民航应急管理的“条块”规则及治理模式解析

□ 民航山东监管局 沈 瑨/文

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出，要优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾抗灾救灾能力。民航应急管理是一项系统工程，需要多方的共同参与。然而，长期以来，民航应急处置存在短板，在一定程度上制约了民航的高质量发展。在新形势下，优化完善民航应急管理的治理模式和相关规则，促进相关方的良性互动，愈加具有必要性和紧迫性。

应急管理“条块”规则的发展演变脉络

应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担着防范和化解重大安全风险的职责，在防灾减灾抗灾救灾领域发挥着至关重要的作用。随着时代发展，应急管理的内涵和模式也处于动态变化中。长期以来，在包括民航行业在内的各领域应急管理实践中，存在着“条式”管理和“块式”管理的规则模式。以民航行业为例，“条式”管理主要是指行业内部的垂直管理，主要涉及民航行政机关和各民航企事业单位。“块式”管理主要是指相关民航应急管理工作的属地化管理，具有综合协调特征，主要涉及民航行政机关、各民航企事业单位以及相关地方政府。

梳理我国的应急管理工作，笔者发现，发生“非典”疫情的2003年可以作为分界线，2003年之前的应急管理主要是“条式”管理模式，承担突发事件应急处置职责的主体一般是各个领域的政府主管部门。但是，以某个部门为中心的“条式”管理模式的弊端在处置重大突发事件中逐步凸显。因为重大突发事件涉及面非常广泛，往往需要包括公安、消防、医疗、交通等在内的各行业的共同参与处置，仅靠某个行业部门根本无力应对，必须突出地方政府在突发事件应对中的主导作用，进行统一领导和综合协调，及时调动各方力量开展应急处置。

2003年“非典”疫情之后，党和国家不断加强对应急管理能力和水平的建设力度，持续通过加强相关立法、机构改革、优化资源配置等方式加强应急管理体系和能力建设。2007年颁布施行了《中华人民共和国突发事件应对法》，确立了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制。《中华人民共和国突发事件应对法》作为我国应急管理领域的基本法，其颁布施行标志着我国应急管理法制体系框架的基本形成。同时，与应急管理相关的各类行政法规、部门规章、地方性法规以及应急预案也在不断健全和完善，促进了我国应急管理法制水平的提升。2018年国务院机构改革中组建了应急管理部，随后各级地方政府的应急管理部门也陆续组建，整合了各类应急资源和应急力量，进一步实现了优化配置，标志着包括事前预警预防、事中处置救援、事后恢复重建在内的“全链条”应急管理体制机制的初步形成。2019年11月29日，中共中央政治局就我国应急管理体系和能力建设进行第十九次集体学习。习近平总书记针对新形势下的应急管理工作提出了总体要求，即要发挥我国应急管理体制机制的优势和特色，充分学习借鉴国外的相关有益做法，积极推进我国应急管理体系和能力现代化。这一指导思想对于包括民航在内的各行业应急管理体系和能力建设具有重要的引领作用，也标志着我国以综合协调和属地管理为主要特征的应急管理体制机制的巩固确立。

相关方在民航应急管理中的法定职责

一般情况下，应急管理是指包括事前预警预防、事中处置救援、事后恢复重建在内的“全链条”管理，主要参与方为地方政府、行业主管部门和相关生产经营单位。民航作为垂管行业具有一定的特殊性，民航的事前预警预防和安全监管实行垂直管理，属于中央事权，由民航行政机关负责，这是典型的“条式”应急管理模式。事中处置救援和事后恢复重建则主要依靠地方政府组织指挥和综合协调各方应急力量开展工作，突出了地方政府综合应对和统筹协调的作用，具有显著的属地管理特征，属于典型的“块式”应急管理模式。因此，对民航应急管理的“条块”规则要进行分类管理，同时需要厘清参与民航应急管理的民航行政机关、地方政府和各民航企事业单位等相关方之间的职责定位，并在此基础上促进各方的良性互动。

（一）民航行政机关的相关法定职责

民航是一个安全运行系数较高的行业，保持了超过十年的运输航空安全记录。民航对安全有着特殊的要求，确保航空安全是行业的底线和红线，不容触碰。民航体制改革后，民航行政机关逐步形成了现阶段的“两级行业政府，三层管理机构”的基本架构，即民航局、各民航地区管理局及其监管局，民航监管局属于民航地区管理局的派出机构，履行特定辖区范围内的民航安全运行监管职责。

根据相关法律法规规章及“三定方案”规定，民航安全运行监管属于中央事权，由各级民航行政机关负责。民航安全运行监管在“全链条”应急管理中处于事前预警预防阶段，主要目的是及时防范和化解重大安全风险，将事故消除在萌芽阶段，通过开展行政检查、行政许可、行政处罚等方式进行行业安全管理，履行民航行政机关安全监管职责。

在事中处置救援和事后恢复重建阶段，民航行政机关的应急管理职责主要是协助、配合地方政府开展相关工作，利用自身的专业优势对应急处置和救援工作进行技术指导，积极协调行业内应急资源进行突发事件应对。根据《中华人民共和国搜寻援救民用航空器规定》第四条第二款：“省、自治区、直辖市人民政府负责本行政区域内陆地搜寻援救民用航空器的工作，民用航空地区管理局予以协助。”该条款对地方政府和民航行政机关在民航事故搜寻援救中的职责界定进行明确规定，即地方政府主导，民航行政机关协助。根据《民用运输机场突发事件应急救援管理规则》第四条：“中国民用航空局负责机场应急救援管理工作的总体监督检查。中国民用航空地区管理局负责本辖区内机场应急救援管理工作的日常监督检查。”该条款规定了民航行政机关在机场应急救援管理中的主要职责是监督检查，而非负责组织指挥机场应急救援。此外，《中国民用航空应急管理规定》第五条、第六条、第八条也规定了民航行政机关在应急管理中的相应职责，主要体现在应急值守、信息报告、协助配合地方政府开展应急救援和处置等方面。

根据《中国民用航空应急管理规定》第三十七条：“国家、地方人民政府及相关部门要求民航管理部门协助和配合应急处置时，民航管理部门应当依据相关规定、应急处置所需要的行动规模、民航运行情况与相关应急预案，启动相关等级应急响应，组织、协调相关企事业单位给予协助和配合。”这里的民航管理部门指民航行政机关，该条款规定了民航管理部门可以组织、指挥或协调相关企事业单位采取相关应急处置措施。这里的组织、指挥、协调的范围限于民航行业内，不包括组织、指挥、协调地方应急力量。在民航应急处置过程中，地方政府依然发挥主导作用，负责组织、指挥、协调各方开展应急工作，包括民航单位在内的相关主体应当积极配合地方政府的应急指挥和决策，协同做好突发事件应对。综上所述，民航管理部门开展的行业内的组织、指挥、协调工作服务于地方政府的应急处置工作大局，而非替代地方政府在应急救援和处置中的主导地位。

（二）地方政府的相关法定职责

前文提到，地方政府在民航突发事件应对的事中处置救援和事后恢复重建阶段发挥着主导作用，属于典型的“块式”应急管理模式，这主要是基于两方面的考量，一是法定职责方面，另一个是实践操作方面。

在法定职责方面。根据《中华人民共和国突发事件应对法》第七条：“突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作，并立即向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报。”《中华人民共和国安全生产法》第八十二条：“有关地方人民政府和负有安全生产监督管理职责的部门的负责人接到生产安全事故报告后，应当按照生产安全事故应急救援预案的要求立即赶到事故现场，组织事故抢救。”上述条款明确了应急管理中的属地管理为主的原则，即突发事件发生后，事发地政府承担着开展应急救援和处置的主体职责，应当在第一时间组织当地应急力量开展救援处置，防止次生和衍生灾害发生，最大限度将损失降至最低。根据《民用运输机场突发事件应急救援管理规则》第四条：“机场应急救援工作应当接受机场所在地人民政府的领导。”第十条：“机场管理机构应当在地方人民政府统一领导下成立机场应急救援工作领导小组。”该条款是对突发事件应对法中属地管理原则的贯彻落实，进一步明确了地方政府在机场应急救援中的领导地位。

在实践操作方面。现阶段的重大突发事件应对模式已经从原来的“条式”管理转变为“块式”管理，突出了地方政府的统一领导和综合协调职责。通过分析近二十年来重大突发事件的应对经验可知，对于像“非典”、汶川地震、新冠肺炎疫情等重大突发事件，其影响范围远远超出某个行业的范围，其应急处置也非某个行业部门所能胜任，必须依靠多个行业和部门的共同参与应对。在重大突发事件发生后，往往需要调动大量的消防、公安、医疗力量参与应急救援和处置，甚至在特殊情况下需要出动军队力量参与救援处置。地方政府掌握着大量的应急资源，也具备强大的组织和动员能力。在这种情况下，只有依靠地方政府方可高效地组织开展应急救援和处置。这也是当代应急管理以属地管理为主，突出综合协调理念的初衷。

（三）民航企事业单位的相关法定职责

民航企事业单位指公共航空运输企业、通用航空企业、运输机场、通用机场、空中交通管理单位、油料单位、维修单位等，其应急管理职责主要是贯彻落实相关法律法规规章要求，做好应急值守、制定应急预案、开展应急演练，配合相关部门开展应急处置等。

根据《国家处置民用航空器飞行事故应急预案》规定，民用航空器飞行事故的现场处置主要依靠事发地人民政府和民用运输机场应急处置力量进行。运输机场在民航应急救援和处置中发挥着重要作用。根据《民用运输机场突发事件应急救援管理规则》，运输机场的应急管理工作纳入地方政府的应急管理体系，接受地方政府的统一领导和指挥。机场管理机构应当按照国家、地方人民政府的有关规定和本规则的要求，制定机场突发事件应急救援预案，并负责机场应急救援工作的统筹协调和管理。

总而言之，突发事件发生后，包括机场管理机构在内的民航企事业单位应当在地方政府的组织领导下和民航行政机关的指导下各司其职，协同配合，共同做好应急救援和处置工作。

促进相关方之间良性互动的策略

促进民航应急管理中相关方之间良性互动，必须明确和厘清相关方的职责定位。根据相关法律法规规章规定及实践需求，民航应急管理的事前预警预防和安全监管阶段以行业主管部门的“条式”管理为主。在事中处置救援和事后恢复重建阶段则以地方政府的“块式”管理为主。地方政府应当发挥综合协调优势和主导作用，统一组织、指挥应急救援和处置；民航行政机关应当发挥专业优势进行技术指导，并主动配合地方政府开展应急救援和处置。民航企事业单位则应严格贯彻落实相关法规规章要求履行应急管理职责，并积极配合协助政府及相关部门进行突发事件应对。只有充分厘清各方主体的职责定位，并严格按照职责要求各司其职，才能最大限度解决职责交叉重复、效率低下等问题，促进民航应急管理工作的高效开展。

受制于体制机制，民航行政机关不具备组织应急救援的相关职责，也未配备专业的应急救援队伍和设施设备。但是，部分地方政府误认为民航行政机关作为行业主管部门，理应承担所有涉及民航的应急管理职责。在地方性民航事故救援应急预案中，也往往把监管局设为应急指挥部办公室，要求其承担指挥、组织、协调应急救援等职责。这在民航应急管理体制机制、法定职责、实践操作等方面都存在问题。可以通过进一步健全完善民航应急管理的顶层立法设计等途径予以解决，在将来修订《中华人民共和国民用航空法》《国家处置民用航空器飞行事故应急预案》等相关法律法规和规定时，进一步明确民航应急救援和处置中，民航行政机关与地方政府的职责划分，为地方性民航应急预案的制定提供明确依据，提高民航突发事件应对的科学性和可行性。

同时，民航行政机关及民航企事业单位应当加强同地方政府的交流合作，帮助地方政府掌握民航行业的体制特点和运行机制。通过交流沟通的形式消除误解和矛盾，积极推动机场应急救援与地方政府应急管理体系的深度融合，协同做好民航应急管理工作，构建更加高效的治理模式，推动新形势下的民航应急管理高质量发展。