关于非公有制林业发展制度障碍及对策的探讨

（茌平区乐平铺镇农林水服务中心，山东 聊城 252100）

1 制约非公有制林业发展的制度障碍

1.1 林业税费政策不合理，税费征收标准过高

林业事业作为公益事业的重要组成部分，具有较强的生态效益，但难以在经济上得到补偿。林业建设周期长，成效慢，因而国家对于林业事业应采用轻税政策。目前，在税费方面，林业与工业品、农副产品相比较高，且林业税费包含内容较多，最多时可达几十项，如农业税、农业特产税、地方附加费、育林基金、病虫防治等。林业建设需要投入大量的人力、财力与物力，利润几乎可以视而不见，且一些地区没有严格执行国家相关规定，存在乱收费、乱罚款现象。上述现象的存在打击了林业经营者的积极性，导致许多投资人望而却步。与此同时，由于林业税费政策不合理，林农积极性大打折扣，既不愿去造林，也不愿去伐木，从而限制了非公有制林业的可持续发展。

1.2 现行采伐限额管理政策不灵活

（1）非公有制林业投资者的投资方向大多为用材林与经济林，由于林业管理政策尚不完善，采伐管理较为死板，给投资者销售木材产品造成一定的限制，使得许多投资者认为用材林经济效益低，对林业投资望而却步。（2）现行管理制度滞后，施行木材生产计划、采伐限额双重控制，且采伐限额规定后很长时间内不允许进行调整。对于林木的采伐是依据政策的限定，而不是市场的需求，在实际销售过程中，当木材价格较差时，实际需求与采伐指标存在差距，非公有制林业投资者只能低价卖出指标，侵害了投资者的利益。（3）一些非公有制林业被划分到生态公益林范畴，而生态公益林通常是严禁采伐，相关部门会予以投资者生态效益补偿，但由于补偿金额少，且不及时，从而限制了非公有制林业的发展。

1.3 现行投融资政策中对非公有制林业资金扶持力度不足

（1）林业投资具有周期性长、前期投资大、回收周期长等特点，给投资者设立了较高的门槛，许多非公有制林业投资的场所都是选择在一些较为贫瘠的土地上，植树造林难度大，且林业开发治理还需要运输、电力、水利等配套设施的支持。（2）为了维持林业的正常运营，需要占用投资者大量资金。但同时，政府对非公有制林业的资金扶持力度小，且公益补偿资金存在补偿不足、到位晚等问题，资金补偿办理流程复杂，从而限制了林业规模的扩大。（3）由于补偿政策不完善，许多银行都拒绝向林业投资商进行贷款，限制了非公有制林业投资主体的借贷能力。主要原因：林业经营风险大，且林业贷款周期长，不利于银行盈利；林木生长周期长，林木无法作为抵押资产。非公有制林业在经营过程中一方面缺少政府资金的扶持，另一方面又遇到资金信贷困难，与林业经营活动的较长周期存在矛盾，让许多投资者望而却步。

1.4 非公有制林业缺乏公平的市场竞争环境

与国有制林业经营单位相比，非公有制林业单位处于较为弱势的地位，林业发展离不开政府的投资与支持。当国有林业遇到一些问题时，可以借助于行政手段向当地政府寻求帮助，从而获得在赋税、采伐限额等方面的优惠。而非公有制林业则缺少一些获取优惠政策的渠道，在与公有制林业经营单位的竞争中处于弱势地位，同时，在非公有制林业内部也缺乏公平的竞争环境。随着我国改革开放的逐步深入，利用外资的规模和领域持续扩大，越来越多的外商参与到非公有制林业投资中，而我国现行的政策向外商给予了丰厚的待遇及优渥的政策。外部环境的不平等性为林业投资商带来了巨大风险，从而限制了非公有制林业的发展。

1.5 非公有制林业经营者自身的缺陷

首先，非公有制林业经营者大多数都是出身于农民、个体户，这一群体的文化水平较低，缺乏专业的种植知识及种植经验，同时，由于对市场形势了解不够清晰，在非公有制林业经营过程中表现出局限性。其次，林业种植知识不足导致林产品科技含量较低，林业建设缺乏动力，造林质量与效益不高，大大增加了林业投资的风险。非公有制林业产业结构趋同化现象严重，许多林业经营者在选择林木时常选用经济林、用材林，以缩短林业经营周期。在非公有制林业发展中，生态林数量有限，难以发挥森林的生态效益。通过调查发现，我国非公有制林业中，速生树种面积广阔，由于林业经营者缺乏生态理念，在林地物种结构的选择上较为单一，且这种经营方式还会影响土壤结构，导致林产品产量及质量不高。

2 非公有制林业发展的对策探讨

2.1 政府职能促进制度

为实现非公有制林业的健康发展，离不开政府的大力支持与科学引导，政府通过颁布相应的制度，可以实现对非公有制林业的管制，从而帮助其优化资源配置，解决因非公有制林业经营者自身素质不足而导致的一系列问题。（1）政府应调整政府职能架构，在经济活动中可以直接干预市场配置，从而对企业及消费者的供需决策产生影响。（2）政府可以适当放松管制，充分发挥市场的调控作用，尊重经济主体的市场地位。（3）政府需要转换林区职能，扫除非公有制林业发展过程中的障碍，改革现有政府管理体制，实现政企分离、社企分离、事企分离。政府相关部门应做好社会管理工作，为广大非公有制林业投资商带来优惠政策与利益。（4）政府林业部门还应实现对职能的重新定位，逐步解决传统管理模式下政企合一的弊端，按照林业行业发展状况，重新定位政府职能，将非公有制林业中的一些行政职能交由政府部门统一管理。与此同时，调整政府职能应遵循的原则：保持林地国有性质与原有用途不变的基础上，将部分适合分散经营的国有商品林地交付由个体经营；个体在不破坏原有林木的基础上，科学发展林业经济；政府应向个体给予一定的资金扶持，既可以不改变国有林业的性质，保证森林的生态效益，又可以为林区个体创造就业机会，提升其家庭收入。

2.2 森林生态效益补偿制度

通过构建森林生态效益补偿制度可提升非公有制林业经营者创造生态效益的积极性，森林生态效益补偿制度的初衷在于解决环境保护与经济建设之间的矛盾，实现林业可持续发展。国家财政作为生态效益补偿资金的主要来源，应成立专项森林生态效益补偿基金，进一步实现对当地生态资源的保护。在实际过程中，非公有制林业经营者所经营的公益林数量少，较为常见的是用材林与经济林，森林生态效益补偿制度可以将用材林与经济林也纳入补偿范围，补偿的具体金额应根据生态效益的改善程度来确定，进一步提升非公有制林业经营创造生态效益的积极性。与此同时，可设立生态效益消费税，其主要征收对象是排污严重企业，推动企业形成生态理念，走上可持续发展的道路。最后，为了确保生态效益补偿制度可以顺利实施，应提升工作透明度，从而规范政府行为，切实保障非公有制林业经营者的合法权益。

2.3 森林保险保障制度

林业领域受自然环境影响较大，很容易遭受虫害、火灾等自然灾害，同时存在盗伐、故意毁坏等人为破坏现象，为了有效应对自然灾害及人为灾害，需要构建较为完善的森林保险制度，从而提升非公有制林业经营者应对风险的能力。构建森林保险保障制度，要求政府制定森林保险相关政策，森林保险需要有财税作为支持，公益林保费应由当地政府承担，政府可以根据公益林的比重和所产生的生态效益等实现对公益林的投保。对于商品林，政府也应适当颁布一些优惠政策，加大政府补贴力度。为保证补贴资金的合理利用，需要将财政支出透明化，确保补助金额及时到位、专款专用。此外，构建多层次林业风险转移分担机制，具体要求森林损失超赔再保及构建信息共享与联动机制，以有效规避信息不对称的现象，抵御森林风险。

3 结语

综上所述，随着我国对林业建设与生态建设重视程度的提升，林业建设迎来了新的发展机遇，加强林业建设对于提升人们幸福指数有着至关重要的作用。近年来，非公有制经济在我国经济建设及社会发展过程中的份额在逐步提升，非公有制林业作为非公有制经济的重要组成部分，已经成为推动我国林业建设的重要力量。因此，应积极探索非公有制林业发展策略，扫除制度障碍，为非公有制林业发展创造良好的环境。