“双循环”的法治保障：以内促外与内外并举

许 皓

(华东政法大学 国际法学院， 上海 200042)

一、引言

改革开放以来，我国主动融入国际市场，在积极参与国际循环的过程中推动了经济的高速发展，形成了以外向型经济为主导的发展格局。然而，我国经济高度依赖外循环也容易受到国际形势变化的影响。所以，早在2006年，我国就提出经济增长应当依靠内需与外需的协调拉动(1)我国第十一个五年规划指出：“立足扩大国内需求推动发展，把扩大国内需求特别是消费需求作为基本立足点，促使经济增长由主要依靠投资和出口拉动向消费与投资、内需与外需协调拉动转变。”参见《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，2006年3月14日，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2006-03/18/content_5347869.htm，2021年7月25日。。近年来，世界经济进入到深度调整期，经济全球化出现逆流，保护主义与单边主义上升，我国面临着日益复杂多变的外部环境。2020年9月1日，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十五次会议中强调：“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是根据我国发展阶段、环境、条件变化作出的战略决策，是事关全局的系统性深层次变革。”(2)《推动更深层次改革实行更高水平开放为构建新发展格局提供强大动力》，《人民日报》2020年9月2日，第1版。加快构建国内国际双循环的新发展格局是从历史与现实的形势作出的重大战略决策(3)参见刘鹤：《加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局》，《人民日报》2020年11月25日，第6版。2021年3月，“双循环”新发展格局被写入《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(以下简称“十四五”规划)，“成为中国国家发展的一项中长期战略”(4)钟飞腾：《“双循环”新发展格局与中国对外战略的升级》，《外交评论》2021年第2期。。

“法治是现代国家治理的基本方式，实行法治是国家治理现代化的内在要求”(5)张文显：《法治与国家治理现代化》，《中国法学》2014年第4期。，也为国家内部的治理结构和治理方式提供了理想状态。经济现代化的发展离不开法治的保障，我国在构建双循环发展格局的同时，需要与之相匹配的法治加以支撑。2020年11月，习近平总书记提出了通过“统筹推进国内法治和涉外法治”来推进全面依法治国的主张(6)《坚定不移走中国特色社会主义法治道路为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，《人民日报》2020年11月18日，第1版。，构成加强构建双循环新发展格局法治保障的重要指引。双循环新发展格局的构建既关系到经济层面的“内”与“外”，也关涉到法治层面的“内”与“外”，尤其要确立“以内促外、内外并举”这一基本定位。从经济循环层面而论，“以内促外、内外并举”的“内”是国内大循环为主体，“外”是国际循环，内、外循环都是应对当前经济形势、突破困境的着力点；从法治保障层面论，“以内促外、内外并举”的“内”包括国内法治和涉外法治，“外”指国际法治，是我国国家治理和参与全球治理的两个抓手，涉外法治在国内法治和国际法治之间发挥着桥梁纽带、互动融通的重要作用。

构建双循环的发展格局应当将法治建设放在突出位置，并且根据双循环的特点和需求有针对性地完善法治。“只有将新发展格局与法治的发展相结合，在法治框架下推动‘双循环’及其良性互动，才能有效解决困扰新发展格局的相关问题，从而推动经济和社会的良性运行和协调发展”(7)张守文：《新发展格局与“发展型法治”的构建》，《政法论丛》2021年第1期。。“国内社会是社会公共权力的载体，是向着集权的纵向方位延伸的社会，而国际社会则是一个分权的横向度社会”(8)张铁云、张昆：《公众舆论嵌入国家外交的理论演绎与现实张力》，《南昌大学学报》(人文社会科学版)2020年第4期。。因此，坚持内循环的主导地位必然要求进行更高水平的国内法治建设，国内国际双循环相互促进也要求强化涉外法治建设和参与国际法治建设，以此来更好地维护内外循环的畅通和我国的国际利益，最终实现以国内法治促进国际法治和国内法治与涉外法治的统筹完善。

学界对构建国内国际双循环的新发展格局高度关注和重视，涌现出了一些有价值的研究成果。但是，既有研究主要从双循环格局的内涵、理论基础、成因、意义以及具体实施路径等方面展开，较少去探讨双循环格局的法治保障问题。张守文提出新发展格局需要构建“发展型法治”(9)参见张守文：《新发展格局与“发展型法治”的构建》。。靳文辉和苟学珍提出在构建双循环格局下，需要转向规制型政府和进行“法治化下相机抉择”的宏观调控，并且需要同步推进制度供给与规制变革(10)参见靳文辉、苟学珍：《构建双循环新发展格局的经济法回应》，《重庆大学学报》(社会科学版)2021年第1期。。陈兵聚焦于数据要素市场对构建双循环发展格局的重要性，提出要通过数据要素市场的法治化发展促进双循环的安全发展(11)参见陈兵：《“双循环”下数据要素市场公平竞争的法治进路》，《江海学刊》2021年第1期。。然而，上述有关双循环格局法治保障问题的研究，都没有从统筹国内法治与涉外法治的角度进行研究。笔者认为在坚持统筹国家治理和全球治理、国内法治和涉外法治两个大局的基础上，促进国内国际双循环的互通共进应当成为统筹推进国内法治与涉外法治的重要任务。

二、构建国内国际双循环发展格局的现实逻辑

2020年4月10日，在中央财经委会议上，习近平总书记强调要构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。当前，“畅通国内大循环，促进国内国际双循环”(12)《中共十九届五中全会在京举行》，《人民日报》2020年10月30日，第1版。已经确立为我国“十四五”时期经济社会发展指导思想和必须遵循的原则。总结来看，国内国际双循环格局的背后蕴涵着深刻的国内与国际根源。

(一)我国经济外循环面临更加不稳定的外部因素

当前，世界处于百年未有之大变局。新冠肺炎疫情在全球蔓延，进一步加剧了大变局的演变。在二者的叠加冲击之下，我国经济的外循环将面临更加不稳定的外部因素。

第一，国际政治与经济形势日趋复杂，不稳定性显著增加。百年未有之大变局主要体现为国际格局的“东升西降”，随着新兴市场国家和发展中国家的经济实力的增强，国际政治生活中发展中国家的影响力与话语权不断增强，少数西方发达国家主导国际政治事务的权力逐渐减弱，世界格局多极化向着纵深发展。与此同时，世界进入动荡变革期，国际环境日趋复杂，不稳定性不确定性明显增加(13)《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》，北京：人民出版社，2020年，第3页。。这导致逆全球化的现象出现，许多国家开始奉行单边主义与保护主义，传统的国际循环处于不稳定的状态。因此，我国经济外循环面临着“逆全球化”和贸易摩擦加剧等不稳定的国际环境，由此受到越来越多的消极影响。

第二，大国间在科技领域的竞争与博弈加剧。历史上，西方发达国家长期垄断科学技术的发展，特别是在前沿科技领域始终保持着技术优势，构成了西方发达国家特别是美国实施科技霸权的基础(14)参见肖洋：《西方科技霸权与中国标准国际化——工业革命4.0的视角》，《社会科学》2017年第7期。。当前，新一轮科技与产业革命兴起，5G网络、量子计算、人工智能等技术迅速发展，美国等西方国家仍然竭力维护其科技霸权，不断将科技用作限制、遏制其他国家发展的手段。例如，近年来，美国频繁对我国实施技术封锁，对一些核心产品进行“断供”。这背后反映出为了抢占新一轮科技与产业革命的先机，大国间的竞争已经进入到“白热化”的阶段。如果不能掌握核心技术，就会在激烈的竞争中处于被动状态。因此，习近平总书记特别强调：“掌握更多关键核心技术，抢占行业发展制高点”和“企业必须在核心技术上不断实现突破，掌握更多具有自主知识产权的关键技术，掌控产业发展主导权。”(15)《把科技自立自强作为国家发展的战略支撑》，2020年11月2日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1682233198051396385&wfr=spider&for=pc，2021年7月25日。

第三，新冠肺炎疫情在全世界蔓延，进一步加剧了国际环境的不确定性。新冠肺炎疫情是百年来全球发生的最严重的传染病大流行，其突然暴发并在全球持续蔓延，导致全球公共卫生危机。在疫情的影响之下，全球经济遭受到了沉重的打击，进一步“加剧了逆全球化趋势，各国内顾倾向上升”(16)习近平：《把握新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局》，《求是》2021年第9期。。特别是全球化进程中形成的世界产业链“客观”断裂，物资、人员和服务等要素的跨国流动因控制病毒传播而停顿，本国、双边或区域等小范围“自力更生”局面便有可能逐渐形成，那些决心以更大规模和更高水平向世界开放的经济体，出于最小化产业链断裂风险的考虑而采取的防范措施，在一定条件下也可能使产业链进一步通向“脱钩”(17)张宇燕：《新冠疫情与国际格局》，《世界经济与政治》2020年第4期。。“在疫情冲击下全球产业链供应链发生局部断裂，直接影响到我国国内经济循环”(18)习近平：《把握新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局》。。在此情况下，“保护国民健康、追求经济发展是所有国家的永恒目标”(19)郭中元、邹立刚：《全球卫生治理视域下〈国际卫生条例〉中额外卫生措施之适用》，《江淮论坛》2020年第5期。。

(二)我国经济内循环需要进一步转变经济发展方式

当前，我国经济处于转型的关键时期。“改革开放以来，中国经济保持了30多年的高速增长，其中有17年增速超过10%”(20)霍文琦：《认识新常态适应新常态引领新常态》，《中国社会科学报》2014年12月15日，第A1版。，我国的经济总量也跃升为全球第二。在这段时期，中国通过参与国际大循环，抓住了新一轮全球化的机遇，积极融入多边贸易体系，参与国际分工，“成功制定了‘依赖国际大循环开启国内市场化改革，构建内部市场化大循环’的外向型发展战略，促成了中国经济的持续快速增长奇迹”(21)刘元春：《正确认识和把握双循环新发展格局》，《学习时报》2020年9月9日，第3版。。然而，在经过长期发展之后，我国经济愈发难以继续保持较高发展速度。这背后的根本原因在于，我国此前粗放型的经济发展方式难以持续，亟需转变经济发展方式，推动经济高质量发展。尽管如此，传统经济发展模式仍然为我国当前构建以内循环为主导的双循环格局打下了坚实的基础。

在充分认识到传统经济发展方式存在的问题后，我国开始主动转变经济发展方式。在2014年中央财经领导小组第七次会议上，习近平总书记明确指出：“我国依靠要素成本优势所驱动、大量投入资源和消耗环境的经济发展方式已经难以为继。我们必须增强紧迫感，紧紧抓住机遇，及时确立发展战略，全面增强自主创新能力，掌握新一轮全球科技竞争的战略主动。”(22)《加快实施创新驱动发展战略加快推动经济发展方式转变》，《人民日报》2014年8月19日，第1版。2015年11月，习近平总书记在中央财经领导小组第十一次会议上首次提出了“供给侧结构性改革”(23)《全面贯彻党的十八届五中全会精神落实发展理念推进经济结构性改革》，《人民日报》2015年11月11日，第1版。，此后我国经济进入到供给侧结构性改革的新阶段。

近年来，我国的经济发展进入新时期，发展质量成为发展中的核心问题和焦点所在。在百年未有之大变局的影响下，我国面临的国际环境发生了明显改变，必须把发展立足点放在国内，更多依靠国内市场实现经济发展。我国经济具有独特的优势为突出国内循环的主导地位创造了可能性，习近平总书记指出：“我国具有全球最完整、规模最大的工业体系、强大的生产能力、完善的配套能力，拥有1亿多市场主体和1.7亿多受过高等教育或拥有各类专业技能的人才，还有包括4亿多中等收入群体在内的14亿人口所形成的超大规模内需市场，正处于新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化快速发展阶段，投资需求潜力巨大”(24)《坚持用全面辩证长远眼光分析经济形势努力在危机中育新机于变局中开新局》，《人民日报》2020年5月24日，第1版。。因此，通过转变经济发展方式，我国完全有底气构建起国内国际双循环的新发展格局。

三、双循环发展格局下统筹推进国内法治与涉外法治的重点

国内国际双循环发展格局意味着要在构建高质量的内循环和高水平的外循环的基础上，形成二者的循环互通和相互促进。从世界上已经成熟的大国经济的发展轨迹来看，英国、日本、德国和美国等都基本建立了类似的发展格局。我国构建以“‘内循环’支撑‘外循环’，以‘外循环’带动‘内循环’”(25)李俊：《全面准确理解“双循环”新发展格局的深刻内涵》，《人民论坛》2021年第2期。的双循环发展格局是历史的必然选择。质言之，新发展格局不仅要构建高质量的内循环和高水平的外循环，还要形成二者的循环互通和相互促进，这需要在各个具体领域中统筹推进国内法治与涉外法治。

(一)强化促进内循环的法治保障

新发展格局要坚持国内循环的主导地位，“使生产、分配、流通、消费更多依托国内市场，形成国民经济良性循环”(26)习近平：《关于〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议〉的说明》，《人民日报》2020年11月4日，第2版。，从而畅通国内经济的大循环。因此，国内国际双循环的新发展格局突出强调了国内市场的主导地位和加强国内循环。进一步来看，于2020年5月14日召开的中共中央政治局常委会明确指出，“要深化供给侧结构性改革，充分发挥我国超大规模市场优势和内需潜力，构建国内国际双循环相互促进的新发展格局”(27)《中共中央政治局常务委员会召开会议》，《人民日报》2020年5月15日，第1版。。与此相适应，要重点强化供给侧结构型改革与扩大内需的法治建设。

扩大内需是构建国内国际双循环格局的战略基点。国内循环得以正常维持的前提是存在国内的市场需求，而“经济‘内循环’的核心主要是通过发掘国内市场需求，推动国内消费市场消费能力释放，加强并完善适应国内需求的经济增长内循环，使其成为国家经济增长的核心动力之一”(28)蒲清平、杨聪林：《构建“双循环”新发展格局的现实逻辑、实施路径与时代价值》，《重庆大学学报》(社会科学版)2020年第6期。。投资与消费是拉动内需的两大动力。投资拉动内需主要以政府公共支出和社会资本投资为代表，消费拉动内需则主要依靠政府采购与居民的消费。因此，为了不断促进投资与消费，应当相应地加强促进投资与消费的法治建设，这其中既包括规范政府投资与采购的法律制度，也包括促进社会资本投资与居民消费的法律制度。如若政府投资与采购的法治化水平较低，政府的相关行为便得不到法律的约束，不仅会造成权力滥用或寻租的现象，破坏公平竞争的市场环境，扭曲市场在资源配置中的作用，而且还会使政府投资与采购的重点发生偏移，导致大量公共资金投入到过剩的产业和行业，无法真正起到通过内需拉动高质量供给的作用。因此，政府投资与采购行为必须被纳入法治轨道，运用法治方式约束和规范政府的投资与采购活动。对于社会投资和居民消费而言，关键是通过法治建设营造一个公平、开放、透明的社会环境，进一步激发社会投资与居民消费的潜力。例如，长期以来，我国的收入分配制度的改革相对滞后，居民收入分配的不公平仍然较为突出，而且城乡居民之间的收入差距也在不断扩大，这在客观上限制了部分居民的消费能力。对此，习近平总书记反复强调，“坚持在经济增长的同时实现居民收入同步增长、在劳动生产率提高的同时实现劳动报酬同步提高。拓宽居民劳动收入和财产性收入渠道”(29)习近平：《坚持在经济增长的同时实现居民收入同步增长》，2017年10月18日，http://www.xinhuanet.com/politics/2017-10/18/c_1121820827.htm，2021年7月25日。。因此，需要通过加强收入分配制度的法治建设来促进居民消费，进而拉动内需。

深化供给侧结构性改革是构建国内国际双循环的战略方向。从供给的角度来看，其是扩大内需的重要支撑，供给不足则无法满足国内需求，也就不能进一步扩大内需，而高质量的供给往往可以创造新的需求。这要求“提升供给体系对国内需求的适配性，打通经济循环堵点，提升产业链、供应链的完整性，使国内市场成为最终需求的主要来源，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡”(30)习近平：《关于〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议〉的说明》。。“当前我国国民经济循环发展方面面临的主要问题就是供给体系不能有效适配和满足国内需求，供给侧是国民经济循环难以有效畅通的主要矛盾”(31)姚传娟：《构建双循环新发展格局的几个重要着力点》，《淮北日报》2021年4月8日，第8版。。因此，深化供给侧结构性改革必须坚持科技创新与制度创新并进，运用法治为创新提供保障。市场经济归根结底是法治经济，市场经济赖以存在的各项制度都必须依靠法治才能维护。当前，我国尽管拥有全世界比较齐全的工业体系和完整的产业链，但是我国产业总体水平处于全球价值链的中低端，主要领域的关键核心技术仍然受制于人。因此，供给侧结构性改革的关键在于科技创新，必须牢牢抓住科技创新这个供给侧结构性改革的“牛鼻子”，通过“强化科技创新对现代化经济体系建设的支撑引领”(32)万劲波：《强化科技创新支撑引领深化供给侧结构性改革》，《科技日报》2019年9月20日，第5版。，推动供给侧的质量、效率、结构变革。

建设现代流通体系是构建国内国际双循环的核心环节。在经济循环的过程中，流通处于沟通供给侧与需求侧的关键位置，可以使生产与消费之间有效地互动，对于打通生产、分配、消费之间的堵点起到关键性作用。“如果不解决现代流通的问题，包括商流、物流、资本流、信息流、人的流通的问题，实现顺畅的国民经济大循环，中央提出的‘构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局’就难以很快实现”(33)陈文玲：《打通双循环的关键堵点》，《北京日报》2021年1月4日，第11版。。不仅如此，现代流通体系还起到沟通国内市场与国外市场的纽带作用，一方面使全球范围内的商品、服务和资金进入到国内市场；另一方面也可以促进我国发挥超大市场的优势，对外引领和带动全球经济的发展。因此，2020年9月，习近平总书记在中央财经委员会第八次会议中强调：“建设现代流通体系对构建新发展格局具有重要意义”和“国内循环和国际循环都离不开高效的现代流通体系”(34)《统筹推进现代流通体系建设为构建新发展格局提供有力支撑》，《人民日报》2020年9月10日，第1版。。现代流通体系的建设，不仅需要通过制定相关法律，破除行业与地方垄断，保障和促进各类要素可以在全国范围内自由流动；而且在当前大数据、云计算、物联网等数字技术迅猛发展的背景下，也需要通过法律手段对这些数字技术运用到流通领域时进行规制，以防范可能引发的风险。最后，现代流通体系的建设不只是服务于内循环，而是要能够使内循环与外循环相互促进，因此，也需要在加强流通法治建设的同时充分借鉴国际上通行的流通规则及其他国家的经验。

(二)强化内外循环相互促进的法治保障

在构建双循环的新发展格局过程中，促进外循环要分别以更好地服务于内循环和贡献于外循环为目标。一方面，要使国内循环与国际循环相互促进，强大的国内经济循环体系会对国际循环形成强有力的吸引，推动我国更好地参与国际循环，而高水平的对外开放也会提升我国内循环的效率与水平，提升我国生产要素质量和配置水平。只有通过高水平的对外开放，才能充分发挥我国国内大循环的市场优势，吸引全世界范围内的资本、人才与技术等先进资源，进一步推动国内大循环的良性发展。因此，“新发展格局决不是封闭的国内循环，而是开放的国内国际双循环”(35)习近平：《关于〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议〉的说明》。。另一方面，要在巩固我国原有参与国际循环的优势之上，不断提升参与国际循环的水平。在当前全球经济受到严重冲击的大背景之下，不断提升参与国际循环的水平意味着我国不仅要充分利用国际循环使其服务于国内循环，还要求我国对国际循环作出积极贡献，甚至是引领国际循环的发展。因此，构建国内国际双循环的新发展格局也被视为中国推动经济全球化的新方案(36)中共商务部党组：《把握经济全球化大势坚定不移全面扩大开放——深入学习贯彻习近平总书记关于经济全球化的重要论述》，《求是》2020年第24期。。

在促进外循环的过程中，要充分加强涉外法治建设和充分借鉴国际法治。“不仅仅是传统的解除政府对跨境经济活动的限制，即降低或解除准入或走出去的‘门槛’，更有市场经济规则的高水平接轨”(37)李晓：《“双循环”需要更高水平的对外开放》，《南开学报》(哲学社会科学版)2021年第1期。。这一方面要充分遵守作为缔约国所加入的国际条约，积极将有关条约内容转化为国内法。出于主动开放的目的，我国也有必要积极借鉴国际经贸领域的通行规则。改革开放40多年来，中国是现行国际法治的学习者、追随者、适应者，更是维护者、建设者、贡献者。特别是我国在加入世界贸易组织之后，通过不断遵守和借鉴国际法治，逐步在贸易自由便利化、投资自由便利化、高水平知识产权保护等方面取得重要进展，进一步推动了我国对外开放的水平，从而有力促进了我国经济内外循环的互动。另一方面，在充分遵守和借鉴国际法的基础之上，我国法治的完善也必将对国际法治产生积极作用。当前我国已经进入到对外开放的新阶段，“中国的全面开放必将促进国际法治的发展，是中国为新世纪全球治理贡献中国智慧、提供中国方案的重要契机”(38)刘敬东：《全面开放新格局的国际法治内涵与路径》，《经贸法律评论》2019年第1期。。通过在国际法治中贡献更多中国法治的元素，可以使国际法更好地服务于我国对外开放的大局，为我国构建国内国际双循环的新发展格局提供有利的国际法治环境。因此，我国的高水平对外开放还应当积极引领国际经贸规则的创新与变革，为推动形成更加公平合理的国际经济新秩序作出贡献。

四、双循环发展格局下统筹推进国内法治与涉外法治的路径

“坚持统筹推进国内法治和涉外法治，是习近平法治思想的重要内容，是在维护国家主权与根本利益基础上积极参与全球治理，将中国智慧贡献于人类文明，推动构建人类命运共同体规则体系的重大战略判断”(39)王轶：《坚持统筹推进国内法治和涉外法治》，《人民日报》2021年3月19日，第11版。。在双循环发展格局下，统筹推进国内法治和涉外法治应当重点从需求侧、供给侧及对外开放等方面强化法治建设。概括来看，双循环发展格局下统筹推进国内法治与涉外法治的主要内容有：第一，健全国内相关法治建设，特别是促进内需与供给侧结构性改革的法治建设，来保障市场秩序，推动双循环；第二，加强涉外法治建设，即加快中国法域外适用的法律体系建设和域外适用规则执法力度，建立健全涉外法务工作制度并加强国际执法、司法合作等；第三，加强参与国际法治建设的能力，积极参与全球治理规则制定，提出更多凝聚中国智慧和中国价值的制度方案，做全球治理变革进程的参与者、推动者、引领者。

(一)国内层面：不断优化法治环境

“法治是最好的营商环境”(40)《完善法治建设规划提高立法工作质量效率为推进改革发展稳定工作营造良好法治环境》，《人民日报》2019年2月26日，第1版。，我国“十四五”规划明确指出要构建一流营商环境，深化简政放权、放管结合、优化服务改革，“全面实行政府权责清单制度，建设职责明确、依法行政的政府治理体系”(41)郝宪印：《全面建设社会主义现代化国家的战略引领》，《东岳论丛》2021年第1期。，持续优化市场化法治化国际化营商环境。在双循环发展格局下，坚持统筹国内法治与涉外法治要求不断优化法治环境，以在稳定国内大循环的基础上，促进其不断发挥主导作用。

首先，通过加强政府投资、政府采购以及促进、服务和保障社会投资与居民消费方面的法治建设，为扩大内需提供良好的法治环境。具体而言，其一，加强政府投资的法治建设，提升政府投资法治化水平。2019年4月，国务院通过了《中华人民共和国政府投资条例》(以下简称《政府投资条例》)，将规模庞大的政府投资纳入到了法治化的轨道之中。《政府投资条例》不仅对政府投资进行了定义，规定政府投资主要是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等，而且还对政府投资的主要原则和要求、政府投资决策程序等方面作出了明确规定。《政府投资条例》的主要内容是对政府投资的项目管理，其他诸如政府投资的资金来源和资金的使用等法律制度也应当进行完善(42)参见于安：《论政府投资法的基本制度》，《法学论坛》2021年第3期。。其二，加强政府采购法治建设，提升政府采购法治化水平。政府采购是公共部门使用财政资金采购货物、工程与服务的行为，其规模巨大，在拉动内需方面具有重要作用。根据相关统计，2019年我国政府采购规模为33067亿元，占全国财政支出和GDP的比重分别为10.0%和3.3%(43)《2019年全国政府采购简要情况》，2020年8月27日，http://www.gov.cn/shuju/2020-08/27/content_5537854.htm，2021年7月25日。。但是，“我国缺乏协调统一的政府采购制度，不仅表现在两法即《政府采购法》和《招标投标法》并行所带来的矛盾与割裂，还体现在数量繁多的规范性文件之间的重复建设和矛盾冲突上”(44)戚红梅：《优化营商环境视阈下我国政府采购制度的完善构想》，《海南大学学报》(人文社会科学版)2021年第3期。。可见，我国还需要进一步推进政府采购的法治完善，通过不断提升政府采购的法治化水平，依法严格规范和监督政府采购活动，从而为各类市场主体树立典范。其三，加强促进、服务和保障社会投资与居民消费方面的法治建设，营造稳定、公平、透明、可预期的良好环境。要通过完善法治来构建一个公平竞争的市场环境，平等保护各类市场主体参与市场竞争的机会，通过规制不正当竞争、消除垄断、保障食品安全、确保产品质量，以及更好地保护消费者，以此来弥补市场机制可能失灵的情形。其四，还应当推动收入分配制度与基本社会保障制度的改革与完善，通过提升居民的消费能力与消费意愿，进一步释放内需的潜能。例如，为了解决医疗保障发展不平衡不充分的问题，2021年6月15日，国家医疗保障局公布《中华人民共和国医疗保障法(征求意见稿)》，标志着我国将进一步推进医疗保障制度的法治完善，这可以在一定程度上提高居民进行消费的能力与意愿，使其减少对消费的“后顾之忧”。

其次，通过加强科技创新与保护方面的法治建设，为促进供给侧结构性改革提供良好的法治环境。“从根本上说，供给侧结构性改革需要依靠市场驱动，通过鼓励市场主体投资创业、创造发明来实现”(45)席月民、刘志远：《学科综述：2016年度经济法理论前沿问题》，《经济法研究》2017年第1期。。对于创新的保护在很大程度上离不开知识产权，因而要加强知识产权保护领域的法治建设。2019年11月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于强化知识产权保护的意见》，其中明确指出：“研究制定知识产权基础性法律的必要性和可行性，加快专利法、商标法、著作权法等修改完善。”这不仅是知识产权事业自身发展的迫切需求，也是推进供给侧结构性改革、推动构建新发展格局的重要保障。对此，习近平总书记强调：“完备的知识产权法律法规体系、高效的执法司法体系，是强化知识产权保护的重要保障。”(46)习近平：《全面加强知识产权保护工作激发创新活力推动构建新发展格局》，《求是》2021年第3期。具体而言，在知识产权立法方面，要进一步提高专利法、商标法、著作权法等法律之间的协调，加强地理标志、商业秘密、大数据、人工智能、基因技术等方面的立法。在知识产权执法方面，要进一步提升执法的力度，例如，随着互联网的快速发展，当前知识产权的侵权行为越来越多地发生在网络空间，从而应当重点提高知识产权的网络执法水平。在知识产权司法方面，由于知识产权纠纷的专业性与复杂性，也应当建立更为健全的专门知识产权审判体系。2014年，全国人大常委会通过《关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定》，尝试以设立专门的知识产权法院的方式，加大知识产权司法保护的力度。此外，还有必要完善知识产权诉讼制度，根据知识产权案件的规律，相应制定有关诉讼规范，完善知识产权案件证据、诉讼程序等相关规定。

最后，通过加强流通领域的立法和执法，为构建现代化的流通体系提供法治保障，从而真正使其发挥促进经济循环的重要作用。我国目前缺乏统一的流通立法，流通领域的法律、法规较为分散，没有形成专门的法律体系。2015年，我国就提出要“加快推进商品流通法立法进程，确立流通设施建设、商品流通保障、流通秩序维护、流通行业发展以及市场监管等基本制度。推动完善知识产权和商业秘密保护、网络信息安全、电子商务促进等法律制度”(47)《国务院关于推进国内贸易流通现代化建设法治化营商环境的意见》，2015年8月26日，http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-08/28/content_10124.htm，2021年7月25日。。2015年3月，商务部公布《中华人民共和国商品流通法(草案征求意见稿)》，公开征求公众意见。可见，通过立法保障和促进流通的必要性与重要性。在构建国内国际双循环的新发展格局下，流通立法应当坚决打破行业垄断和地方保护，推动形成国内统一的大市场的同时，为流通的数字化转型提供有力的法律支撑。在完善流通执法方面，要推动建立内外贸一体化的管理体制。我国的“十四五”规划特别指出：“完善内外贸一体化调控体系，促进内外贸法律法规、监管体制、经营资质、质量标准、检验检疫、认证认可等相衔接，推进同线同标同质。”(48)《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，《人民日报》2021年3月13日，第1版。而内外贸一体化不仅要求规则的一体化，即国内规则与国际规则相衔接，而且还要求严格和公正执法，避免出现“内外有别”的现象。

(二)对外层面：促进内外循环的畅通互动

我国还应当进一步加强涉外立法、执法与司法工作。“改革开放后，我国制定了海关法、商检法、对外贸易法、涉外民事关系法律适用法、出境入境管理法、外商投资法等一系列涉外法律法规”(49)莫纪宏、徐梓文：《善于运用法律武器维护国家利益》，《人民日报》2020年12月25日，第9版。，有力保障了我国企业、公民参与国际交流合作。但是，在当前构建双循环发展格局的背景下，我国的涉外法律法规还存在着一些突出问题，需要完善涉外法治，以畅通国内主体参与外循环和国外主体参与内循环的路径。

第一，加强中国的涉外领域立法。随着我国推动高水平对外开放的进程不断向前，我国势必会与世界上的其他国家形成愈发紧密的联系，相关涉外事务的范围也将不断扩展。因此，逐步加强涉外法治工作理应成为我国法治建设的重点。中国应当加快推进涉外领域立法，特别是重点完善涉外民商事领域的立法，修改完善对外贸易法、推动自由贸易区及自由贸易港立法等。此外，中国也应当重视通过立法方式维护我国的海外利益与国家安全，加强“一带一路”、国境卫生检疫、数据安全、领事保护立法等。第二，加强涉外执法。涉外执法充分保障外国主体的各项正当权利，“坚决惩治涉外执法中的腐败现象”(50)汪洋：《加强涉外法律工作》，《人民日报》2014年11月6日，第6版。。尽管我们党和政府多次强调“中国在立法、执法、司法等领域将公平对待外国机构和企业”(51)中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编(中)》，北京：中央文献出版社，2016年，第686页。，但是，外商投资反映的诸如发展政策不能平等享有、政府采购待遇不公平、标准制定有歧视、政府承诺不兑现等执法领域的问题依然存在，需要通过进一步加强涉外法治建设来进行规范。第三，加强涉外司法。我国法院在审理涉外案件时，应当严格遵守我国缔结或参加的国际条约，保障涉外案件的当事人享有平等的诉讼地位，提高涉外司法工作透明度。第四，加强涉外法律服务。构建国内国际双循环的新发展格局需要强化涉外法律服务，维护我国公民、法人在参与外循环时的权益，这要求我国不仅要为我国“走出去”的企业与公民提供及时的指引，以使其能够遵守所在国的法律法规和风俗习惯，而且还应当在我国“走出去”的企业与公民的权益受到损害时，及时为其提供充分的法律服务，帮助他们运用法律武器维护自身合法权益。第五，加强涉外法治人才培养，不断提升中国运用国际法的能力与水平。随着我国日益深入地参与到国际事务之中和我国企业与公民“走出去”的步伐不断加快，那些外语水平高超并能熟练运用国际法规则提供涉外法律服务的人才，将能够更好地在国际层面维护我国的利益，为高水平的对外开放提供保障。因此，我国应当加强对涉外法治人才的培养工作，切实提高涉外法治人才的培养质量。

(三)国际层面：推动国际法治的发展

双循环发展格局有助于促进中国经济发展对世界经济作出贡献。中国作为世界第二大经济体，对世界经济的发展具有重要影响。在统筹推进国内法治与涉外法治的过程中，中国在应对新冠肺炎疫情、脱贫攻坚等方面取得了举世瞩目的成就，将推动国内治理经验向国际的传导，加强与各国在法治领域的交流合作，共同促进国际法治发展。

首先，构建国内国际双循环的新发展格局需要积极参与国际规则制定。全球治理体系正处于调整变革的关键时期，制度竞争成为竞争的核心之所在，我国要积极参与并努力引领国际规则制定，推动形成公正合理透明的国际规则体系，“做全球治理变革进程的参与者、推动者、引领者”(52)习近平：《论坚持全面依法治国》，北京：中央文献出版社，2020年，第225页。。我国应当“坚持双边、多边、区域次区域开放合作，加快环境保护、投资保护、政府采购、电子商务等国际经贸新议题谈判”(53)黄进：《习近平全球治理与国际法治思想研究》，《中国法学》2017年第5期。，提升参与国际规则制定的话语权和影响力。举例而言，基于互联网技术的跨境电商能够促进国际间商品、服务与各要素的自由流动，大幅降低交易成本和便利国际贸易，其已经成为驱动我国经济外循环的重要支撑。因此，“我国应积极参与双边、区域、多边经贸谈判，努力在国际经贸规则尤其是跨境电子商务相关规则制定中掌握更多的话语权”(54)赵骏、干燕嫣：《变革中的国际经贸规则与跨境电商立法的良性互动》，《浙江大学学报》(人文社会科学版)2017年第6期。。

其次，在双循环发展格局之下，重要任务是化解我国在参与外循环过程中出现的各种风险和挑战，在法治的保障下真正使外循环能够稳定促进内循环。在当今世界日益复杂多变的国际环境中，全球动荡源和风险点增多，我国的外部环境复杂严峻。因此，构建国内国际双循环的新发展格局也需要善于运用法治思维和法治方式维护国家主权、尊严和核心利益。这既包括在国内层面采取相应法律措施，也包括在国际层面积极利用国际法展开斗争。例如，美国滥用长臂管辖权对我国的华为、中兴等一大批企业实施单边制裁，我国在借鉴其他国家做法的基础上通过了《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》，运用国内立法的方式阻断外国法律与措施不当域外适用对中国的影响，便是通过法治方式维护我国利益的体现。又如，2020年7月21日，美国突然关闭中国驻休斯敦总领馆，中国随即根据国际法上的“对等原则”采取了反制措施。习近平总书记指出：“中国倡导人类命运共同体意识，反对冷战思维和零和博弈……反对把自己的意志强加于人，反对干涉别国内政，反对以强凌弱……任何外国不要指望我们会拿自己的核心利益做交易，不要指望我们会吞下损害我国主权、安全、发展利益的苦果。”(55)习近平：《在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话》，北京：人民出版社，2016年，第21页。为此，我国不仅应当“推动各方在国际关系中遵守国际法和公认的国际关系基本原则，用统一适用的规则来明是非、促和平、谋发展”，还应当“共同维护国际法和国际秩序的权威性和严肃性，各国都应该依法行使权利，反对歪曲国际法，反对以‘法治’之名行侵害他国正当权益、破坏和平稳定之实”(56)习近平：《弘扬和平共处五项原则建设合作共赢美好世界》，《人民日报》2014年6月29日，第2版。。

最后，推动构建双循环格局与构建人类命运共同体相互契合，构成统筹推进国内法治与涉外法治的重要导向。2012年11月8日，中国共产党第十八次全国代表大会报告首次提出，在国际关系中倡导以合作共赢为核心的人类命运共同体意识，提倡在追求本国利益时兼顾他国合理关切，“在谋求本国发展中促进各国共同发展，建立更加平等均衡的新型全球发展伙伴关系，同舟共济，权责共担，增进人类共同利益”(57)胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2012年，第47页。。“人类命运共同体意识深刻揭示了世界多极化、经济全球化、社会信息化、文化多样化和环境可持续化的大时代背景下国家之间及人与人之间共生共存共荣共享的普遍联系与有机关系”(58)马忠法、云新雷：《构建人类命运共同体的国际法精神——以新型国际关系为研究视角》，《广西社会科学》2021年第4期。，已成为“中国新时代对外关系领域的根本性指导思想”(59)张辉：《人类命运共同体：国际法社会基础理论的当代发展》，《中国社会科学》2018年第5期。。人类命运共同体思想的内涵丰富，倡导通过“共商共建共享”来实现合作共赢。双循环发展格局不只是出于推动中国经济发展的目的，更是期望以中国经济的发展带动世界各国经济的共同发展，是人类命运共同体中的“共同繁荣”的体现。因此，推动构建双循环格局构成构建人类命运共同体的重要内容。落实在法治层面，通过统筹推进国内法治与涉外法治为构建双循环提供保障，也应当秉持人类命运共同体的理念。2020年11月，习近平总书记在强调坚持统筹推进国内法治与涉外法治的同时，也特别指出“要推动全球治理变革，推动构建人类命运共同体”(60)《坚定不移走中国特色社会主义法治道路为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》。，从而明确了我国在推动国际法治的过程中，不仅要以我国的利益为依归，而且要兼顾全人类的共同利益，不断贡献中国智慧和中国方案，“才能有助于化解和调控国际社会的不同制度、价值观、利益等的对立和冲突，实现‘中国方案’的主旨，与世界其他地区和国家及其人民一起，共同构建人类命运共同体的伟大事业”(61)叶险明：《作为复杂意识体的“人类命运共同体”意识初探》，《理论与改革》2021年第2期。。

五、结语

“双循环”的根本目标在于建立起以内循环为主导，国内国际双循环相互促进的新发展格局。这不仅是应对百年未有之大变局的战略举措和面对新冠疫情在全球蔓延的重要调整，也是适应我国国内经济发展形势变化的主动选择。尽管构建双循环发展格局的背后具有深刻的历史与现实背景，但是同时也不能忽视法治在其中的重要性，“以内促外、内外并举”应是当下我们坚持的法治建设方向。“坚持统筹推进国内法治和涉外法治，是建设法治强国的必然要求”(62)李林：《习近平法治思想的核心要义》，《中国社会科学报》2020年11月23日，第4版。，也是构建国内国际双循环发展格局的重要保障，二者是相互促进的互动关系。一方面，随着双循环发展格局的逐渐建立，其对于统筹推进国内法治与涉外法治的需求也会不断扩展，从而促动统筹推进国内法治与涉外法治向着更加深层次的方向发展；另一方面，随着我国法治在统筹推进国内法治与涉外法治的过程中不断完善，也会更加契合双循环发展格局的内在需要，最终推动双循环发展格局的逐渐成熟与定型，助力中国经济迈向新的发展台阶。长远来看，法治保障“内”、“外”协调的法律效益必将作用于经济循环的“内”、“外”共荣。因此，在国内层面，我国应当持续优化法治环境，为扩大内需、深化供给侧结构性改革和构建现代化的流通体系提供良好的法治环境。在对外层面，我国应当加强涉外立法、执法与司法，促进内外循环的畅通互动。在国际层面，我国应当推动国际法治的发展，积极参与国际规则的制定，运用法治方式与法治思维维护我国的利益，推动构建人类命运共同体。通过“以内促外”和“内外并举”的方式，为我国构建国内国际双循环的新发展格局提供系统性的法治保障。

附注：本文获得黄冈师范学院“明珠学者”计划的支持。