新中国社会主义民主建设的历程与经验

何家弘

内容提要： 中国共产党自成立之日起就一直以追求民主为宗旨。 新中国成立初期， 我党在吸取国民党“亡党亡国” 的教训和总结自身政治经验的基础上， 建立了以政治协商和人民代表大会为基本内容的民主制度， 并且通过理想和思想教育初步实现 “以德为本” 的民主。 文化大革命的教训使我党领导集体认识到法律制度的重要性。 民主必须通过法律制度来规范、 保障和实现。 改革开放以来， 我国在民主选举和民主监督方面都进行了有益的探索。 我国应建立不同于西方模式的民主制度， 其要点是在权力行使的全过程加强公民权利保障， 通过用权利约束权力的方式来实现人民当家作主， 而这必须以法治为保障。

引言

己亥岁杪， 庚子年初， 一场多点爆发的新冠肺炎疫情席卷全球。 面对生命力和传播力都极强的病毒物种， 人类遭遇了前所未有的生存挑战。 诚然， 世界各国的疫情并非尽同， 但防控新冠病毒传播的成效在一定程度上检验了各国政府的治理能力， 而且在揭示不同制度差异的同时让越来越多的人看到了“人类命运共同体” 的价值。 美国 《世界邮报》 总编纳森·葛戴尔斯 （Nathan Gardels） 就撰文说： “当世界各地更多的民众面对新冠病毒时， 不同政府制度的优点和缺点也就更多地显露出来。新冠病毒（COVID-19） 的传播还揭示了各国在应对各种疫情时的相互依赖之深和全球性机制之少。更为重要的是， 这次瘟疫大流行重彩描绘了我们的愚蠢， 即一直在朝向‘一球两制’ （one world, two systems） 行进”， 东西方国家“各走自己的道路， 仿佛我们的命运不是相互交织的”。①Nathan Gardels, COVID-19 Pandemic Exposes the Strengths and Weaknesses of Governing Systems, Mar. 17, 2020, The WorldPost，https://www.berggruen.org/the-worldpost/articles/covid-19-pandemic-exposes-the-strengths-and-weaknesses-of-governing-systems/，2020 年12 月1 日访问。世人有目共睹，中国在较短时间内就有效控制了疫情， 而美国却成为世界上新冠肺炎感染人数和死亡人数最多的国家。②根据美国约翰斯·霍普金斯大学发布的实时统计数据， 截至北京时间2020 年12 月8 日， 美国累计确诊新冠肺炎病例15370339 例， 累计死亡290474 例， 位居世界第一。对此， 美国前总统特朗普负有不可推卸的责任。 特朗普是经美国人民选举产生的总统， 但是他似乎并不关心民众的健康乃至生命。 对他来说， 国家大事， 竞选第一。③在疫情非常严重时， 特朗普仍然不顾民众感染新冠病毒的风险， 在美国各地举办了大规模的竞选造势集会。

2020 年的美国总统大选也确实引人瞩目， 许多中国人也非常关注。 其实， 美国大选就是美国人的事情， 中国人围观也就是看看热闹。 当然， 旁观者也能从中获益， 可以重新认识那传说中的美国民主制度。 毋庸讳言， 这次大选暴露出美国民主制度的弊端， 而特朗普总统的现身说法又在一定程度上放大了这些制度缺陷， 包括总统选举的异化、 选举人团的老化和两党竞选的极端化。④参见何家弘： 《从美国大选看美国民主制度》， 载 《民主与法制周刊》 2020 年第45 期。

民主是人类社会发展的大趋势。 “民主” 的基本含义是人民享有主权和人民当家作主。 在当今世界， 由于以美国为代表的西方国家掌控世界政治舞台的话语权， 并且不遗余力地向其他国家输出其民主制度和价值观， 所以许多人就把多党制和普选作为民主的唯一标准， 甚至把 “美国式民主”视为人类民主的通用模式。 然而这次美国大选让世人看到， 美国民主模式并非人类社会的最佳选择。 不同国家的人民可以选择通向民主的不同道路。

2017 年9 月， 笔者应邀到希腊参加第五届 “雅典民主论坛”。⑤雅典民主论坛 （The Athens Democracy Forum） 是由联合国民主基金会、 雅典市政府和 《纽约时报》 联合创办的。在该论坛的前四届上， 西方民主思想是论坛的主旋律， 发言者都是西方自由民主制度的推崇者和传布者。 笔者在接到邀请之后就向对方说明， 本人的观点可能不是他们想听到的。 对方回答说， 他们就是想听到不同的声音。 9 月15 日是联合国确定的“国际民主日”。 上午11 时30 分， 笔者作为唯一来自中国的发言者走上讲台。这一节的主题是“在变化的世界中对民主的反思”。⑥我们这一节发言原定于14 日中午12 时50 分开始， 后来被调整到15 日上午11 时30 分。 主办方的解释是 “这一节发言很重要， 应该安排在一个更为合适的时段”。 本节的另一位发言者是非洲的马坎加纳女士， 目前在瑞典担任一个国际民主援助机构的主任。 主持人是 《纽约时报》 驻欧洲首席记者厄尔兰格先生。笔者从中文与英文中“民主” 概念的差异谈起，简要地讲述了中国民主制度的发展历程， 分析了当前存在的问题， 阐述了个人关于制度改良的意见， 并强调不同国家在探索民主道路时可以互相学习， 不过， “民主可以进口， 但是不能出口”。⑦“Democracy can be imported, but cannot be exported.” 9 月22 日， 笔者收到了 《纽约时报》 国际会议部副总裁塔尔塔斯（Achilles Tsaltas） 先生的电子邮件。 他写道： “上周的这个时间你在雅典作了很有价值的发言， 而现在你的话被人们在网上引述。 请看我们关于这次研讨会及其主题的特别报道 （见附件中的 《世界评论》）。 我赞同你的民主不能出口但是可以进口的说法。 非常感谢你参加雅典民主论坛并丰富了我们听众的经验。 我们希望你和我们一样认为它很有价值。” 电邮原文如下： “Same time last week you made your valuable remarks in Athens and now you are quoted online and please see our special report that covers the conference and its themes (see attached World Review). I agree with you saying that democracy cannot be exported but it can be imported. Thank you so much for being part of Athens Democracy Forum and enriching the experience of our audience. We hope you found it as valuable as we did.”简言之， 中国应该探索自己的民主道路， 或者说， 努力构建“中国式民主”。⑧参见何家弘： 《如何构建 “中国式民主” 的坐标系》， 载 《理论视野》 2018 年第9 期。

众所周知， 中国共产党自成立之日起， 就一直以追求民主为奋斗目标。 中国共产党的第一代领导人陈独秀曾说， 只有 “德先生” （民主） 和 “赛先生” （科学） 才能救中国。 毛泽东主席在抨击“旧中国” 政府时也说过， 中国的缺点， “一言以蔽之， 就是缺乏民主。 中国人民非常需要民主。”⑨参见俞可平： 《新中国的民主政治建设》， 载 《探索与争鸣》 2013 年第8 期。中国的民主发展， 既要借鉴外国的成功经验， 也要考虑中国的社会现状。 这应该是一个渐进的过程。 中国不能搞“休克式” 民主改革， 而应在现有民主“存量” 的基础上不断进行改良， 不断扩大民主的“增量”。 在新中国成立后的70 余年间， 中国人民在中国共产党的领导下， 努力探索符合中国国情的民主制度， 积累了不少经验与教训。 回顾历史， 总结经验， 汲取教训， 对于探索中国的民主发展道路是很有裨益的。

一、 建国初期构建民主制度之雏型

中华人民共和国成立初期， 我党在坚持马克思列宁主义的前提下， 一方面吸取国民党的“亡党亡国” 教训， 一方面总结自身积累的政治经验， 初步建立了以政治协商和人民代表大会为基本内容的民主制度。 1949 年9 月在北京召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议上， 确立了中国共产党与其他民主党派“长期共存、 互相监督、 肝胆相照、 荣辱与共” 的基本方针。 各民主党派通过政治协商制度成为共产党领导下的参政党， 以平等主体的身份参与国家治理。⑩参见俞可平主编： 《中国如何治理？ 通向国家治理现代化的道路》， 外文出版社2018 年版， 第27 页。1953 年， 中国在全国范围内进行了第一次人大代表选举， 人民自下而上地逐级选举产生了各级人民代表大会。 1954 年， 经间接选举产生的第一届全国人民代表大会在北京召开第一次会议， 标志着人民代表大会制度正式建立。 同年颁布的《宪法》 明确规定： 中华人民共和国的一切权力属于人民； 人民代表大会制度是中国的根本政治制度； 人民代表大会是国家的权力机关； 人民代表大会的权力来源是人民， 由人民选举产生， 对人民负责， 受人民监督。[11]参见前引⑩， 俞可平主编书， 第15-17 页。

顾名思义， “人民代表大会” 制度就是由人民的代表开会决定国家事务的制度。 国家权力属于人民， 但是人民不能直接行使国家权力， 要由人民代表大会代为行使。 这种制度属于间接民主的范畴， 因此其要点就是“代表性” 问题， 即如何保证执掌国家权力的少数人真正代表广大人民群众的利益。 解决这个问题的基本路径有二： 其一是事前保障， 即通过民主选举让人民信赖的代表去执掌国家权力； 其二是事后保障， 即通过民主监督让民众审查掌权者在议决国家大事时是否真正代表人民的利益。 我党对民主制度的探索也体现在这两个方面。

我党早在延安时期就提出了 “民主政治， 选举第一” 的口号。 当时， 边区人民采用 “投豆子”的方式实现当家作主的民主权利。[12]参见卓泽渊： 《中国的法治之路》， 外文出版社2018 年版， 第110 页。新中国成立之后， 我党建立了直接选举与间接选举相结合的民主选举制度。 按照选举法的有关规定， 县乡两级人大代表由选民直接选举， 其他各级人大代表则由下级人大代表间接选举。 此外， 各级政府的主要官员由同级人大代表间接选举。 例如， 中华人民共和国主席和副主席由全国人大代表选举； 省长和市长由省或市的人大代表选举。 中国共产党作为执政党， 负责对各级选举工作的领导， 包括政策指导、 推荐候选人、 主持选举规则的制定等。[13]参见前引⑩， 俞可平主编书， 第91-95 页。

我党的领导集体一直很重视民主监督问题。 早在新中国成立前夕， 中央领导人就说过， 要想跳出历史上重复出现的 “腐败周期律”， 有效地防止因腐败而导致的政权更替， 就要让人民来监督政权。[14]在中国历史上， 封建王朝的更替往往以腐败为动因。 新王朝在旧王朝的腐败中诞生， 开始时政治比较清明， 君臣比较廉洁，但是几代之后便开始恶化， 腐败日趋严重， 直至政权垮台。 腐败-反腐败-再腐败-政权更替， 这似乎就是一种周期性规律。笔者称之为 “腐败怪圈”。我国《宪法》 明确规定， 国家行政机关、 审判机关、 检察机关都要接受人民代表大会的监督，而人民代表大会要接受人民的监督。[15]参见 《中华人民共和国宪法》 第三条。为此， 中国设置了多条民主监督的渠道， 包括民主党派的监督（狭义的“民主监督”）、 社会团体的监督、 公民个体的监督、 新闻媒体的监督等。

众所周知， 民主的要素之一就是民众有权就国家事务发表意见， 即享有言论自由。 其实， 我党很早就提出言论自由和新闻自由的主张。 在抗日战争时期， 我党领导的陕甘宁、 晋冀鲁豫等抗日根据地就颁布了保障人权的法规， 其中明确规定“人民有言论、 著作、 出版、 集会、 结社与通讯之自由”。 我党在国民党统治区领导的民主运动也以争取言论自由和新闻自由为主要内容， 在重庆公开发行的《新华日报》 就为争取新闻自由发挥了重要作用。 1949 年在我党领导下制定的《中国人民政治协商会议共同纲领》 规定： “中华人民共和国人民有思想、 言论、 出版、 集会、 结社、 通讯、 人身、 居住、 迁徙、 宗教信仰及示威游行的自由权。” 1954 年《宪法》 规定： “中华人民共和国公民有言论、 出版、 集会、 结社、 游行、 示威的自由。 国家供给必须的物质上的便利， 以保证公民享受这些自由。”[16]参见前引[12]， 卓泽渊书， 第127-128 页。

中国共产党是以共产主义理想为信仰的政党。 共产主义理想是要在物质极大丰富的基础上实现社会道德的整体高尚， 从而达致各尽所能、 各取所需、 人人平等、 人类大同的理想社会。 毫无疑问， 这个理想是美好的， 这个信仰是崇高的， 而美好的理想和崇高的信仰可以提升人们的道德水平。 从这个意义上讲， 中国共产党就应该是一个道德高尚的政党， 中国共产党员都应该是重义轻利和克己奉公的道德楷模。 在夺取国家政权的过程中， 许多共产党员就是在这理想和信仰的引领和激励下， 抛弃私利去投身革命， 甚至奉献了个人的生命。

新中国成立之后， 以毛泽东为首的领导集体为了践行“让人民当家作主” 的诺言， 就要求各级干部必须深入实际， 调查研究， 广泛听取群众意见， 作为各级党政机关决策的依据， 坚持“从群众中来， 到群众中去” 的群众路线。 同时非常重视思想教育， 要求各级领导干部时刻牢记自己是“人民的勤务员”， 要“全心全意为人民服务”， 并且在全社会倡导“大公无私” 的行为模式。 在一段时期内， 这种以理想和信仰为基础的道德规范确实很有成效地约束了政府官员的行为， 也提升了整个社会的道德水平。 一般来说， 被选拔到领导岗位上的人都是比较高尚的人， 而担任了领导干部的人也都会用较高的道德标准要求自己。 于是， 掌握国家权力的社会精英能够代表人民的利益， 而老百姓也体验到当家作主的感觉， 中国在一定程度上实现了“以德为本” 的民主。

然而， 权力具有极大的腐蚀性， 依附于权力的物质利益具有极大的诱惑性。 它们可以弱化人们的理想信仰， 也可以松懈人们的道德约束。 诚然， 每个社会中都会有真正大公无私和全心全意为人民谋福利的人， 但是在任何一个社会中， 如此高尚的人都只能是凤毛麟角。 于是， 道德对官员的约束力不断减弱， 许多“人民的勤务员” 也就忘记了“人民” 这两个字的真正含义。 因此， 民主不能仅以道德为基础， 还必须建立相应的法律制度。

其实， 我党在新中国成立之后就着手建立法律制度， 但速度是缓慢的， 道路是曲折的。 究其原因， 既有我党在这方面的理论储备不足和经验欠缺的原因， 也有某些领导人的个人因素。 1956 年，中共第八次全国代表大会决定把工作重点转移到社会主义建设上来， 并且明确提出“我们目前在国家工作中的迫切任务之一， 是着手系统地制定比较完备的法律， 健全我们国家的法制”。 然而，1957 年的“反右派” 政治运动扩大化不仅使许多知识分子蒙冤受难， 而且导致了中国法制建设的倒退， 譬如司法部被撤销， 律师制度被废止。[17]参见崔敏： 《1962 年对 “大跃进” 中的政法工作纠偏》， 载 《法学家茶座》 第37 辑， 山东人民出版社2012 年版， 第87 页。

1959 年， 刘少奇在第二届全国人民代表大会上当选为国家主席， 毛泽东继续担任党中央主席。刘少奇在主持全国工作中认识到政法工作的重要性， 而且对1958 年以来政法工作 “大跃进” 和公检法“合署办公” 等方面的教训进行了反思。 1962 年5 月23 日， 刘少奇召集中央政法领导小组的负责人开会时明确说： “法院独立审判是对的， 是宪法规定了的， 党委和政府不应该干涉他们判案子。 不要提政法机关绝对服从各级党委领导。 它违法， 就不能服从。” 1962 年8 月， 毛泽东在北戴河重提阶级斗争的重要性， 强调要 “年年讲， 月月讲， 天天讲”， 直至发动了大规模破坏法制的“文化大革命”。[18]参见前引[17]， 崔敏文， 第86-87 页。

二、 文革期间群众自发之民主实验

1966 年5 月， 中共中央召开政治局扩大会议， 8 月又召开了八届十一中全会， 这是全面发动“文化大革命” 的标志。 前者通过了 《中共中央通知》 （简称 “五·一六通知”）， 后者通过了 《中共中央关于无产阶级文化革命的决定》 （简称“十六条”）， 并且对中央领导机构进行了改组。[19]参见 《百度百科》 中 “文化大革命” 的词条， https://baike.baidu.com/item/%E6%96%87%E5%8C%96%E5%A4%A7%E9%9D%A9%E5%91%BD/117740?fr=aladdin， 2020 年1 月7 日访问。中央领导认为， 党和国家面临资本主义复辟的危险， 只有采取断然措施， 公开地、 全面地、 由下而上地发动广大群众， 才能揭露党和国家生活中的阴暗面， 把被走资派篡夺的权力夺回来。 从这个意义上讲， “文化大革命” 也是在探索中国的社会主义民主道路。

“文化大革命” 是从 “大批判” 开始的， 大批判的盛行是以 “大字报” 为载体的。 所谓 “大字报”， 就是用大字书写的墙报， 谁都可以写， 写完之后张贴到公共场所的墙壁上。 这种群众发表意见的方式， 在二十世纪五十年代就已经存在， 只是未成风潮。 1966 年5 月25 日， 北京大学哲学系的教师联合写了一张矛头直指学校领导的大字报， 被称为“全国第一张马列主义的大字报”。 6 月1日， 中央人民广播电台向全国广播了该大字报全文。 随后， 很多大中学校的师生都写出了批判学校领导的大字报。[20]参见 《百度百科》 中 “炮打司令部——我的一张大字报” 的词条， https://baike.baidu.com/item/炮打司令部——我的一张大字报， 2020 年3 月2 日访问。以“大字报” 为主要载体的“大批判” 运动， 确实能形成对领导干部的民主监督。“大字报” 的内容可以大致分为两类， 其一是揭露， 其二是批判。 前者可以满足民众的知情权， 后者可以满足民众的表达权， 有助于民众对领导干部的监督。 在那种社会环境下， 领导干部滥用职权和贪污腐败的现象也确实少见。 不过， 大字报的撰写和张贴都具有很大的随意性， 很容易被人用来造谣中伤和恶意陷害， 也很容易被人断章取义和上纲上线。 在“文化大革命” 中， “大字报” 的泛滥既制造了许多冤假错案， 也加剧了社会的动乱。

1966 年6 月1 日， 《人民日报》 发表了题为“横扫一切牛鬼蛇神” 的社论， 吹响了文化大革命的号角。 随后， 北京一些大专院校和中学的学生“自发” 成立“红卫兵” 组织， 以“暴力革命” 的方式轰击各单位的 “走资本主义道路当权派”。 全国各地的大中学生纷纷成立红卫兵组织， 工矿企业的职工也纷纷成立造反派组织。 这些自发成立的群众组织很快就夺取了各自单位的领导权。 这种“夺权” 斗争逐步升级， 甚至达到省市级政权机关。 1967 年1 月6 日， 上海市32 个“造反派” 组织联合夺取了上海市的党政大权， 刮起所谓的 “一月风暴”。 其后， 全国各省 （自治区、 直辖市） 的造反派组织也相继效仿， 夺取政府大权， 成立“革命委员会”。[21]参见前引[19]。这似乎是一种民众直接掌权的民主模式。 然而， 不同的红卫兵和造反派组织之间也会有权力争夺， 甚至诉诸武力。 在“文攻武卫” 的口号鼓励下， 群众组织之间的 “武斗” 不断蔓延和升级， 甚至在一些地区出现了 “大规模的武斗”和 “武装对抗”。 于是， 在 “全国山河一片红” 的 “大好形势” 下， 许多政府机关都陷入瘫痪或半瘫痪的状态， 社会陷入混乱无序的状态， 大众民主演化为国家的动乱。

面对造反派夺权导致的社会混乱， 中央决定派军队干部去稳定局面。 1967 年1 月23 日， 中共中央、 国务院、 中央军委、 中央文革联合发出 《关于人民解放军坚决支持左派群众的决定》， 要求中国人民解放军派干部到地方去 “积极支持广大革命左派群众的夺权斗争”。 于是， 解放军的 “支左干部” 也成为地方“革命委员会” 的成员。 这一应急措施成就了“三结合” 的民主参政模式， 即由革命群众组织的负责人、 当地驻军的负责人和党政机关的革命的领导干部共同建立的权力机构。[22]参见 《百度百科》 中 “三结合” 的词条， https://baike.baidu.com/item/%E4%B8%89%E7%BB%93%E5%90%88/3743523?fr=aladdin， 2020 年1 月7 日访问。这种让群众代表直接进入领导集体的“三结合” 干部制度是特定历史条件下群众运动的产物， 但它毕竟是夺权斗争的应急性副产品， 未能成为制度化的民主模式。

“文化大革命” 似乎是一种特殊形式的大众民主， 似乎是国家民主社会化的一种尝试， 因为人民群众可以通过“大鸣、 大放、 大字报、 大辩论” 来实现其表达权、 参与权、 监督权。 然而， 这种在“无法无天” 的形势下推演的大众民主是无序的， 给社会带来的灾难是巨大的。

1978 年12 月， 中国共产党召开了具有里程碑意义的第十一届三中全会。 根据会议《公报》， 这次会议对民主和法制问题进行了认真的讨论。 会议认为， “由于在过去一个时期内， 民主集中制没有真正实行， 离开民主讲集中， 民主太少， 当前这个时期特别需要强调民主， 强调民主和集中的辩证关系， 使党的统一领导和各个生产组织的有效指挥建立在群众路线的基础上。” 会议强调， “为了保障人民民主， 必须加强法制。 必须使民主制度化、 法律化， 使这种制度和法律具有稳定性、 连续性和极大的权威， 做到有法可依， 有法必依， 执法必严， 违法必究。”[23]参见前引[12]， 卓泽渊书， 第70 页。十一届三中全会把党和国家的工作重心从阶级斗争转向经济建设， 重新踏上了现代化发展之路。

1980 年3 月， 党的第十一届五中全会通过了《关于党内政治生活的若干准则》， 加强了党内集体领导和个人负责相结合的民主制度。 1981 年6 月， 党的第十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》 指出： “1966 年5 月至1976 年10 月的‘文化大革命’， 使党、 国家和人民遭到建国以来最严重的挫折和损失。” “‘文化大革命’ 是一场由领导者错误发动， 被反革命集团利用， 给党、 国家和各族人民带来严重灾难的内乱。” 邓小平指出： “我们根本否定‘文化大革命’，但应该说 ‘文化大革命’ 也有一 ‘功’， 它提供了反面教训。 没有 ‘文化大革命’ 的教训， 就不可能制定十一届三中全会以来的思想、 政治、 组织路线和一系列政策。”[24]参见前引[19]。

“文化大革命” 的教训， 使中国人深切地认识到民主制度的重要性， 同时也看到大众民主的危险。 人民是国家的主人， 应该当家作主。 但是， 如果人民都去当家作主， 国家就可能陷入混乱， 因此只能由少数人代表人民行使当家作主的权力。 “文化大革命” 的教训还使我党的领导集体认识到法律制度的重要性， 因此在十一届三中全会上明确提出， “为了保障人民民主， 必须加强法制。” 邓小平强调说： “必须使民主制度化、 法律化， 使这种制度和法律不因领导人的改变而改变， 不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[25]参见刘俊杰： 《当代中国权力制衡结构研究》， 中共中央党校出版社2012 年版， 第165 页。人民民主要通过法律制度来规范、 保障和实现， 这是邓小平给中国人民留下的最重要的政治思想遗产之一， 也应该是我国社会主义民主制度发展完善的基本路线。 换言之， 民主必须以法治为基石，[26]参见何家弘： 《法治是民主的基石》， 载 《中国高校社会科学》 2018 年第6 期。正如蔡定剑先生所言， “民主如果是一辆可以带领人民驶向幸福的列车， 那么它必须要在法治的轨道运行， 否则， 列车就要倾覆。”[27]蔡定剑： 《感受美国总统选举》， 载 《法学家茶座》 第8 辑， 山东人民出版社2005 年版， 第18 页。

三、 改革开放探索民主建设之路径

1978 年12 月召开的党的十一届三中全会开启了我国 “改革开放” 的大门， 也开启了民主与法制建设的新旅程。 1979 年， 第五届全国人大第二次会议一举通过了七部法律。[28]即 《刑法》 《刑事诉讼法》 《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》 《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》 《人民法院组织法》 《人民检察院组织法》 《中外合资经营企业法》。1982 年， 第五届全国人大第五次会议通过了修订的《中华人民共和国宪法》。 1997 年， 党的十五大提出了“依法治国，建设社会主义法治国家” 的治国方略， 第一次明确用“法治” 代替了 “法制”。 2002 年， 十六大进一步提出了建设法治政府的要求， 使法治国家的目标更加具体化， 并且依据《宪法》 完成了国家领导人的权力交接。 2007 年， 十七大明确提出要加快建设社会主义法治国家。 2012 年， 十八大提出要全面推进依法治国。 2014 年， 十八届四中全会做出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》， 明确提出全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系， 建设社会主义法治国家。[29]参见前引[12]， 卓泽渊书， 第68、 108、 116、 143、 156 页。经过四十多年的持续努力， 中国在法制建设方面取得了非常巨大的成就， 逐步从“无法可依” 发展到 “有法可依”。 与此同时， 中国在社会主义民主建设方面也做出了一些有益的探索。

（一） 民主选举制度的改良

“文化大革命” 结束之后， 中国在总结经验教训的基础上推进民主选举制度的改良， 首先在基层选举方面取得一些突破性进展。 例如， 1979 年的新《选举法》 第三十条规定： “全国和地方各级人民代表大会代表实行差额选举， 代表候选人的人数应多于应选代表的名额。” 于是， 由人民直选的县级人大代表选举中就出现了“竞选” 活动。

二十世纪八十年代， 我国领导人还讨论过由人民直接选举市级以上人大代表的问题。 邓小平同志在1987 年就曾经说过： “像我们这样一个大国， 人口这么多， 地区之间又不平衡， 还有这么多民族， 高层搞直接选举现在条件还不成熟， 首先是文化素质不行。”[30]《邓小平文选》 （第三卷）， 人民出版社1993 年版， 第242 页。彭真同志则认为， “县级是基层，全国两千多个县， 代表由人民直接选举、 撤换， 直接掌握在人民手里。” 在这个基础上逐级选举上级人大代表， “九亿人民就把国家的命运掌握在自己手里”。[31]《彭真文选》， 人民出版社1991 年版， 第384-385 页。虽然当时的结论是“高层直选” 不符合中国的国情， 但是这个问题已经受到领导人的关注。

1998 年颁行的《村民委员会组织法》 开始实行村委会主任的 “海选”。 四川等地还在此基础上试行了乡镇长的直接选举。 2010 年修订的《村民委员会组织法》 和2013 年由民政部印发的 《村民委员会选举规程》 进一步明确了村委会选举的程序和场地等要求。 截至2015 年12 月， 在开展村委会换届选举的8 个省 （自治区、 直辖市） 中， 98%以上村委会实行了直接选举， 村民平均参选率95%以上。 不过， 这些“海选” 中也出现了“贿选” 和“宗族势力干扰” 等问题。[32]参见前引⑩， 俞可平主编书， 第91-95 页。

民主选举应该具有竞争性， 否则就会徒有虚名。 选举的竞争性首先体现为差额选举。 虽然差额选举未必都有竞争性， 但是没有差额就一定没有竞争。[33]国内一些学者曾对这个问题进行专门的讨论， 例如， 虞崇胜： 《差额选举： 中国式民主的应然之路》， 载 《探索与争鸣》2012 年第5 期； 邱家军： 《竞争性选举： 中国式选举民主之路——兼与虞崇胜教授商榷》， 载《探索与争鸣》 2013 年第2 期。推行“改革开放” 政策之后， 我国不仅在人大代表的选举中使用“差选”， 而且在地方政府主要领导[34]按照1986 年修订的 《地方组织法》 第八条的规定， 经由县级以上人民代表大会选举产生的地方政府主要领导包括： 省长、副省长， 自治区主席、 副主席， 市长、 副市长， 州长、 副州长， 县长、 副县长， 区长、 副区长； 以及本级人民法院院长和人民检察院检察长。的选举中也曾试用“差选”。

1979 年颁布并经1982 年修订的 《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》 规定：“差额选举” 是选举地方国家机关领导成员的重要原则。 1986 年， 全国有12 个省的人大常委会主任、 8 个省的省长、 15 个省的法院院长和11 个省的检察长进行了差额选举； 在县乡两级， 正职领导人的差额选举更为普遍。 大概由于差额选举中出现了一些 “失控” 的状况， 所以1986 年底修订的《地方组织法》 把差额选举原则改为 “两可” 原则。[35]按照1986 年修订的 《地方组织法》 第二十二条的规定， 人民政府正职领导人员、 人民法院院长、 人民检察院检察长的候选人数一般应多一人， 进行差额选举； 如果提名的候选人只有一人， 也可以等额选举。 人民政府副职领导人员的候选人数应比应选人数多一人至三人， 进行差额选举。于是， 二十世纪九十年代初期地方政府首长的差额选举大为减少， 但是也在某些省的选举中出现了人大主席团提名主要的候选人落选的“事故”。 另外， 一些地方的市、 县级政府领导人的选举中也出现了上级组织部门确定的候选人落选的情况。[36]参见王绍光： 《中国·治道》， 中国人民大学出版社2014 年版， 第37-39 页。其后， 地方政府首长的选举一般都不再适用“差选”。

（二） 民主监督制度的改良

民主不仅需要选举， 还需要持续性约束被选举者行为的制度。 外国的经验表明， 经民主选举产生的总统未必都是好总统， 譬如美国前总统特朗普。 如果仅以选举作为民主的基石， 缺乏有效的权力监督， 一些经民主选举产生的国家领导人也可能走向民主的反面。 如前所述， 我党在建国初期就设计了多条民主监督的渠道， 但是因为缺少具体有效的制度保障， 这些监督渠道经常出现不通畅的状况， 民主监督也就变得徒有虚名。

要通过民主监督切实保障人民当家作主， 首先就要让公民真正享有知情权。 国家大事由政府决定， 相关信息由政府掌控， 因此与人民的知情权相对应的就是政府的信息公开义务。 换言之， 要尊重并保障公民的知情权， 政府就必须推行政务公开和政治透明。 自“改革开放” 以来， 我国政府就在努力推进政务公开， 提升政治透明的水平。 正如有学者所指出的， “让权力在阳光下运行， 是中国政治发展的一个重要目标。 政务公开， 是中国治理改革的一项重要内容。 政治透明是政务公开的高级状态， 它既是民主治理的一个前提条件， 也是民主治理进步的重要成果。”[37]参见前引⑩， 俞可平主编书， 第152 页。1997 年， 党的十五大提出了依法治国方略， 明确要求把公平、 公正、 公开的原则贯彻到政治生活的各个方面。 2005年， 中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布了 《关于进一步推进政务公开的意见》， 规划了政务公开制度的原则框架。 2007 年， 国务院常务会议审议通过了 《政府信息公开条例》 （以下简称 《条例》）， 并于2008 年开始实施。 2016 年， 中办和国办又联合发布 《关于全面推进政务公开工作的意见》， 把公开透明定位为法治政府的基本特征。 与此同时， 我党也在推进党务公开。 2017 年11 月30 日， 中共中央政治局审议通过了《中国共产党党务公开条例（试行）》。[38]参见前引⑩， 俞可平主编书， 第154-155 页。

在过去三十年， 我国政府在政务公开方面取得了明显的进步， 但是仍存在不少问题。 一方面，上述《条例》 和《意见》 中关于信息公开的规定多为原则性和宣告性的， 缺乏具体明确的要求和配套的法律制度， 因此在实施中缺乏力度与实效。 虽然《政府信息公开条例》 规定， 政务信息公开是政府的责任， 而且 “以公开为原则， 不公开为例外”， 以便使公民的知情权得到制度性保障， 但是实施效果并不理想。 该《条例》 颁布之后， 国务院办公厅曾多次发文， 敦促各级各地各类行政机关做好实施工作， 提高信息公开水平， 但是 “一些地方和部门仍然存在政府信息公开不主动、 不及时， 甚至面对公众关切不回应、 不发声， 致使政府互联网服务响应能力严重滞后”， 《条例》 在很多方面“不管用、 不好用”。[39]参见朱景文主编： 《中国法律发展报告2014： 建设法治政府》， 中国人民大学出版社2015 年版， 第428-429 页。究其原因， 有些领导干部习惯于“黑箱操作” 式决策方法， 把决策过程神秘化， 只把决策结果公布于众； 还有些领导干部认为政务公开的结果很难转化为他们的政治资本， 有时还会带来政治风险， 因而缺乏信息公开的积极性。 因此， 我国必须进一步完善相关的法律制度， 继续推进民主监督制度的改良。

结语

发展民主是中华民族伟大复兴的必由之路， 是中国共产党对中华民族所承担的历史责任。 民主发展的水平， 与社会经济文化发展的程度密切相关， 民主政治建设既不能滞后于社会经济文化的发展， 也不能脱离现实的社会经济文化条件。 因此， 中国的民主发展必须基于中国的历史与现实。

在当今世界， 以美国为代表的西方民主制度属于“权力本位” 的民主模式。 诚然， 个人的权利和自由在西方价值观中占有重要地位， 但是其民主制度的基本设计就是要用权力制约权力。 因此，国家权力要分为立法权、 司法权和行政权， 而且三者要互相制约达致平衡； 国家权力要由不同的政党通过人民普选来轮流执掌， 反对党就可以扮演制约执政党的主要力量。 在当下中国， 共产党的领导是政治制度的基本要素， 而且国家的稳定发展和国际斗争的复杂形势都要求政府权力集中， 因此中国不能采用美国那种三权分立和政党轮替的民主模式。 在这个前提下， 我国可以通过加强公民权利保障， 通过用权利制约权力的方式来实现人民当家作主。 这可以称为“权利本位” 的民主模式。[40]参见何家弘： 《探索中国的民主之路》， 载 《中国政法大学学报》 2019 年第2 期。

2012 年11 月， 党的十八大报告明确提出了 “富强、 民主、 文明、 和谐、 自由、 平等、 公正、法治、 爱国、 敬业、 诚信、 友善” 的社会主义核心价值观， 其中“民主” 位居第二。 2014 年9 月5日， 习近平总书记在“庆祝全国人民代表大会成立60 周年大会” 上讲道： “评价一个国家政治制度是不是民主的、 有效的， 主要看国家领导层能否依法有序更替， 全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、 管理经济和文化事业， 人民群众能否畅通表达利益要求， 社会各方面能否有效参与国家政治生活， 国家决策能否实现科学化、 民主化， 各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系， 执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导， 权力运用能否得到有效制约和监督。”[41]《习近平谈治国理政》 （第二卷）， 外文出版社2017 年版， 第287 页。

2017 年10 月， 党的十九大强调要“不忘初心， 牢记使命”。 习近平总书记在报告中指出： “中国共产党人的初心和使命， 就是为中国人民谋幸福， 为中华民族谋复兴。 这个初心和使命是激励中国共产党人不断前进的根本动力。”[42]习近平： 《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》， 人民出版社2017 年版， 第1 页。习近平总书记还说： “要改进党的领导方式和执政方式， 保证党领导人民有效治理国家； 扩大人民有序政治参与， 保证人民依法实行民主选举、 民主协商、 民主决策、 民主管理、 民主监督； 维护国家法制统一、 尊严、 权威， 加强人权法治保障， 保证人民依法享有广泛权利和自由。”[43]参见前引[42]， 习近平报告， 第37 页。

历史的经验表明， 法治是社会主义民主建设的保障。 2018 年12 月18 日， 习近平总书记在总结改革开放四十年积累的宝贵经验时就明确说道： “要健全民主制度、 拓宽民主渠道、 丰富民主形式、完善法治保障， 确保人民依法享有广泛充分、 真实具体、 有效管用的民主权利。”[44]参见韩振峰： 《改革开放40 年的几点宝贵经验》， 载 《经济日报》 2018 年9 月20 日第13 版。众所周知， 中国共产党是依靠人民才逐渐成长壮大并最终夺取国家政权的。 因此， 不忘“初心”， 就是要不忘人民，就是要牢记 “民为官主” 的道理， 就要 “健全人民当家作主制度体系， 发展社会主义民主政治”。2019 年11 月2 日， 习近平总书记在上海考察时说道， 中国的民主 “是一种全过程的民主”。[45]参见吴凯： 《奋力创造新时代新奇迹——习近平总书记在上海考察时的重要讲话引发干部群众热烈反响》， 载 《经济日报》2019 年11 月5 日第2 版。根据笔者的理解， 中国的民主就是要在权力行使的全过程加强公民权利保障， 通过用权利约束权力的方式来实现人民当家作主。 具体来说， 这主要包括三个方面： 第一是不断拓展人民的知情权； 第二是切实提升人民的表达权； 第三是真正落实人民的选举权。[46]参见何家弘： 《论我国人大代表选举制度的完善》， 载 《政治与法律》 2020 年第9 期。总之， 中国的社会主义民主建设应该是循序渐进的， 而且必须以法治为保障。