防疫应急措施致困人员临时救助的法律保障

程关松 方 久

内容提要： 新型冠状病毒肺炎疫情给我国社会秩序造成重大影响， 各级政府迅速启动重大突发公共卫生事件响应， 国家进入应急状态， 常态社会秩序被打破， 公民义务增加， 合法权利限缩。 部分居民基本生活因防疫应急措施的施行遇到了难以克服的困难， 需要临时救助。 因防疫应急措施致困的人员需要确认， 他们的临时救助请求权应当得到保护。 国家应当采取多种途径及时救助， 保障致困人员的基本生活权， 防止冲击道德底线的事件发生。

新型冠状病毒肺炎 （以下简称 “新冠肺炎”） 疫情 “是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、 感染范围最广、 防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。”①习近平： 《在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的讲话》， 载《人民日报》 2020 年2 月24 日第2 版。为应对此次疫情， 各级政府迅速启动重大突发公共卫生事件响应， 纷纷采取划定重点区域、 实施强制隔离、 加强流动人员管控、 进行交通管制等措施。 这些防疫应急措施有效狙击了疫情蔓延， 取得了重大防控效果。 但重大疫情状态属于应急状态， 常态社会秩序被打破， 也使公民义务增加、 合法权利限缩。 当前疫情得到控制， 但防疫形势复杂多变， 国家进入疫情防控常态化状态。 由于疫情防控需要， 所采取的应急措施可能使一部分公民的基本生活出现严重困难， 急需救助。 疫情早期重在防控， 资源必须集中用于保护患者、 一线医护人员和其它防疫工作人员， 难以满足隔离居民、 志愿者、 滞留人员、 困难家庭等群体的全部需求。 在国家进入疫情防控常态化背景下， 已具有兼顾依法防控和保障民生的条件，本文拟从防疫应急状态、 防疫应急措施致困人员的界定、 临时救助请求权、 临时救助的实现方式四个方面阐述防疫应急措施致困人员临时救助的法律保障措施， 也为未来突发事件应对与临时救助机制的完善提供思路。

一、 防疫应急措施致困人员的界定

（一） 防疫应急措施

此次新冠肺炎疫情空前严重， 给我国的社会秩序造成重大影响。 2019 年12 月， 武汉首次发现新冠肺炎， 2020 年1 月21 日国家卫生健康委员会发布公告将新冠肺炎纳入 《传染病防治法》 规定的乙类传染病， 并采取甲类传染病的防控措施， 至2020 年1 月29 日， 内地31 个省级行政区域全部启动突发公共卫生事件一级响应。 新冠肺炎疫情在性质上是公共卫生事件， 属于《突发事件应对法》 中规定的突发事件——即突然发生， 造成或者可能造成严重社会危害， 需要采取应急处置措施予以应对的事件。 《突发事件应对法》 《传染病防治法》 授权相关机关可以为了控制传染源、 阻断传播、 预防扩散而采取必要的应急手段。 据此， 各省、 自治区、 直辖市为阻击疫情陆续启动重大突发公共卫生事件一级响应具有合法性与必要性。 一级响应启动后， 各地采取了划定重点区域、 实施强制隔离措施、 加强流动人员管控、 进行交通管制、 取消人群聚集性活动等措施， 常态社会秩序被打破。

疫情期间国家采取防疫应急措施， 不可避免地使公民义务增加、 公民权利限缩。 封锁城市、 强制隔离和关闭娱乐场所， 公民的人身自由权受限制； 公民负有遵守疫情防控命令、 及时报告疫情、不传播虚假信息等义务。 同时， 强制隔离期间， 公民的生存权、 财产权、 劳动权等权利都受到影响。

公共卫生事件可分为人为原因引起和不可归责于人为原因两种情形。 对于人为原因引起的事件， 由责任方承担赔偿责任是主要的救助途径。 对于不可归责于人为原因的意外事件， 国家救助是主要的救助方式。 救助是一项社会保障措施， 是国家对损失的补充性救助。②刘士国： 《突发事件的损失救助、 补偿和赔偿研究》， 载 《中国法学》 2012 年第2 期。新冠肺炎非人为原因造成， 不存在赔偿问题， 只涉及应急状态下的国家救助。 在疫情防控期间， 限缩公民权利或增加公民义务是为了防止传染病流行。 根据《突发事件应对法》 和《传染病防治法》 等法律法规的规定对个人权利进行限制， 属于应急处置措施。 依法采取应急措施， 具有法律依据， 不构成违法侵权， 也不涉及国家赔偿。

（二） 从应急措施到必要措施

经过全国人民的艰苦努力， 我国的疫情得到控制， 但尚未结束， 仍然面临着疫情反弹与输入的风险， 疫情防控进入常态化阶段， 在较长一段时间内， 我国必须一手抓疫情防控， 一手抓复工复产， 逐步使生活和社会秩序恢复正常。 在此背景下， 因紧急程度降低， 疫情防控从应急措施转向必要措施， 必要措施应受比例原则的约束。

比例原则是行政法的一项重要原则， 它包括合目的性、 必要性和均衡性三方面的要求。 运用到常态化防控工作中， 该原则表明应对突发事件的措施应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应。 应急措施应追求手段适当性和最小侵害性的匹配。③赵宏： 《疫情防控下个人的权利限缩与边界》， 载 《比较法研究》 2020 年第2 期。比例原则也是 《突发事件应对法》 第五十八条的要求，④《突发事件应对法》 第五十八条规定： “突发事件的威胁和危害得到控制或者消除后， 人民政府应当停止执行依照本法规定采取的应急处置措施， 同时采取或者继续实施必要措施， 防止发生自然灾害、 事故灾难、 公共卫生事件的次生、 衍生事件或者重新引发社会安全事件。”各地可逐步采取必要措施代替应急处置措施， 尽可能选择有利于保护人民权利和自由的措施， 且不得缩减公民的生存权、 人格尊严等最低限度的基本人权， 使社会秩序逐渐得到恢复。 在这段时间中， 国家在推动疫情依法治理的同时， 可集中更多力量维护群众的切身利益， 特别是保障因防疫应急措施致困人员的基本生活。

（三） 防疫应急措施致困人员

随着我国进入防疫应急状态， 常态社会秩序被打破。 为了保障社会公共利益， 政府防控疫情而采取的各种应急措施给公民的日常生活造成了影响， 导致部分人生活困难。 这些疫情致困人员可以分为因身体原因的困难人员和因经济原因的困难人员。 因身体原因的困难人员包括： 疫情感染者，强制隔离观察者， 易受感染的老人、 未成年人、 孕妇、 精神障碍者等弱势群体。 因经济原因的困难人员是因为停工停产失去工作、 没有收入或者入不敷出的人员， 包括个体工商户、 中小微企业工作人员和自由职业者等等。

防疫应急措施致困人员存在有别于传统救助主体的特殊需求， 其是否应该被划分为新的弱势群体类型并以此为基础确定其政策及法律地位，⑤张万洪、 刘远： 《脆弱性视角下的特殊群体权利保障——以老年人在公共卫生危机中的处境为例》， 澎湃网： https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_6914750， 2020 年5 月28 日访问。值得深入思考。 《社会救助暂行办法》 第四十七条规定： “国家对因火灾、 交通事故等意外事件， 家庭成员突发重大疾病等原因， 导致基本生活暂时出现严重困难的家庭， 或者因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力， 导致基本生活暂时出现严重困难的最低生活保障家庭， 以及遭遇其他特殊困难的家庭， 给予临时救助。” 参考这一规定， 本文所述的防疫应急措施致困人员是指： 因受重大疫情或应急措施影响， 导致基本生活暂时出现严重困难的人员。

二、 防疫应急措施致困人员临时救助权

此次疫情防控措施严格、 持续时间长、 影响范围广， 致困人员众多。 他们依法享有临时救助权， 现行法律已有临时救助权实现的基本依据。

（一） 物质帮助权

《宪法》 第三十三条规定： “国家尊重和保障人权。 任何公民享有宪法和法律规定的权利。” 《宪法》 第四十五条规定： “中华人民共和国公民在年老、 疾病或者丧失劳动能力的情况下， 有从国家和社会获得物质帮助的权利。 国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、 社会救济和医疗卫生事业。” 根据 《宪法》 的规定， 公民年老、 疾病或者丧失劳动能力的情况下， 有从国家和社会获得物质帮助的权利， 国家可以通过社会救济的方式保障该权利实现。

根据现代法治理念， 应急状态法属于社会主义法治体系的一部分， 也要遵从《宪法》 关于公民基本人权的规定。 政府在应急状态下享有法律赋予的应急权力， 但因应急措施导致公民生活困难，应根据《宪法》 的规定予以临时救助。

（二） 生存照顾义务

国家的生存照顾义务最早由德国学者福斯多夫提出， 他认为 “生存照顾乃现代行政之任务”，“构成生存照顾之要件有二： 第一， 服务关系之‘双方性’； 第二， 个人对此等服务关系存在之‘依赖性’。” 具体内容包括： （1） 生存照顾的前提。 在现代大规模群居生活形态下， 个人生活离不开公共的生存照顾， 国家提供个人生存所必需的生活品， 即为生存照顾； （2） 生存照顾的两个特征。 服务关系的“双方性” 和个人对服务关系的依赖性； （3） 生存照顾的权利基础。 个人作为社会的一份子， 对于国家给社会大众提供的服务， 具有公平的享用权； （4） 生存照顾的任务。⑥陈新民： 《公法学札记》， 中国政法大学出版社2001 年版， 第1 页。福斯多夫起初强调国家必须提供生存照顾， 后来修正为当社会民众不能凭自身能力解决时， 国家具有补充功能。

无论从何种学说出发， 生存照顾义务都是现代国家的基本义务， 生存照顾或生存保障是公民的一项基本权利。 我国是社会主义国家， 人民享有当家作主的权利， 国家履行生存照顾义务更加符合国家性质。 防疫应急措施致困人员的基本生活面临困难， 个人无权以违反应急措施的方式摆脱困境， 故无论是基于守法困境还是基于物质帮助的需要， 国家都应履行生存照顾义务。

（三） 行政给付义务

物质帮助权和生存照顾义务属于抽象层面的基本权利和义务， 如若违反， 可能问责， 但不一定对应具体的给付， 故抽象层面的法律要求必须转化为行政给付义务才具有现实的有效性。

我国学者对行政给付的定义持有不同观点。 狭义说认为： “行政物质帮助或行政救助， 是指行政机关对公民在年老、 疾病或丧失劳动能力或其他特殊情况下， 依照有关法律、 法规规定， 赋予其一定的物质权益的具体行政行为。”⑦应松年主编： 《行政法学新论》， 中国方正出版社1998 年版， 第290 页。这种观点将行政给付解释为行政物质帮助， 这也是我国目前的主流学说。 广义说学者认为： “行政给付是指行政主体为实现特定的公共目的， 为一定的个人或者组织提供支持或社会救助金、 扶贫款、 补贴或者为公众提供其它服务或利益， 从而保障和改善公民生活条件的行政活动。”⑧杨解君： 《行政法学》， 中国方正出版社2002 年版， 第382 页。广义的行政给付包括行政物质帮助、 行政给付、 行政补贴三种类型。

无论是广义还是狭义的行政给付观念， 都包含了最基本的行政物质帮助。 随着经济社会的发展， 广义说能更好地阐明服务型政府的职能， 更好地反映公民对生活质量的追求。 按照功能分类，行政给付可以分为生存型给付和发展型给付。 生存型给付是政府最基本的给付义务， 对象是老幼病残等生存困难的公民， 目的在于维持他们的最基本的生活条件。 应急措施致困人员临时给付的首要目标是帮助其摆脱生活困境， 当应急措施转为必要措施时， 也可以有针对性地采取发展型给付方式。

（四） 社会救助权

社会救助权是指公民因各种原因长期或临时陷入贫困或生活困境时， 有按照法定程序向国家请求得到一定标准的物质性帮助或服务的权利。⑨左权： 《社会救助权的法理论析及其保障路径》， 载 《社会保障研究》 2011 年第2 期。社会救助是国家为了维持公民最基本生活需求所采取的各项措施， 是维护公民生存和人格尊严的基石。 《宪法》 第四十五条也明确规定了中华人民共和国公民享有从国家和社会获得物质帮助的权利。

《社会救助暂行办法》 以行政法规的形式保障困难群众的各项利益， 它确定了社会救助的权利属性、 正当程序和法定责任， 落实了公民获得物质帮助权的宪法权利。⑩赵大华： 《社会救助权保障下的社会救助立法之完善——兼评 〈社会救助暂行办法〉》， 载 《法学》 2016 年第3 期。《社会救助暂行办法》 涵盖了最低生活保障、 特困人员供养、 受灾人员救助、 医疗救助、 教育救助、 住房救助、 就业救助和临时救助等方面的内容， 构建了较为完整的社会救助制度体系。 获得社会救助是公民的一项法定权利， 当公民遇到困难时， 享有向国家请求救助、 保障生活的权利。

在 《社会救助暂行办法》 和 《关于进一步建立健全临时救助制度的通知》 等社会救助规定中，临时救助又是最为基础的应急救助方式， 为有紧急需要的公民提供临时帮助， 发挥兜底保障功能。根据《社会救助暂行办法》 第四十七条规定， 此次疫情防控措施致困人员如果符合临时救助的“重大疾病” “基本生活” “临时困难” “生活必需支出” 等构成要件， 可依法申请临时救助。

自新冠疫情发生以来， 党和国家高度重视人民群众的利益， 发布了《中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组关于进一步做好疫情防控期间困难群众兜底保障工作的通知》 《国务院应对新型冠状病毒感染肺炎疫情联防联控机制关于进一步做好民政服务机构疫情防控工作的通知》 等文件， 要求做好疫情防控期间困难群众兜底保障工作， 更好解决疫情防控期间部分群众面临的突发性、 紧迫性、 临时性生活困难， 以及特殊困难人员的基本照顾需求。

三、 防疫应急措施致困人员临时救助的实现方式

此次防疫应急措施致困人员的临时救助具有显著特点， 也反映了相关法律规定需要完善， 配套制度需要制定， 为保障防疫应急措施致困人员权益， 需要强化属地责任、 加强行政给付、 完善临时救助的给付方式。

（一） 强化属地责任

我国是单一制国家， 中央享有最高权力， 宪法和法律明确规定行政机关的职能和职责， 上下层级之间遵循严格的命令与服从关系。 疫情防控涉及到每一个公民， 必须充分发挥中央和地方两个积极性。[11]胡明： 《疫情信息公开的法治反思》， 载 《政治与法律》 2020 年第4 期。中央统一领导、 总揽全局、 制定政策、 综合协调， 地方政府负责法律实施和政策落实。 《突发公共事件应对法》 第四条规定： “国家建立统一领导、 综合协调、 分类管理、 分级负责、 属地管理为主的应急管理体制。” 此次疫情以社区感染为主， 防控重点在社区， 必须以属地管理为主， 切断社区感染传播链。 属地管理原则是指地方负责对本行政区域内突发公共卫生事件应急处理的协调和指挥， 作出防控决策， 采取相应的防控措施。 应对传染病的关键在于 “早发现、 早隔离、 早治疗、 早救助”， 不管是疫情防控还是社会救助， 都要牢牢压实属地责任， 做到守土有责、 守土担责、守土尽责， 一级压实一级， 层层落实责任， 坚决堵住疫情输入输出， 坚决落实本地居民的最低生活保障。

当疫情得到较好控制， 国家可以集中力量更好地解决致困人员的临时救助问题， 各级政府都要承担责任。 首先， 救助致困人员具有紧急性和特殊性， 应按照紧急程度及时进行救助。 其次， 应全面掌握致困人员的信息， 使负有救助义务的组织与防疫应急措施致困人员精准对接， 能做到准确、及时、 有效实施救助。 再次， 为有效避免困难扩大与节省行政成本，[12]王旭： 《法教义学能为疫情防控做什么——行政组织法角度》， 载 《法学》 2020 年第3 期。临时救助应尽量在基层解决。

在现有法律框架下， 临时救助必须解决属地责任与地方财政可及性问题。 一要合理划分中央和地方在临时救助中的财政支出责任。 中央应当制定临时救助政策， 地方政府应制定具体实施办法。临时救助经费则由中央政府和地方政府共同承担。 二是要充分发挥地方积极性， 给予灵活的政策支持。 地方政府在防控疫情和社会救助的第一线， 对防疫应急措施致困人员的具体情况更加熟悉， 由地方政府承担主体责任符合实际， 有利于针对性地解决防疫应急措施致困人员面临的现实问题。

（二） 加强行政给付

防疫应急措施致困人员临时救助的显著特点是应急性， 行政给付可以有针对性地直接救助。2020 年由于防控疫情需要， 中央财政已提前下拨1030 亿元， 支持做好困难群众基本生活保障。[13]邱超奕： 《中央财政提前下拨千亿元保障困难群众》， 载 《人民日报》 2020 年3 月15 日第2 版。加强行政给付不仅仅要体现在数量上， 更要表现在效果上。

加强行政给付可以从以下几方面入手： 第一， 加大困难群众基本生活保障资金投入。 困难群众基本生活保障资金是专项资金， 中央财政要加强投入困难群众救助补助资金支持地方开展社会救助工作， 省级财政要进一步加大对财政困难县区的财政倾斜， 地方财政要加大对困难群众生活的保障力度。 对支出预算安排存在缺口的， 要及时调整或调剂预算补足。 第二， 综合运用多种给付方式，共同发挥作用。 可采用现金给付、 实物给付、 减免费用等方式， 保证临时救助的实效性。 第三， 调整支付资金结构， 按照轻重缓急实施救助。 国家提出了支持基层政府保基本民生、 保工资、 保运转的“三保” 要求， 要坚持“三保” 支出在财政支出中的优先顺序， 切实保障基本民生、 工资发放和机构运转， 压缩一般性支出。 第四， 完善转移支付机制。 行政给付责任只是解决了静态责任配置问题， 具体配置和动态流动还需要完善转移支付机制。 一方面， 要合理划分中央和地方各级财政的投入比例， 建立稳定的中央财政转移支付机制， 并建立起地方各级政府之间合理的横向转移财政分担机制。 另一方面， 要减少中间环节， 特定灾难救助项目直接由中央政府向基层政府或社会救助管理部门进行财政转移支付， 提高转移支付的效率。[14]蒋悟真： 《疫情防控的社会法省察》， 载 《政治与法律》 2020 年第4 期。第五， 综合考虑实际使用情况。 此次防疫应急措施致困人员数量庞大， 情况千差万别， 要综合考虑被救助者的具体情况和实际需求。 第六， 按照公开公正要求实施救助。 一方面， 给付机构要定期公示救助情况， 接受外部监督。 另一方面， 要定期将救助情况向上级机构报告， 接受内部监督。

此次防疫应急措施致困人员不一定生活在户籍所在地， 也可能在出发地、 目的地、 过境地等不同地点， 其临时救助责任主体会存在不确定的问题。 为严格管控疫情， 必须按照属地原则采取应急措施， 因此致困人员的临时救助资金也应当由采取应急措施的属地政府承担， 这也符合权责一致原则。 由于各地疫情防控形势不同， 承担的责任也不同， 财政给付能力也有差异， 为防止因财政能力不足而导致防控不力或者侵犯致困人员临时救助权的事件发生， 国家应在综合考察疫情防控形势、财政负担能力、 临时救助所需资金的条件下， 及时调整转移支付。

（三） 完善临时救助制度

获得社会救助是公民的一项基本权利， 当公民遭遇不可克服的困难时， 依法享有社会救助请求权， 国家则负有救助义务。 此次疫情致困人数庞大， 要实现社会救助职责， 应有针对性地对救助机制予以优化， 特别是要优化临时救助制度。 《社会救助暂行办法》 制定时没有预计到此次疫情这样极端复杂的情况， 经过这次疫情， 临时救助制度需要进一步完善。

《社会救助暂行办法》 属于暂行性行政法规， 不能完全适应重大突发公共事件的要求， 应加快制定 《社会救助法》。 由于我国目前只有 《社会救助暂行办法》 这一部行政法规和相关司法解释、地方性法规、 规章等法律规定， 不仅位阶低， 而且比较分散， 地区差异较大， 还缺乏相应的实施细则， 影响法律统一。 2018 年9 月7 日， 十三届全国人大常委会公布的立法规划已将 《社会救助法》列入第一类项目。 此次重大突发公共卫生事件爆发， 进一步印证了加快制定 《社会救助法》 的必要性。

此外， 社会救助法律规范本身就不完善， 临时救助行政程序更加欠缺， 必须完善临时救助行政程序。 行政程序对临时救助权的实现具有保障功能， 此次防疫应急措施致困人员临时救助在程序上的最大特点就是应急性， 为此应适当简化行政流程， 优化或缩短相关程序性规定， 更加高效地解民之困。

第一， 完善临时救助申请程序。 《社会救助暂行办法》 第四十八条规定： “申请临时救助的， 应当向乡镇人民政府、 街道办事处提出， 经审核、 公示后， 由县级人民政府民政部门审批； 救助金额较小的， 县级人民政府民政部门可以委托乡镇人民政府、 街道办事处审批。 情况紧急的， 可以按照规定简化审批手续。” 该条款设定了紧急情况下简化审批手续的程序， 但对于如何简化手续没有具体规定， 对此应予完善。 一是完善申请方式。 一般情况下， 申请方式为要式纸质申请书。 但疫情防控期间交通受阻， 出行受限， 应允许使用电子媒介申请。 二是增加申请的内容。 这次疫情影响深广， 临时救助需求多样， 申请书格式上可以提供金钱数额、 物资名称、 服务需要等选项， 以便实施精准救助。 给付义务人可以考虑提供统一的申请书格式文本， 方便申请人快捷提交。

第二， 优化调查程序。 常规的救助调查程序包括入户调查、 邻里访问、 群众评议、 居民经济状况核对等环节， 对申请人的家庭人口、 财产等状况进行调查核实。 疫情防控临时救助具有突发性和紧急性， 调查程序也要相应简化， 特殊情况下可以通过申请人出具承诺书的方式予以保证， 事后再补充相应程序。

第三， 理顺审批体制。 《社会救助暂行办法》 第四十八条确立了由乡镇人民政府、 街道办事处审核， 由县级民政部门审批的临时救助批准体制。 审核的目的是审查核实临时救助是否符合法律规定， 批准具有两个方面的功能， 一是批准符合法律规定的临时救助， 二是监督审核权是否依法行使。 但该审批体制没有明确确认临时救助成立的行政主体， 如果出现行政纠纷， 因责任主体不明，行政相对人的救济途径就不畅通， 也不能很好地实现“应救尽救” 目标。

《上海市社会救助条例》 第三十六条第二款规定： “本市户籍家庭或者个人申请临时救助的， 由其户籍所在地的乡镇人民政府、 街道办事处审核、 确认； 持有本市居住证的家庭或者个人申请临时救助的， 由其实际居住地的乡镇人民政府、 街道办事处审核、 确认； 对不持有本市居住证的非本市户籍人员， 由所在地的乡镇人民政府、 街道办事处协助其向救助管理机构申请救助。” 该规定明确了确认临时救助成立的主体为乡镇人民政府、 街道办事处。 这一规定理顺了临时救助审批体制。 乡镇人民政府、 街道办事处是临时救助的责任主体， 出现行政纠纷就是行政复议的被申请人或行政诉讼的被告。 县级民政部门的审批权只是内部监督权， 对申请人不发生法律效力。 这种制度安排的显著优点是既实现了社会治理重心下移的目标， 落实了属地责任， 又能实现紧急情况下简化审批手续的目的。 当情况紧急时， 乡镇人民政府、 街道办事处可以在县级民政部门批准前先行救助， 事后补办批准手续。

第四， 采用灵活方式发放临时救助款物。 临时救助具有紧急性， 确保款物能及时到达申请人以舒缓困难是临时救助的根本目的。 给付责任机关应综合利用快捷支付工具、 现代物流系统、 基层社会组织、 社区服务体系、 志愿者组织等各种资源， 确保以最快的速度将临时救助款物送到申请人手中。

第五， 创新信息公开制度。 临时救助必须符合公开公平公正的目标， 遵守政府信息公开的要求。 在重大突发公共卫生事件时期， 公众具有强烈的知情愿望和参与社会监督的内在动力。 他们希望了解政府救助和社会捐赠款物的确切去向， 要求政府及时准确公布信息。 但重大突发公共事件背景下的临时救助具有紧急性， 完全按照常规流程公开信息可能会错过救助机会， 造成不可逆转的生命健康损害， 因此， 必须在公开程序与紧急程序之间找到平衡点。 首先， 当公开程序与紧急程序出现冲突时， 应坚持紧急程序优先原则， 坚持紧急程序优先原则就是坚持生命健康第一位的原则。 当然， 在紧急救助以后， 必须按照信息公开的要求及时公开信息。 其次， 应充分利用信息化手段， 建立信息共享机制， 采用多种方式及时公开信息。 再次， 严格按照政府信息公开条例的要求， 切实保护临时救助人的个人隐私和人格尊严。

第六， 加强临时救助监督。 临时救助具有紧急性， 事关申请人的生命健康和基本生活， 法律规定在紧急状况下可以简化审批手续， 简化手续的目的是为了更快地将临时救助款物送达申请人。 一方面， 行政机关应通过审核、 批准程序保证精准救助， 同时防止救济错误、 救济遗漏、 救济诈骗的发生。 另一方面， 行政机关应通过批准权监督审核权， 实现内部监督。 同时， 应通过信息公开、 党纪监督、 监察监督、 司法监督、 舆论监督、 社会监督等方式监督临时救助行为。

（四） 鼓励社会互助

疫情防控既是国家的责任， 也是每一个公民的义务。 《社会救助暂行办法》 第七条规定： “国家鼓励、 支持社会力量参与社会救助。” 疫情防控是在与时间赛跑， 常规条件下人财物的配置方式和社会组织方式不能适应应急状态的需要， 必须动员社会力量参与疫情防控。 如果完全依靠政府提供社会救助， 通过行政命令分配资源， 将导致效率低下和成本增加。 需要临时救助的人员生活、 工作在社区， 他们的困难发生在社区， 如果由社会及时提供帮助， 就会使受困人员及时得到救助， 避免出现不可逆转的后果。

从国家鼓励、 支持社会力量参与社会救助层面看， 第一， 国家在具体制度层面可根据防疫需要， 降低进入门槛、 简化管理程序， 加大税收优惠等政策， 鼓励更多社会力量加入社会救助事业。第二， 国家应根据不同的救助需求， 充分发挥国家、 企业、 社会组织等主体的优势， 增强不同救助主体之间的协作与协调， 构筑起多元化社会救助供给体系。[15]参见前引⑩， 赵大华文。第三， 国家应成立专门行政救助监管机构， 引导和监管企业和社会组织等参与社会救助，[16]蒋悟真： 《从兰考火灾事故辨析国家与社会的救助责任》， 载 《法学》 2013 年第5 期。保障资金安全和高效运用。 第四， 对参与临时救助成绩显著的企业、 社会组织和个人予以嘉奖。

在社会力量参与临时救助层面， 第一， 社会捐赠和志愿者服务是社会救助的典型方式。 按照规定， 社会捐赠应通过慈善组织集中后根据救助需要统一分配， 此次疫情超过了人们的认知范围， 按照这种方式集中和分配捐赠款物无法完全满足重大突发公共卫生事件社会救助的要求， 因而出现了点对点的临时救助方式， 国家应该鼓励和支持。 此次疫情防控取得重大成果与广大志愿者提供的志愿服务分不开， 数以百万计的志愿者为疫情防控提供了各种不同类型的志愿服务， 特别是在采取隔离措施的情况下， 他们深入街道、 医院、 社区、 家庭， 为疫情防控致困人员提供了个性化的志愿服务， 对他们的善行义举， 国家不仅应该鼓励和支持， 还应当奖励和表彰。 第二， 社会组织提供社会服务是社会救助的基础。 此次疫情， 居民委员会、 村民委员会、 企业、 公益组织、 慈善组织、 志愿者组织、 业主委员会、 物业管理人等相互配合， 对有困难的公民予以迅速救助， 既帮助解决物质困难， 又予以精神抚慰。 它们承担了绝大多数防疫应急措施致困人员的临时救助任务， 为有效防控疫情提供了巨大的社会支持。 第三， 互联网平台为临时救助提供精准信息支持。 此次疫情防控能取得决定性成果与互联网技术的广泛应用密不可分。 疫情防控应急措施通过保持社交距离方式阻断病毒传播， 但也造成生产生活的困难， 互联网技术的广泛应用能够及时发现防疫应急措施致困人员的需求， 也能及时提供救助， 帮助防疫应急措施致困人员摆脱困境。

结语

新冠肺炎疫情是自中华人民共和国成立以来最严重的公共卫生事件， 也是世界史上近百年以来影响最深远的全球流行传染性疾病。 受国内国际疫情蔓延的影响， 人们的生产生活受到严重影响，一部分人的生活变得非常困难， 无法通过自己的努力克服， 需要临时救助。 从抽象层面来讲， 防疫应急措施致困人员有获得临时救助的权利， 但由于需要临时救助的人员数量庞大， 且处于动态变化之中， 故除了要求国家采取多种途径及时救助以外， 还应鼓励和支持社会互助， 尽力做到应救尽救， 按照轻重缓急的要求， 保障防疫应急措施致困人员的基本生活权， 防止冲击道德底线的事件发生。 此次疫情防控， 国家和社会创造了丰富的临时救助经验， 有必要加以总结上升到立法层次。 从长远来看， 受疫情影响致困人员生活的正常化和逐步改善， 依赖经济社会的发展， 发展经济乃是战胜疫情和恢复生活的根本之道。