中享有公平的份额。而一旦产生这些条件的环境不复存在，则应终止与该协议其他条款相抵触的任何此类措施。

因此，第20 条（j）项允许当“本地”和“一般”供应短缺时，缔约国采取出口限制以外的措施。关于产品“一般或局部短缺”的要求，上诉机构指出，该规定“不包括”“关键”或进一步形容供不应求的形容词。〔25〕China-Raw Materials, WT/DS394, Appellate Body Report, para. 325 （2012）.因此，相对其他条款而言，（j）项范围内的短缺种类更为广义。上诉机构还认为，在特定地理区域或市场内，产品的“短缺”必须参照国内和国外的供应情况来确定。例如，在印度太阳能争议措施案中，上诉机构否认印度提出的因为印度国内缺乏足够的制造能力来生产太阳能电池，所以可以依据“供应短缺”来证明印度对当地太阳能电池产业支持的正当性。因为，决定是否存在“供应短缺”的相关因素包括“产品的国际供应稳定和可获得性”以及“本地或跨国供应链的可靠性”的程度。〔26〕India-Solar Cells, WT/DS456, Appellate Body Report, paras. 5.62-63 （2016）.因此，在全球大流行背景下，世贸组织成员不仅必须考虑国内生产和供应呼吸机，而且还应考虑到可以期望能够从其他国家进口的呼吸机，否则采取的出口限制措施不能落在（j）项下。只有当呼吸机在“本地供应短缺”时，而且同时在国际供不应求的情况下，世贸组织成员为了将呼吸机分配到最需要的地方，可以采取出口限制措施，并且该措施是具有正当性的。

3. 基于国家安全的例外措施

《关贸总协定》第21 条规定了安全例外，允许成员在战争、外交关系恶化等紧急情况下，为保护国家安全利益采取必要的行动，可以采取贸易限制措施，如限制对特定成员的进出口产品、贸易禁运、限制其他成员的进出口，以及解除与其他成员的权利和义务关系。一些世贸组织成员（包括美国）认为，鉴于明确的条款，即“采取任何必要的行动”，因此，应由世贸组织成员自行决定第21 条的内容，而专家小组和上诉机构无权质疑对第21 条的任何正式援引。〔27〕Russia-Traffic in Transit, WT/DS512, Panel Report, para. 132 （2019）.例如在应对全球大流行背景下的出口限制，个别世贸组织成员有可能认为这是威胁其在“国际关系紧急状态”时采取的保障“基本安全利益”措施。不过，迄今为止，世贸组织成员并没有根据“基于国家安全的例外”采取相关的出口限制。

三、促进国际贸易有利于全球公共卫生治理

WTO 规则为代表的诸多贸易条约一般都禁止出口数量限制，但也规定了一系列例外情况，明确允许各国在大流行时期限制出口。因此，在全球大流行这样的紧急情况下，国际贸易协定的约束力受到克减具有一定正当性。然而，如果因为疫情暴发，就主张利用各种例外条款，打破现有的国际贸易规则，将生产转移到本土或者离本土更近的地方——理由是依赖进口是危险的——本文认为事实正好相反。的确，政府和企业有责任确保国际贸易的各个环节应存在于更好的贸易环境和社会可持续性之中，但是，建议各国从根本上减少对进口的依赖，滥用贸易规则中的例外条款，并以此为据走上去全球化甚至“去中国化”的道路，是不可取的。

（一）国际贸易的兴盛推动公共卫生服务水平

国际贸易的公开化与合理分工对公共卫生治理非常重要。应对当前的全球性大流行需要全球市场的集体努力，全世界人民的长期公共卫生前景也需要一个全球市场。在国际贸易中，提供公共卫生服务的业务范围不仅是局限在狭义的制药行业，而是更为广阔的医疗用品行业，从低技术的各种肥皂、手套、口罩、消毒剂、额温枪，到更专业的手术器械、呼吸器、X 光机，以至到最先进的体外膜肺氧合（ECMO）设备等。而随着互联网技术的发展，数字医疗等服务的范围日益扩张，数字医疗使诊断和监测工作得以外包，以及与健康相关的旅游业得到蓬勃发展，而后者正日益为全球公共卫生作出重要贡献。事实上，医疗用品和制药行业的跨国公司遍布整个国际贸易过程，从研发、零部件制造、最终产品的组装和分销，到市场营销、销售和维护，涵盖了各类具有不同比较优势的国家。

反对国际贸易在公共卫生领域的作用，实际上支持了一种效率低下、从而导致成本上升的观点。如果将公共卫生领域的国际贸易切断，无论是医护人员还是病人，都将通过更昂贵的医疗卫生费用或更高的税收来付出代价。国际贸易对公共卫生的一个重大贡献是，如果没有国际贸易，一些至关重要的药物和医疗技术就根本不可能存在。因为这些医疗产品需要大量的研发投资，如果投资的公司不能输出结果，这些投资将不会盈利。而国际贸易机会的减少反过来又会导致创新的稀释，并导致在世界范围内降低卫生相关产品的可及性。

（二）医药行业的保护主义无益于提升公共卫生服务水平

为了确保药品和医疗用品供应的安全和经济有效，摒弃保护主义至关重要。当然，国际贸易应当受到监管，即通过大量的国际贸易规则和完善的贸易程序来确保产品供应的有效性。必须承认，烦琐的规则和复杂的程序会提高国际贸易的成本，并且在很大程度上这些费用直接或间接地转移到了纳税人和医疗产品的使用者身上。但是，很少有人质疑这些费用的必要性。除了必要的非关税措施外，还有一些不必要的措施，如进口禁令、许可证要求，“购买国货”的要求。这些措施保护的是国内产业，而不是患者。除了进口壁垒外，许多欧洲国家甚至在欧盟单一市场内，也对防护装备和医疗用品实行出口壁垒或出口禁令。〔28〕Cen & Cenelec, “Make European Standards Available to Help Prevent the Covid-19 Contagion”, https://www.cencenelec.eu/News/Press_Releases/Pages/PR-2020-003.aspx, accessed April 10, 2020.从目前全球性大流行的发展情况来看，任何将病毒控制在单一国家内部的努力都是徒劳的，而出口禁令和贸易壁垒忽视了全球贸易链。通过贸易手段限制其他国家的投入反而制造了生产瓶颈。即使是临时的出口禁令也有可能产生不信任，损害来之不易的贸易关系，造成保护主义螺旋式上升，导致出口禁令进一步升级。这类措施有可能在疫情暴发时加大获取重要物资的难度，尤其使发展中国家和不发达国家面临更多风险。

保证抗击疫情药品和医疗用品的国际贸易可以帮助挽救生命，而取消这些产品的关税则是一个特别重要的方式，由于世贸组织没有足够的时间进行新一轮关税谈判，各国应采取单边行动取消对健康相关产品的进口关税。可以迅速执行的措施包括加快行政程序，为基本医疗产品的生产和进口提供便利。事实上，各国实践也是如此，自从全球性大流行以来，已有77 个国家降低了药品和医疗用品的进口壁垒。其中，中国是第一批降低医疗用品进口关税的国家之一；欧盟已经免除了从非欧盟国家进口的医疗和防护设备的关税和增值税；伊朗取消了用于生产消毒剂和消毒剂的乙醇进口禁令；阿根廷简化了某些关键卫生用品的进口清关程序；欧洲标准化组织也同意为医疗器械和产品免费提供一系列的欧洲标准。这一切都是为了促进重要的公共卫生产品迅速和顺利地进入市场。

（三）审慎采取出口限制措施

在全球大流行时期，由于贸易限制而造成的价格上涨和短缺限制了患者获得医疗用品、药品和消毒用品的机会，甚至在某些情况下还可能剥夺患者获得这些用品的机会。这不仅是可负担性和可获得性的问题，对这些产品的贸易限制还对政府应对冠状病毒的一致性提出了质疑。正如世界卫生组织所称，政府应对这一危机的措施的有效性——如将医疗人员紧急送往受影响地区——受到防护设备、药品、消毒剂等短缺的影响。〔29〕World Health Organization,“WhoTool for Behavioural Insights on COVID-19”, http://www.euro.who.int/en/health-topics/health-emergencies/coronavirus-covid-19/novel-coronavirus-2019-ncov-technical-guidance/whotool-for-behavioural-insights-on-covid-19, accessed April 3, 2020.

事实上，滥用出口限制可能会给实施限制的政府带来不利影响。首先，出口限制措施的目的往往是增加对当地公共卫生的供应，但是无论在限制出口方面有何种暂时性的好处，未来出口销售的损失也终将由当地的公司承担。这也就是说，在出口禁令存在的情况下，政府为了说服国内企业扩大生产而不得不动用的财政激励措施必须更大。出口限制措施仅是应对当下公共卫生危机的权宜之计，但是，其实际上却为未来增加了公共财政负担。其次，出口禁令会危及本国与其他国家政府的合作。贸易国之间的信任被侵蚀将不仅局限于医疗用品和卫生事务上的合作，它将蔓延到其他领域，包括来之不易的国际贸易政策，并对未来的贸易规则谈判造成不稳定的影响。更糟糕的是，当贸易限制政策被党派利益或商业利益所裹挟时，出口限制措施极大程度上煽动了保护主义本能，沦为献给政治人士的政治礼物，并且在短期内加重现有的公共卫生危机，而在中长期内降低本国在国际贸易中的被信任度。〔30〕如原白宫国家贸易委员会主任、美国特朗普总统的首席中国政策顾问彼得·纳瓦罗（Peter Navarro）声称的中国在全世界范围内“囤积个人防护装备”，并且“以此牟取暴利”等言论，来源：https://www.foxnews.com/media/peter-navarro，2020 年5 月9 日访问。

因此，出口限制措施在短期内有助于应对紧急情况，但并不是长久之计。一个关于出口限制措施的更合适的定位应该将其视为一连串公共政策方案中的一部分，以便此类出口措施能够为国际贸易的最终目标做出积极贡献。

四、结论

未来的贸易规则应该考虑至少以下几点因素。

第一，全球化是人类历史发展不可逆转的趋势。疫情后各国首先要解决的经济复苏问题也只能通过进一步加强贸易全球化来解决，国际分工的依存关系已经让人们再无法回到闭关锁国、自给自足的时代。虽然面临诸如经济问题政治化、超级大国滥用优势地位、国际组织效率低下等问题，但要解决这些问题，需要把全球化理念提升到一个新的高度，人类命运共同体恰恰是实现这一高度的有效路径。正如习近平总书记所言，“新冠肺炎疫情的发生再次表明，人类是一个休戚与共的命运共同体……国际社会必须树立人类命运共同体意识”。〔31〕习近平：《团结合作是国际社会战胜疫情最有力武器》，载《求是》2020 年第8 期。

第二，贸易全球化为应对疫情全球大流行带来了便利。除了单方面降低关税和取消不必要的药品和医疗用品非关税措施之外，各国政府还可以单独或联合采取其他措施，以促进这些产品的贸易。从短期来看，贸易全球化保证了国际供应链的连续性，加快了关键货物的运输，确保具有关键能力的医疗人员和技术专家在需要时能够安全跨境。从中长期来看，贸易全球化加强了国际协调与合作，尽可能多的国家之间达成多边协议，使现有的单边的、临时的、开放药品和医疗用品贸易的措施永久化，以应对未来的流行病或其他灾难性局势。

第三，保护主义不仅伤害了境外的新冠肺炎受害者，降低了全球公共卫生干预措施的有效性，而且对国内抗击疫情的努力几乎毫无帮助。而在具体规则层面，应围绕降低关税壁垒、减少出口限制、在防疫前提下确保运输与物流顺畅等有助于解决公共卫生危机的规则展开。如欧洲委员会于2020年3 月23 日实施了所谓的“绿色通道”，以使基本产品能够自由流通，车辆在欧洲内部穿过这些“绿色通道”过境点，包括任何检查和健康检查，不应超过15 分钟。〔32〕See European Commission,“ Communication from the Commission on the Implementation of the Green Lanes Under the Guidelines for Border Management Measures to Protect Health and Ensure the Availability of Goods and Essential Services”,https://ec.europa.eu/transport/sites/transport/files/legislation/2020-03-23-communication-green-lanes_en.pdf, accessed April 4, 2020.这表明务实的贸易规则能够在应对新冠肺炎和经济挑战中发挥更大的作用。而在全球范围内展开针对贸易规则的行动，应以WTO作为讨论平台，降低对药品、个人防护设备、医疗设备和其他与健康有关的产品的关税和非关税壁垒。此外，还应利用GATT 规则加速医疗服务贸易改革和电子卫生服务贸易便利化。如欧盟已经对防疫相关产品征收低关税，并允许欧盟成员国全面暂停对医疗产品的进口关税和增值税；德国也宣布将逐步缩减如口罩、个人防护装备和药品出口限制。欧盟贸易专员菲尔·霍根（Phil Hogan）在与欧洲议会INTA 委员会的讨论中也强调，目前这些限制性措施只能是暂时的。〔33〕See European Parliament, “INTA Committee Meeting”, https://multimedia.europarl.europa.eu/en/inta-committeemeeting_20200421-1400-COMMITTEE-INTA_vd, accessed April 4, 2020.

而中国作为国际贸易大国和卫生大国，在深度参与国际贸易的同时，应以人类命运共同体理念为出发点，加强在与贸易相关的全球公共卫生治理方面的研究与论述。特别是在全球贸易规则面临重构的状况下，妥善挖掘国际贸易规则与全球公共卫生治理核心争议和根本分歧，结合卫生事业的特点，通过制度设计寻求国家利益和人类利益的同质对接点，努力解决全球公共卫生治理的逆全球化问题，确保各国参与的积极性和在更广范围公平分享惠益。而在未来的贸易规则谈判中，应该研判其中涉及公共卫生的争议焦点和阻滞缘由，为中国把握主动权和话语权创造针对性建议，给全球公共卫生治理带来非西方视角的模式与逻辑。