发达国家老人长期照护经验及启示
——以法国、德国为例
2021-12-08林丹梅
林丹梅
福建医科大学附属协和医院,福建 福州 350001
随着经济社会的发展,中国已经进入老龄化社会,失能老人的数量在增多。2019年,中国65周岁及以上人口17 603万人,占总人口的12.6%,人口老龄化增速世界第一。人口老龄化程度持续加深,高龄和失能老年人数量增加,给老年健康服务带来严峻挑战。同时,老年医疗卫生服务机构、康复医院、残疾人专业康复机构、护理院等机构数量有限且地区分布不均,失智照护、安宁疗护等机构严重缺乏,为社区和居家老人提供健康服务的能力亟待加强。法国、德国等发达国家较早进入人口老龄化的地区,在应对人口老龄化过程中积累了许多宝贵经验,其老人长期照护做法值得我们借鉴。
1 老人长期照护的主要模式
长期照护(long-term care),是指在一个比较长的时期内,持续为患有慢性疾病(如早老性痴呆等认知障碍)或处于伤残状态下(即功能性损伤)的人提供的护理,长期照护囊括了医疗护理、居家服务、社会支持以及其他具有照护支持性质的公共服务[1]。主要包括居家式、社区式、机构式三种模式:
(1)居家式照护。居家式老人照护主要是由家庭、朋友或是邻居等提供的非正式服务。相比较而言,这种老人长期照护成本低。因而也成为了世界上绝大多数国家最主要的老人照护模式,但其缺点是照护服务不够专业,缺乏多样性,同时也会给家庭或是照护人带来巨大的压力。
(2)社区式照护。社区式养老照护主要是由社区建设老年人照护中心、社区居家养老服务驿站等,突出医养结合特色和延伸家庭服务功能,其优点是能够让老人留在熟悉的环境中接受照顾。
(3)机构式照护。机构式老人照护主要是设置专属机构(如养老院)等,为无亲属关系的老人提供日常协助,如洗衣服、喂食、按时服药等,主要针对家中无人照顾的老人设置。缺点是老人没钱就很难进入这类机构。
2 法国、德国老人长期照护做法与经验
2.1 法国
法国的社会福利制度目前较为完善,其在老人长期照护方面主要有三大措施。
一是保障老人的生活水平。法国政府的老年政策重心之一,就是帮助老年人居家生活自理,专门设立了老年生活自理个人津贴(APA),用于老年人维持居家生活或入住养老院所需的部分开支,于2002年1月1日开始生效。对于达不到最低保障水平的老人由政府财政给予补贴。
二是改善老人居住环境。从上世纪60年代开始,法国就针对独居老人提供房屋修缮等,减少因居住环境而造成的老人人际交流中断,预防老人被社会孤立。具体包括为老人提供住宅补贴、房屋修缮服务、电话与紧急报警系统、家庭介护服务等[2]。
三是改良社会养老机构。早期法国照护失能老人的机构主要是医院及其附设养护中心,自1970年以后,法国开始建设老人之家取代医院的养护中心,为老人提供住宿、餐饮和其他服务,不再局限于原来的看护功能,除了日常的看护、送餐等,社区健康网络也逐步建立,社会福利与医护机构共同为居家养老提供服务。
2.2 德国
德国自上个世纪90年代中期开始实施长期照护保险,为老年人提供有效和可持续的身心照护服务。主要包含三个方面。
一是为老人长期照护提供资金支持。通过立法的形式,将长期照护保险设计成强制性社会保险,并实现全覆盖[3]。采取“照护保险因循医疗保险”的原则,即所有法定医疗保险的投保人都要参加法定长期照护保险(即公共长期照护保险、覆盖德国总人口的92%),自愿投保人可以选择私人照护保险(约占总人口的7%),并制定了明确的服务评估标准和流程规范[4]。
二是提供多样化的市场服务。随着社会发展,老人照护的需求也越来越多样化、市场化,不仅包括传统的日常生活协助,如饮食、房间打扫、洗衣等,也包含更为专业的插管式喂食、化脓伤口处理、打针吃药等服务。对此,德国开发出十种不同类型的老人照护经营形态,通过市场化运作为老人提供多样化照护服务。
三是加强政府、市场与第三部门的合作。1995年起开始实施社会照护保险,为老人照护提供法治保障。同时,政府积极鼓励发展养老产业,通过各种渠道加强政府、市场与第三部门的资源整合,如医院疗养所、专业养护机构、社会福利机构、商业保险公司等部门等,共同应对人口老龄化的发展需求。形成国家在制度上提供保障,各方努力以确保老人个人、相关家庭、社区可以连点成面相互协作良性互动局面。
3 主要结论及对我国的启示
从法国和德国的老人照护实践来看,共同点是注重保护老年人的合法权益,满足老年人多样化的照顾需求,同时注重构建官方与民间合作机制,取得了良好效果,对我国老人照护有诸多启示[5]。
3.1 做好顶层设计
相比较而言,目前我国尚未建立起完善的针对老年人长期照护的制度体系。从老龄化发展速度看,我国应加强顶层设计,及时完善老年人长期照护制度框架,包括如何界定政策对象、采取何种服务模式以及如何建立评估机制等,以及政府应如何负责长期照护制度的政策制定、公共服务供给和监督管理。
3.2 注重满足老年人多样化的照顾需求
在做老龄工作时,要广泛开展社会调研,及时掌握相关需求,满足老年人的不同照护需求,有针对地制定老年人口政策和服务模式。在为老人提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等定制服务的同时,大力发展家政服务,为老人提供规范化、个性化服务。建立健全居家养老服务网点,引入社会组织、养老机构、家政等多方力量,从而满足老年人多样化的照顾需求。
3.3 加快构建政府与民间协同合作机制
老年人长期照顾的涵盖面广、情况复杂,单靠政府的救助支出、财政拨款支持往往是杯水车薪,难于达到预期效果。应根据人口老龄化趋势,注重老年人的生理健康、社会照顾和整体安适感受,选择性实施老年人照顾服务政策,促进政府、社区、机构与家庭协同整合。在经济发达和财政收入较高地区,加大养老机构建设力度,其他地区鼓励企业、营利组织机构积极参与养老机构投资,通过整合不同养老模式资源优势,打造以居家养老为主,机构养老、社区养老等社会养老为辅方式,鼓励民间资本和科技型企业开展合作,有效缓解老年人的长期照顾、照护问题。
3.4 加强培养护理人才
人力资源尤其医学护理人才是发展长期照护最重要的一环。渐进式医改过程中,政府重视程度不够,需要培养更多长期护理的人才。要加强政府引导,鼓励高校和培训机构开展老年医学、老年护理学、老年心理学、老年康复、老年保健等专业知识培训,有针对性地开展技能培训、技能大赛等相关活动,提升养老护理人员的专业技能和技术水平,推动长期照护工作的专业性、科学性和规范性。同时,要大力发展智能机器人产业,作为人工护理的补充。
3.5 拓宽老人长期照护筹资渠道
结合政府、公益组织、企业和个人的力量,构建多元化筹资渠道。大力发展长期照护保险产业,鼓励家庭和个人通过保险形式解决老年人长期照护问题。降低养老机构准入门槛,给予审批手续、土地供应、税收和融资等方面优惠,鼓励和支持社会资本采取PPP、BOT等模式,兴办一批社会养老机构。加大对失能老人的补贴力度,并给予接收失能老人机构一定补贴。创新养老金融产品,加快探索新型养老支付模式试点。