党内法规与国家立法关系中的机构编制法定化

秦奥蕾

(中国政法大学 法学院,北京 100088)

改革开放以来机构编制管理和立法已有40年，主要围绕行政机构在国家立法的层面研究认知并进行制度建设，实践中进展缓慢。2018年全面展开的党和国家机构改革提出，推进机构编制法定化是党和国家机构改革提出的一项重要任务，是深化机构改革、推进国家治理现代化和全面依法治国的必然要求。2019年8月15日中共中央印发了《中国共产党机构编制条例》(以下简称《条例》)，以党内法规的形式对党和国家机构编制工作进行规范，用法治思维和法治方式维护机构编制的权威性和严肃性，把机构编制工作纳入法治化轨道。机构编制法治化进入了一个新的阶段。面对实践中包含但不限于行政机构的国家机构编制法治化提出建设之道，需要更为广阔的制度视野和研究框架。本文以党内法规与国家立法的关系为视角，探讨机构编制法定化的基本内涵、表现形式、实现途径及其在实践中面临问题与解决方法。

一、机构编制法定化的内涵演变及其历史背景

关于什么是“机构编制法定化”，在以往的学术研究中形成以下几种代表性观点。有学者认为，机构编制法定化是指国家对机构的规格、数量和人员实行定编定员，制定相关法规，以法律形式加以规范，任何人不得随意更改、变动，否则应承担法律责任。(1)参见陶舒亚：《机构编制必须法定化》，载《行政与法》1999年第4期。有学者认为，机构编制法定化是通过以法律规则为主体的制度设计，旨在保障政府机构职能科学、结构优化、规模精简、运转高效。(2)参见朱维究、芦一峰：《关于我国机构编制法律管理的思考》，载《中国机构改革与管理》2013年第1期。还有观点认为，机构编制法定化是指国家通过立法形式确定机关、事业单位的职能配置、机构设置、人员编制等，逐步建立健全机构编制法规体系，包括两层含义：一是机构编制本身的法定化，即由国家通过立法的形式来确定机关、事业单位的职能配置、机构设置、人员编制等；二是机构编制管理的法定化，即用法律法规形式规定机构及其职能、机构编制管理权限的划分、机构编制管理程序、法律责任等。(3)梁启民：《机构编制法定化是深化国家和机构改革的保证》，http://www.cssn.cn/glx/glx_xzlt/201804/t20180403-3896730.shtml,浏览时间2021年9月1日。这些观点不同程度地反映了机构编制法定化的特征，即调整对象主要体现在政府机构，调整方式主要是指国家立法的调整。在党和国家机构改革的实践需要背景下，以往研究观点对如何整全行政机构以外的其他党和国家机构法治化编制缺乏解释力。

准确把握“机构编制法定化”的内涵，需要从机构编制法定化的发展历史中寻根溯源。邓小平指出，编制就是法律。(4)邓小平：《邓小平文选(第2卷)》，人民出版社1994年版，第20页。这一论述凸显了编制所应具有的规范性特征。改革开放以来，国家机构经过多轮改革，但改革中机构编制管理不能完全到位，改革后机构编制反弹，机构、职能、权限、程序、责任缺乏法定化约束。(5)参见马震：《机构编制法定化是深化党和国家机构改革的重要保障》，载《求是》2018年第9期。自中共十三大以来，以法律手段约束机构编制开始进入国家治理范畴。中共十三大提出：“要完善行政机关组织法，制定行政机关编制法，用法律手段和预算手段控制机构设置和人员编制”。中共十五大提出：“深化行政体制改革，实现国家机构组织、职能、编制、工作程序的法定化，严格控制机构膨胀，坚决裁减冗员”。1998年政府工作报告提出：“要加强行政组织立法，实现各级政府机构、职能、编制的法制化”。中共十六大提出：“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题”。中共十八届三中全会提出，统筹党政群机构改革，严格控制机构编制，“推进机构编制管理科学化、规范化、法制化”。中共十九大提出：“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制，完善国家机构组织法”。中共十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》首次明确提出“推进机构编制法定化”，要求“完善党和国家机构法规制度”、“严格执行机构编制管理法律法规和党内法规”。习近平总书记在2019年7月5日召开的深化党和国家机构改革总结会议上也强调，“要推进机构编制法定化，依法管理各类组织机构，继续从严从紧控制机构编制”。

纵观这一历史进程可以发现，虽然“机构编制法定化”自中共十三大起即已被确立为机构改革的目标和方向之一，但“机构编制法定化”的内涵在不断演变：由以往主要侧重行政机关的机构编制法定化拓展至党的机构和其他国家机构的机构编制法定化，要求实现各类组织机构的全面法定化；由单纯的对机构和人员编制进行控制向科学规范配置机构权力、明确职责方向转变；由以往单纯强调机构编制的国家立法，向要求统筹制定机构编制的党内法规和法律法规转变。这些变化虽然表现各异，但内在具有统一性，反映了新时代国家机构编制工作面临的具体任务以及机构编制工作地位不断提升。

界定“机构编制法定化”内涵关键是界定两个重要概念：“机构”和“法定化”，应该建立对国家机构编制制度建设和发展具有归纳力的概念。

一是“机构”。“机构”表示机构编制法定化的主体要素。根据《现代汉语词典》的解释，所谓“机构”，是指机关、团体等工作单位，也指其内部组织。从机构改革的特定语境来理解，机构既指具有公权力的机关，也指这些机关的内设机构。以往针对制度建设的机构编制法定化主要是指行政机关而言，实际上是政府机构编制法定化，主要属于行政组织法范畴，西方国家的机构编制法定化也主要从这个角度展开。但在我国的政治体制下和现实的机构改革背景下，需要对机构编制法定化中的“机构”作广义理解，即机构编制法定化的调整对象不能仅限于行政机关，而应当涵盖各类党和国家机关。这些机关事实上都行使着一定的公权力，占用一定的机构编制资源并据此在运行上享受相应的国家制度保障。推进机构编制法定化应当坚持全面性的原则认识“机构”范畴，将各类党和国家机关的机构编制工作一体纳入法治化轨道。从2018年党和国家机构改革现实情况看，“与以往机构改革主要涉及政府机构和行政体制不同，这次机构改革是全面的改革，包括党、政府、人大、政协、司法、群团、社会组织、事业单位、跨军地，中央和地方各层级机构”。(6)刘鹤：《深化党和国家机构改革是一场深刻变革》，载《人民日报》2018年3月13日。因而，这次的机构改革事实存在这样的认知前提：机构编制资源是重要政治资源、执政资源，机构编制工作是重要工作，加强党的领导贯彻到机构编制工作的各方面和全过程必须统筹推进党和国家机构改革。《条例》第4条明确规定，“党和国家机构改革、体制机制和职责调整，各类机关和事业单位的机构、编制、领导职数的配备和调整，适用本条例。前款所称各类机关是指党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关和各民主党派机关、群团机关”。《条例》将“机构”定义为除军事机关以外的其他各类党和国家机关。

二是“法”。这是机构编制法定化的制度要素。“法定化”一般是指建立健全机构编制方面的国家立法，包括法律、行政法规、地方性法规、政府规章、部门规章等。从2018年党和国家机构改革的实践推进来看，对应于机构本身的全面化改革推进，机构编制法定化中的“法”进一步广义化，包括国家法律和党内法规，党内法规成为推进机构编制法定化重要规范形式。党和国家机构改革制度化建设的双轨制在“全面依法治国”与建设中国特色社会主义法治体系的框架下证成。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出，“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”，提出了“依法执政”中的“法”范畴二元化。《决定》进一步将“形成完善的党内法规体系”与“形成完备的法律规范体系”等一道确立为建设中国特色社会主义法治体系的重要内容。中央全面依法治国工作会议明确提出“习近平法治思想”，其中坚持建设中国特色社会主义法治体系是全面推进依法治国的发展目标和总抓手。党内法规之所以能够进入“法”的范畴，其背后的逻辑是，“党内法规既是中国共产党管党治党的重要依据，又是中国共产党实施党的领导活动的重要遵循”，也是建设社会主义法治国家保障。在国家立法和党内法规两个层面展开和推进机构编制法定化才可能实现国家机构全面法治化。

基于上述，“机构编制法定化”是指以国家立法和党内法规的形式对各类党和国家机关的机构编制进行严格管理，推进机构、职能、权限、程序、责任的法定化。

二、机构编制法定化中党内法规与国家立法的表现形式和功能差异

国家立法与党内法规都是机构编制法定化的重要形式，但二者在功能、作用等方面有明显差异。依据2019 年修订出台的《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称为《制定条例》)第3条，党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。值得注意的是，依据《制定条例》，“党内法规”范畴是指党内法规制度的总和，既包括以文本形式出现的专门的党内法规，也包括在党内法规性文件中出现的党内法规制度。(7)参见宋功德、张文显主编：《党内法规学》，高等教育出版社2020年版，第19页。国家立法与党内法规的制定主体、意志体现、适用主体、调整对象、实施保障方面均有区别。(8)两者的区别表现在：第一，制定主体不同。国家立法是由国家立法机关依据立法程序制定，党内法规则是由中国共产党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委按照规定程序制定。第二，意志体现不同。国家立法体现的是国家和社会意志，党内法规则体现的是中国共产党的统一意志。第三，适用主体不同。国家立法适用于国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企业事业组织和公民等，党内法规则适用于中国共产党的党组织和党员以及其他相关主体。第四，调整对象不同。国家立法调整社会关系，党内法规调整中国共产党的党务关系。第五，实施保障不同。国家立法以国家强制力保障实施，党内法规以中国共产党的纪律保障实施。分别以国家立法与党内法规作为规范基础的机构编制法定化差异主要表现在三个方面。首先，调整内容不同。国家立法是以法律法规形式调整机构编制的具体管理工作，明确机构编制管理的主体、权限、程序和法律责任，而党内法规的任务则主要是落实党管机构编制原则，将党的领导贯彻到机构编制工作中。所以党内法规重在明确党对机构编制工作的领导，国家立法则是规范具体的机构编制管理工作。其次，功能作用不同。国家立法主要解决机构编制权力的固化、使用等问题，以保证机构编制的稳定和秩序，而党内法规则解决更为前端的问题，即机构编制谁来定、谁来管，怎么定、怎么管，重点是要明确机构编制管理的指导思想、领导体制、工作原则、工作标准，这些都是属于政治和政策的范畴。最后，逻辑顺序不同。从规范制定实践显示的逻辑顺序上来看，党内法规明确机构编制工作的原则和要求，国家立法具体贯彻这些原则和要求，以法律保障这些职能、机构和编制规定最终得到有效实施。这种实践操作上的差异与国家立法和党内法规在机构编制上的功能差异是一致的。

改革开放以来我国机构编制法定化的制度成果也主要表现在国家立法与党内法规两个方面。

20世纪70年代末、80年代初开始，全国人大先后制定了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《国务院组织法》等法律，其中《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》经历了多次修改。1997 年、2007 年《国务院行政机构设置和编制管理条例》《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》等行政法规出台。同时，一些省、自治区、直辖市制定了机构编制方面的地方性法规或地方政府规章，有的国务院部委制定了专门的部门规章。(9)如《安徽省事业单位机构编制管理暂行规定》《云南省机构编制管理条例》《行政机关机构编制违法违纪行为政纪处分暂行规定》。这些立法的出台，对推动机构编制法定化发挥了重要作用。但整体而言，机构编制国家立法主要存在如下问题：一是调整对象单一化。行政机构编制法定化已有一定基础，但其他机构编制立法几近空白，立法覆盖面较窄，没有统一的机构编制基本法；二是立法内容滞后于实践发展。比如1982年制定的《国务院组织法》迄今已有近40年，经历多轮机构改革，国务院组织结构和运行机制也已发生很大变化，但法律规定本身一直没有变化；三是规定比较笼统和原则。比如《国务院组织法》仅有11条，规定非常简单。《国务院行政机构设置和编制管理条例》《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》虽从制度上控制了机构编制膨胀，但缺少详细的程序性规定，致使编制管理的自由裁量权过大，随意性较强。(10)参见梁昌勇、朱龙：《顶层设计下的政府机构编制资源优化管理研究》，载《行政论坛》2014年第3期。

目前关于机构编制的党内法规制度主要包括三方面：一是党中央出台的规范机构编制工作的法规文件。这些法规文件的出台几乎都伴随着党和国家机构改革的重要时间点，比如2007年中办、国办《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》，2011年中办、国办《关于严格控制机构编制的通知》。2018年党和国家机构改革后，2019年8月15日中共中央印发了《中国共产党机构编制条例》，这是一部兼具实体性与程序性内容、统领机构编制领域各项法规制度的基础主干党内法规，建立了机构编制工作的基本制度遵循。二是确立职能、机构和编制的“三定”规定，即对特定机关、部门和单位的职能配置、内设机构和人员编制等作出的规定，涉及党的机关、人大机关、政府机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关等，在中央层面通常以中办发文或者中办、国办联合发文形式发布。是各机关、部门、单位机构职责权限、人员配备和工作运行的基本依据。一段时间以来，涉及上述内容的规范形式既表现为“三定”方案，也表现为机构改革方案，但是，《中国共产党工作机关条例(试行)》第27条规定，机构编制管理部门应当科学编制党的工作机关职能配置、内设机构、人员编制规定；《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出，增强“三定”规定严肃性和权威性，完善党政部门机构设置、职能配置、人员编制规定。这表明，今后党内法规对某一具体机关职能机构编制的约束，将从以往传统上使用的“三定”方案和机构改革方案，统一调整为“三定”规定，以进一步增强其规范性和约束力，更好适应机构编制法定化的要求。三是机构编制管理部门的文件规定。1991年中央机构编制委员会及其办公室成立后，先后制定了一系列机构编制方面的文件，如《中央和国家机关部门职责分工协调办法》《机构编制监督检查工作暂行规定》《机构编制统计工作规定(试行)》等，2017年以来中央编办又印发了《关于贯彻落实行业协会商会与行政机关脱钩总体方案涉及事业单位机构编制调整的意见(试行)》、《关于地方事业编制挖潜创新服务发展的指导意见》等文件。

国务院部门的机构编制在实践中经历了由国家立法规定向由党内法规规定的转变，这与机构编制法定化内涵的发展演变以及国家立法和党内法规在形成相关内容的功能分野有很大关联。长期以来，国务院部门的机构编制都是以国办文件发布“三定”规定的形式来加以规范，如《国务院办公厅关于印发〈司法部主要职责内设机构和人员编制规定〉的通知》《国务院办公厅关于印发〈新闻出版总署(国家版权局)职能配置内设机构和人员编制规定〉的通知》等。部门“三定”始于1988年机构改革，主要是根据有关法律法规来确定部门的职责，实际上承担着约束机构编制、规范权力运行的功能。虽然“三定”规定并非严格意义上的国家立法，但因系国务院制定、具有国务院文件的法律效力，因而具有广义国家立法功能。但在2018年党和国家机构改革中，国务院部门的“三定”规定形式上不再以国务院名义、以国办文件形式发布，而是以中共中央文件形式发布。这种调整实践中主要包括两种情况：一是关于部门职责机构编制的部分调整，比如《中共中央办公厅、国务院办公厅关于调整商务部职责机构编制的通知》《中共中央办公厅、国务院办公厅关于调整工业和信息化部职责的通知》等。属于由国务院文件形式改为中央文件形式发布；二是关于某一部门的“三定”规定，比如《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》《生态环境部职能配置、内设机构和人员编制规定》等，这些“三定”规定是根据《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《深化党和国家机构改革方案》和第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的《国务院机构改革方案》制定的，以中共中央文件形式发布，在性质上归属于党内法规，即在党内法规性文件中出现的党内法规制度。通过党内法规而不是国家立法来确定国务院部门的“三定”，可视为近来机构编制法定化表现形式的一个比较明显的变化。

三、机构编制法定化中党内法规与国家立法的统筹推进和分工衔接

机构编制法治化推进是一项长期复杂的系统工程。已有的实践表明，国家立法单一制度轨道的法治化推进进展有限，这与我国政治制度体系构造的特殊性与国家机构构成多元化有关。新时代背景下，适应党和国家机构改革的需要，推进机构编制法定化应该加强科学规划和顶层设计、统筹推进国家立法和党内法规建设。

(一)构建机构编制的法规制度体系

推进机构编制法定化的直接目标是构建一个与党和国家机构职能体系相适应、与国家治理现代化要求相匹配的统一的机构编制法规制度体系。这个体系以机构编制为调整对象，在内容上涵盖党内法规和国家立法两类制度规范，在横向上覆盖机构编制管理各个领域，在纵向上包括中央、部门和地方三个法规层级。《条例》第5条第2款规定，“推进机构编制法治建设，研究完善党和国家机构编制法规制度”。走体系化建设之路、统筹推进机构编制方面的国家立法和党内法规建设，才能将各种公权力机构及其编制全面纳入规范化、制度化轨道。以往的零散、分别制定导致制度之间时有冲突和不一致发生。 因而应该集中力量加强对机构编制法规制度体系的研究，明确机构编制法规制度体系的基本特征、框架构成和重点任务，以及构建机构编制法规制度体系的指导思想、工作步骤和责任分工，从而为推进机构编制法定化工作提供理论指引。

(二)统筹推进机构编制国家立法和党内法规建设

坚持依法治国和依规治党有机统一是依法执政的重要原则，是全面依法治国的重要内容，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。对机构编制的国家立法和党内法规建设进行统筹考虑的目标，是使机构编制国家立法和党内法规建设相互协调，使党内法规和国家立法两个方面的功能在机构编制工作都得到充分发挥，并且形成有效互补。《条例》对机构编制国家立法和党内法规建设同时作出了规定，比如第3条规定“加快完善机构编制党内法规和国家法律法规并有效实施”，第12条规定“编制和领导职数配备应当符合党中央有关规定和机构编制党内法规、国家法律法规”，第16条规定党委(党组)、机构编制委员会应当就“是否符合党中央有关规定和机构编制党内法规、国家法律法规以及相关政策规定”等对机构编制议题进行审议，第24条规定各级机构编制委员会及其办公室应当按照相应权限“纠正违纪违法行为”。

统筹推进机构编制法定化工作，一方面需要制定在机构编制法规制度体系中起基础性、骨架性支撑作用的基本法，对于其他机构编制法规制度具有统领作用，对机构编制方面的基本问题和核心问题作出规定。在党内法规已经出台《条例》的情况下，在国家立法方面可以考虑研究制定诸如《机构编制法》这样的一般法律。另一方面需要加强配套法规制度建设。配套法规制度既是对基础主干法原则性规定的细化和具体化，也是对基础主干法一般性规定的必要补充。制定配套法规制度，重点是进一步明确机构编制管理的政策、范围、标准、条件和程序等，增强机构编制制度的针对性和执行力，与基础主干法形成相互支撑、相互配合、相辅相成的关系。在制定技术上，可以考虑适当改变以往机构编制制度规定大多比较原则的状况，确立规范化、科学化、精细化的制度建设新思路。例如，关于机构编制管理的范围、标准、条件等的规定应当尽量明确具体，压缩自由裁量权；坚持程序法与实体法并重，健全机构编制管理的时限、步骤、方式等规定，强化程序制约；充实机构编制管理中的监督检查和责任追究规定等。

(三)机构编制国家立法和党内法规建设的分工衔接

科学推进机构编制法规制度体系建设要着眼于二者的内在统一性进行统筹协调，同时基于二者差异进行分工衔接。党对机构编制工作的集中统一领导并不意味着党内法规中“包办一切”，党内法规不能对应当由国家立法调整的事项作出具体规定，而应当在技术上做好二者之间的制度衔接。《条例》第3条明确提出“加快完善机构编制党内法规和国家法律法规并有效实施，依据国家法律法规有关规定履行法定程序”，这表明了党内法规要遵守国家立法和党内法规的界限，为适用国家立法提供党内法规规定的技术接口。另一方面，由党内法规调整的事项也不应在机构编制的国家立法中作出具体规定。例如我国宪法第1条规定“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，为党的领导入法入规提供了宪法依据，《中共中央关于加强党的政治建设的意见》也提出“贯彻落实宪法规定，制定和修改有关法律法规要明确规定党领导相关工作的法律地位”，但这是表明在国家立法中确认党的领导地位的必要性和正当性，并不意味着国家立法可以对属于党内法规调整的事项直接作出规定。因此，关于党如何对机构编制工作进行集中统一领导，国家立法是不宜也无权作出规定的，确有必要涉及这一内容时，可以考虑在国家立法中以“按照有关规定”作援引式衔接。

四、机构编制法定化面临的实践挑战

机构编制法定化是一项兼具专业性、理论性和实践性的宏观工作。新的时代背景下机构编制法定化相对以往在内涵和外延上都已经有明显拓展，已经涉及国家立法和党内法规两个方面的制度建设任务，实践中面临不同以往的困境与挑战。

(一)党的领导与政务公开

如前所述，2018年党和国家机构改革中国务院部门的“三定”规定以中共中央文件形式发布，在性质上属于党内法规，而不再以国务院文件形式发布，不属于国家立法的范畴。这种党规国法性质上的转换调整，给国务院部门依照“三定”规定行使职权、履行职责带来了技术困难。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第9条规定，行政机关对反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等的政府信息应当主动公开。这意味着国务院部门需要将其机构设置和职能向社会公开，而国务院部门的机构设置和职能是由国务院部门“三定”规定来明确的，但国务院部门“三定”规定作为中共中央文件，是面向中国共产党党内印发的，并不向社会公开。这就造成了内容公开与文件不公开的矛盾。在机构编制法定化的条件下解决这一问题，可以采取“部分公开”的方法，即通过党内规定程序将国务院部门“三定”规定中涉及国务院部门机构设置和职能的内容予以解密，使这些内容得以向社会公开。这种处理方式，统筹兼顾了党的领导的现实需要和政务公开的法定义务，可以有效化解党内法规和国家立法在实施过程中可能出现的矛盾和困局。

(二)制度稳定与机构改革

要解决改革中遇到的机构设置、职能配置中的深层次矛盾和问题，巩固发展已经取得的改革成果、建立新的机构职能体系，需要推进落实机构编制法定化。机构编制法定化的提出以机构编制成熟度为前提。机构改革越往纵深推进，越强调改革的系统性、整体性、协同性，越强调改革的规范化、制度化、程序化。但是，如果机构编制本身仍需在改革中频繁变动调整，则法定化就很难实质性推进，只有在机构改革基本到位、机构设置和职能配置基本定型时，机构编制法定化才是现实可行的。改革开放以来，中央部门于1982年、1988年、1993年、1999年集中进行了4次改革，国务院机构于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年集中进行了7次改革，(11)参见王晓晖：《坚持优化协同高效推进党和国家机构改革》，载《人民日报》2018年3月19日。2018年党和国家机构改革更是一次全方位、大力度、深层次的重大改革。机构改革的持续深入推进，使机构设置、职能配置更加科学合理并渐趋稳定，同时也积累了丰富的机构编制管理经验，这为机构编制法定化奠定了实践基础。未来机构改革还有可能在一定范围内继续推进，机构编制法定化过程中国家立法与党内法规的制定都应该尽可能实现机构编制制度的总体稳定，同时应当注意保持机构编制制度足够的包容性，为后续的机构改革留下必要的空间。

(三)建章立制与革故除旧

鉴于目前在国家立法与党内法规制度方面，机构编制法存在的制度空白项还比较多，因此在现阶段推进机构编制法定化必然需要建立新制度。但是，推进机构编制法定化不能落入“制度陷阱”，旧制度解决不了问题就不断制定新的制度，“叠床架屋”却依然解决不了问题。基于此，可以考虑开展机构编制法规制度清理工作，在制定基本法规制度和配套法规制度的同时开展即时清理，及时废止或者修改与之抵触或者不一致的法规制度。在机构编制法规制度体系建设过程中，适时针对机构编制方面的中央、地方和部门的法规制度开展一次集中的专项清理，一揽子解决法规制度中存在的各种问题，为形成机构编制法规制度体系和实施机构编制法规制度夯实基础、扫清障碍。