免渡河林业行政执法工作的问题、对策和建议

内蒙古免渡河林业局资源林政科 许际成 王永彬 佟云龙 刘春江

1 免渡河林业局森林资源概况

1.1 林地概况

免渡河林业局施业区总面积278717.0 公顷，权属全部为国有。林业用地面积219174.0 公顷，占林地面积的78.64%；疏林地面积2259.3 公顷，占0.81%；灌木林地3457.6 公顷，占1.24%；未成林地306.4 公顷，占0.11%；苗圃地4.7 公顷；无立木林地524.1公顷，占0.19%；宜林地11395.5 公顷，占4.09%，林业辅助生产用地41585.4 公顷，占14.92%。

1.2 林木资源概况

免渡河林业局森林覆盖率84.2%，活立木总蓄积量1965 万4447 立方米。有林地蓄积19631258 立方米，占活立木总蓄积量的99.89%；疏林地蓄积14206 立方米，占0.07%；四旁树蓄积165 立方米；散生木蓄积8818 立方米，占0.04%。

1.3 地理位置

免渡河林业局位于大兴安岭主脉中南段西坡，地处免渡河上游汇水区，地理坐标为东经121°10'~122°05'，北纬48°46'~49°27'。北和东北与乌尔其汗林业局接壤，东与毕拉河林业局相连，西与牙克石市林业局、乌奴耳林业局交界，南与巴林林业局毗邻，局址设在距局界以西17 公里处的免渡河镇。

1.3.1 地形地貌

免渡河林业局地处新华夏隆起构造带，大兴安岭主脉沿局界东部、南部与乌尔其汗林业局、毕拉河林业局交界处通过，折向南去。本局境内属大兴安岭主脉及其支脉构成起伏不平的中低山地貌，境内大部分山地山顶浑圆，坡度较缓，沟谷开阔，最高海拔1274.2 米，境内平均海拔950 米左右，最大坡度40 度，一般坡度为15 度左右，平均坡度8~16 度。

1.3.2 气候条件

免渡河林业局位于大兴安岭腹地，为大陆性气候，季节变化比较明显。全年平均气温-2.0℃，≥10℃有效积温1964.6℃，极端最低气温-47℃，极度最高气温39℃。太阳辐射量年平均为2412.2 兆焦耳/ 平方米，年日照时数为2305 小时，年蒸发量1138.9 毫米，平均相对湿度64%，植物生长期为105~110 天，年平均降水量为336.3 毫米，全年主风向为西北风，年平均8 级以上大风8 次，最大风速13.4 米/ 秒，多出现在3 月~5 月末。

1.3.3 水文条件

境内河流均属额尔古纳河水系，共有大小河流50 余条，主要河流为扎敦河，发源于红旗林场，自东向西流经本局的三根河、扎敦河、银岭河和河南林场，境内流程约80 公里，主要支流有北大河、三根河、银岭河和西彼尔河等。

1.4 野生动植物种类

1.4.1 植物种类

免渡河林业局植物种类为62 科、240 属。其中蕨类植物6科、240 属。其中蕨类植物6 科、7 属、9 种、裸子植物1 科、3 属、4种。被子植物58 科、230 属、346 种。

1.4.2 动物种类

免渡河林业局脊椎动物区系，在我国动物地理区划中属于南北界与北亚界，东北区，大兴安岭亚区。冬季寒冷漫长，夏季短促温暖，昼长夜短，雨量充沛。具有代表性的动物区种类有黑嘴松鸡、花尾榛鸡、马鹿、驼鹿、白鼬、雪兔等。免渡河林业局有脊椎动物180 种，其中属国家1 级保护动物有细嘴松鸡、丹顶鹤2种。属国家2 级保护动物有花尾榛鸡、马鹿、驼鹿、细鳞鱼等15 种。

1.5 林业局职责

免渡河林业局职责是组织调查本局森林资源、野生动植物资源调查、湿地保护动态监测，承担组织、协调、指导、监督森林防火工作。即承担着培育、经营森林资源的责任，又要履行保护森林资源义务、还要配合森林公安依法查处各类涉林违法案件的职能。资源林政部门人员及各站所因为没有执法资质对违法人员的管控有限，对方会拖延狡辩甚至是不配合，使得执法工作开展较难、遏制和查处涉林案件的能力有限。资源林政部门人员及各站所主要职责是林业生产设计验收、林业项目检查管理、森林资源管理、森林防火、病虫害防治、古树名木保护、野生动植物保护、林业政策宣传、日常巡查监管等等，而林业行政执法是一项程序规范严谨、取证缜密繁杂、专业性较强的执法工作，没有接受过专业训练的人很难胜任。

2 免渡河林业局林业行政执法的基本情况

免渡河林业局林业派出所（前身森林保卫科）始建于20 世纪80 年代中期，当时利用技校毕业生和林场选调人员组成，目的是为了应对日趋严重的乱砍滥伐等破坏森林资源乱象，林业派出所的成立，夯实了基层林业执法基础。林场和林业派出所的设立，一举奠定了林业工作既谋发展，又重保护的思路，在发展中保护，在保护中发展，两条腿走路，从而实现稳步发展、大步跨越的新局面，使得森林资源快速实现数量和质量上的双增长，生态环境持续向好。

在林场与林业派出所共存的时候，一个安心搞发展，一个踏实搞保护，工作中互通有无，相得益彰。林场巡查或工作中发现的乱砍滥伐等破坏森林资源行为，会迅速移交林业派出所查处，把问题解决在萌芽状态，而派出所查处情况会与林场沟通，敦促、监管及时补植补造，使生态破坏快速得到修复，确保了各地森林资源和生态环境的安全。因此说基层森林公安派出所是维护山区森林资源监管和生态环境保护的基石。

3 免渡河森林公安转隶后对林业案件查处工作的影响

根据我国《森林法》等法律法规规定和各地实际情况，森林公安主要承担着四方面职责：一是立案侦查涉林，包括森林资源、野生动植物资源、林地资源等违法犯罪案件。二是立案查处管辖范围内的治安案件，也就是维护辖区治安秩序稳定。三是根据林业部门授权，立案查处有关林业行政案件。四是负责森林防火工作。目前免渡河林业局与林业公安分局隶属于两个部门。不同于过去林场与林业派出所共存的时段，林业派出所是双重领导，由林业局主管，站所之间信息共享，交流密切，很多工作都是统一部署，统一安排，统一落实，齐抓共管，同努力，共进退，应对涉林案件的查处和督查生态环境的修复可谓严丝合缝，游刃有余，在森林公安转隶以后情况则发生了明显的变化。

3.1 转隶造成侦办林业案件专业人员缺失

查处林业案件与一般案件有明显的不同，如侦办人员需要具备基础的林业专业知识、测量知识、林业法律法规知识、涉林案件的基本规律和技巧等，这些都是需要长期侦办工作经验积累和过程磨砺的，普通警员一时难以胜任。同时，基层治安所本身人才短缺，林业派出所转隶以后，很多地方的做法都是保留建制档案，打乱人员建制，编入各地治安所，这就导致林业派出所几十年历练培养的林业案件侦办专业力量涣散，难以集中形成合力，而基层治安所一旦接警，侦办林业案件会一时很难适应，侦办案件快速、高效、精准性受到影响。

3.2 转隶导致林业案件的移交侦办迟滞

根据现行管理办法和规则，涉林刑事案件依旧由林业森林公安侦办查处，林政案件则由当地资源林政部门（林场）接案后报送林业森林公安。这样，在接到相关涉林案件举报时，到底由谁先行介入调查成为难点。因为很多案件需要做完技术鉴定，掌握乱砍滥伐林木的具体数额或侵占林地具体面积后，才能准确界定案件的性质，确定查办责任单位。同时，尽管涉案数量较大，到底是嫌疑人单独行为还是多人独立的个人行为也需要侦办后才能明了，一时很难快速准确地做出界定，确定查办责任单位，这样会影响林业案件的侦办和处理的时效性，迟滞案件的查处。

4 林业行政执法工作中存在的主要问题

林业局资源林政执法部门与森林公安执法人员紧密配合，林业局采取了一系列行之有效的工作措施，但还是有许多方面问题和不足。主要表现在以下几方面：

（1） 国家林业和草原局和内蒙古自治区人民政府颁发的执法证收回，没有行政执法主体资格，必须与森林公安配合执法，这样使动植物保护、森林保护的工作难以形成合力。

（2）林业行政执法的基础工作不扎实。林业局与森林公安两个单位部门之间从事具体工作的是资源林政部门，而审核案件的森林公安部门。从案卷自查情况看，大部分案卷的询问笔录在内容语言表达、逻辑关系上有待加强。

（3）执法程序不够严谨。两个部门在执法过程中，有的该适用一般法律程序的，却运用了简易法律程序。

5 对策和建议

为进一步解决上述问题和不足，切实规范林业行政执法行为，提出以下几方面对策和建议：

（1）强化管理，优化执法队伍，确权执法主体资格，与上级部门沟通确定执法主体。对拟上岗行政执法的人员进行相关法律知识的培训和考试，经考试合格的才能授予其行政执法资格、持证上岗。

（2）加强学习，提升执法能力。组织执法人员深入学习新《森林法》《森林法实施条例》《森林法管理条例》等林业法律法规，学习行政处罚案件的调查取证、询问技巧、法律文书制作等专业技能。加强林业执法队伍建设，提升林业执法人员的业务素质，提高执法人员的执法能力，建立健全林业行政执法责任机制，更好地促进依法治林。

（3）加强管理，严格依法行政。加强内部管理，严厉打击内部违法违规行为。

（4）定期评议，规范案卷管理。定期组织人员抽样选择已办结案件，对案件认定的违法事实、调查的证据、适用的依据、办案的程序、做出的决定、执行的结果、卷宗的整理等，进行评议分析，认真查找出问题与不足之处，相关责任人进行分析总结，其他执法人员认真听取意见，进一步提高执法人员的业务能力，共同提高案卷的整体质量。规范法律文书制作，加大案卷归档管理工作力度，设立专人管理案卷档案。

（5）落实责任，强化执法监督。全面落实行政执法责任制，健全民主评议制度，加强对行政执法机构及其执法人员行使职权和履行法定义务情况的评议考核，加大责任追究力度。对不依法履行职责或者违反法定权限和程序实施行政行为的，依照相关规定，对直接责任人员给予相应的处分。

（6）以保护森林资源为宗旨，以严厉打击各类破坏森林资源违法活动为首要任务，以提高木材检查站和林政执法人员整体素质和执法水平为目标，按照“严管林”的要求，突出“严”狠抓“管”，充分发挥职能作用，不断加强森林资源的管护力度，重点抓林业法律、法规的宣传，强化林地管护力度,经过资源林政部门及相关部门的积极配合全面完成各项工作任务

我国是个森林资源相对匮乏的国家，经过几代人的共同努力，封、管、造并举，森林资源快速恢复，人工林面积居世界首位，森林覆盖率已经由建国初期的8.6%，跃升至现在的22.96%，赢得全世界的赞誉。森林资源的生态、经济、社会效益得到充分发挥，祖国各地天蓝、山青、水碧，环境优美，生态宜居，这里既凝聚着各地广大一线播绿者的汗水，也饱含全国各地林业工作者、森林公安的辛勤。