法国环境基础数据库制度建设及其对中国的启示

费梦彦

（河海大学法学院，南京211100）

随着《国家信息化发展战略纲要》《“十三五”国家信息化规划》等重大战略规划的相继落地实施，国家互联网信息办公室2018年5月9日公布的《数字中国建设发展报告（2017年）》表明，大数据建设得到快速应用与发展，已成为了数字中国建设的6个主攻方向之一。大数据建设在生态文明建设中的重要地位与作用也日益凸显，加强生态环境集成应用与大数据分析，能够为生态环境保护决策的综合化、有效化、现代化提供有效支撑，实现生态环境监管精准化，提高生态环境治理体系、治理能力现代化水平和公共服务便民化水平，从总体上有效改善生态环境质量，因此，尽快建立环境基础数据库成为信息时代的必然要求。

为贯彻落实党中央改善生态环境质量的精神，国务院统一决策部署，《生态环境大数据建设总体方案》（2016年3月）提出，为适应生态环境管理的新形势、新要求、新任务，生态环境保护主管部门应建立生态环境大数据，以顶层设计、应用实施为导向提出建立中国环境基础数据库的方案。根据国务院《土壤污染防治行动计划》（2016年5月）中提出建立土壤环境基础数据库、构建全国土壤环境信息化管理平台的计划要求和《环境保护法》有关规定，国务院生态环境保护主管部门随后出台相应部门规章进一步细化规定了不同环境领域的环境信息平台建设，包括《污染地块土壤环境管理办法（试行）》（2016年12月）第六条要求建立全国污染地块土壤环境信息管理系统、《农用地土壤环境管理办法（试行）》（2017年9月）第六条提出建立农用地土壤环境信息管理系统以及《工矿用地土壤环境管理办法（试行）》（2018年5月）第七条提出建立环境影响评价基础数据库。而随着《水污染防治法》《大气污染防治法》《土壤污染防治法》的修订完成，国家立法层面也确认了国务院生态环境保护主管部门按《水污染防治法》（2017年6月修订）第二十五条和《大气污染防治法》（2018年10月修订）第二十三条规定统一发布全国水环境状况信息和全国大气环境质量状况信息，土壤污染防治领域则在前述部门规章的基础上，《土壤污染防治法》（2018年8月修订）第八条明确提出建立土壤环境基础数据库，构建全国土壤环境信息平台，并实行数据动态更新和信息共享。

可见，中国环境基础数据库建设以国家政策为导向，在生态环境保护主管部门发布的部门规章中规定建立土壤领域环境信息系统，由《土壤污染防治法》加以确认，并提出建立土壤环境信息共享机制。环境基础数据库建立目前集中于土壤领域，并未对其他环境要素的信息收集与管理加以规定，由于缺乏统一的制度指导，势必会造成环境信息数据重复采集、信息资源开发利用效率低、环境数据管理混乱等问题。而《法国环境法典》依据欧盟议事会的有关指令，在其法条中予以专章规定了地理信息基础设施的基本制度框架，包括建立、管理、维护、信息发布与信息共享以及信息公开的相关制度内容。只有建立一套完整的环境基础数据库，才能够对生态环境的多维空间进行整体性分析，在环境基础信息数据库的支撑下，从整体上推进生态环境治理水平现代化，从而科学制定生态环境保护决策。

1 法国环境基础数据库制度的基本框架

《法国环境法典》第一卷第二编第四章和第七章按欧洲议会与欧盟理事会2007年3月14日《关于在欧盟内建立地理信息基础设施（INSPIRE）的第2007/2/CE号指令》（以下简称INSPIRE法令）有关内容中规定，法国公共机构负责建立法国环境基础数据库，即法国地理信息基础设施。地理信息基础设施的基本内容包括统一的执行规则、数据收集规则、数据存储规则、数据信息公开与共享服务。

1.1 统一的执行规则

INSPIRE法令在欧盟级别建立了统一的执行规则，包括统一的数据标准、数据的编制与规范方法、元数据规范、网络服务规则、数据共享规范等，保证了各国在统一的标准下进行数据收集。数据标准和技术规范的统一，从最大程度上保证了数据信息资料与数据服务的融合与互操作性。法国在此基础上对规则进行细化和补充，确保能与欧盟的执行规则进行技术层面的融合。通过确定地理信息数据的定义与范围，规定了数据模型与数据库建立的统一编制规则。环境状况复杂多变，地理信息数据只进行一次采集，但通过及时动态更新来达到数据的重复与有效利用，从而为环境功能划分、环境管理、环境规划与环境保护决策提供数据支撑。

1.2 数据收集规则

国家或地方政府应承担建立国家或地方地理信息基础数据库的职责，必要时可以设立专门的公共机构负责数据收集。地理信息数字数据库可以同私人拥有的数据库互联，也同样鼓励私人数据库无偿向公共机构提供其地理信息数据，用以数据互联与共享。各部门向权威负责部门提供个性化数据资源，在基于测绘部门提供的基础数据信息的基础上，在不引起第三方负担费用过高和现有技术条件下，可同商业测绘企业合作。公共机构通过直接或间接对特定地点或区域的一切地理数据进行抽象介绍，从而进行可识别性编写。

数据资料由公共机构或以其名义掌握，法国公共机构既包括国家、地方政府、地方公共机构，也包括从事环境事务相关的公共服务人员，在一定条件下也适用于开展环境活动的自然人或法人。

1.3 数据存储规则

公共机构负责建立并运行网络服务，提供地理信息数据资料的识别、汇编与搜索。用户通过互联网查询数据资料时，应可以显示、浏览数据、改变比例或全貌选取，地理数据副本可在一定条件下下载或传输，同时用户可以申请公共机构提供数据资料运行操作等有关服务。数据信息应考量用户的相关方面，应便于公众通过互联网获取有关信息。

1.4 数据信息公开与共享服务

在不影响公共机构对所持有的地理信息数据所有权的基础上，不涉及敏感信息的数据应面向公众公开，同时鼓励更为广泛的数据共享。公共机构为执行与环境有关的公共服务任务，可以获取其他机构持有的地理信息数据，用来共享、交换与使用该数据服务，但以执行该公共服务任务有关为限，同时排除具有工商业性质的公务服务任务。禁止任何从使用角度限制该数据共享服务的行为。

2 法国环境基础数据库制度的建立与网络服务

公共机构按照INSPIRE法令的统一执行规则来建立环境基础数据库，并负责管理、维护与发布地理数据信息。

2.1 环境基础数据库的建立

INSPIRE法令依据顶层设计框架将环境信息分为3个层级的核心内容。第一层级包括坐标参照系、地理网格体系、地名、行政区划、地址、地籍、交通网、水文、保护区等；第二层级包括高程、土地覆盖、正射影像、地质信息等；第三层级包括统计单位、建筑物、土壤、土地利用、健康及安全、水电气基础服务设施、政府服务、环境监测设施、生产与工业设施、农业设施、环境污染、自然风险地带、气象条件、海洋地质特征、海区、生物分区、能源分布区、固体矿产资源分布区等［1］。

地理信息基础数据即第一层级的数据由测绘部门提供，以地籍平面图作为参考，将建筑物划分成小地块，并对建筑物进行描述。各有关部门与企业由法律规定的权威部门或专门设立的机构负责保存、维护并提供权威数据，其他环境基础信息数据使用部门如农业部门、自然资源管理部门、环境主管部门等同时也提供自身所掌握的重要的数据资源［2］。所有储存的数据信息可运用并加以执行，这些可以被查找、汇总与使用的信息被称为元数据。公共机构按此规定的适用条件，建立元数据并及时更新。元数据核心内容包括信息数据标题、地理位置信息、资源语言体系、资源主题目录等。具体而言包括负责建立、管理、维护与发布地理信息数据的公共机构信息；公共机构发布的地理信息数据应与地理信息服务相融合，应保证地理信息数据的质量与有效性，其具体规则由环境主管部门发布条例予以规定，并对新收集或深度重组的地理数据及地理信息服务加以区分；公众获取地理信息数据的适用条件及必要时的收费标准。只有在为维护地理信息数据库，特别是对元数据进行至少每月一次的数据更新且更新的数据量特别大时，公共机构才能就对其数据咨询的服务收取咨询费用；而公众获取地理信息数据时可能损害法国对外政策的实施、公共安全与国防安全、司法程序的开展、对违法行为的追查以及知识产权利益的保护时，公共机构可以限制公众对此数据的获取或共享服务。

2.2 环境基础数据库的网络服务

公共机构负责建立并运行地理信息基础设施门户网站，网站应便于使用，并向公众提供地理信息数据免费查询或获取服务。除保证地理信息数据的及时更新与维护外，网络服务的建立应保证公众便捷地获取地理信息数据与数据服务。法国公共机构遵循INSPIRE法令提供的统一的网络服务性能标准与执行规则，为公众提供网络搜索服务，包括关键词、数据信息分类、数据的及时性与有效性、数据信息应用服务、地理位置、基础数据信息和应用服务的适用条件以及提供此数据的公共机构的信息。

国家向公共机构提供必要信息，保证数据信息与信息应用服务的融合与互操作性，公众利用网络服务访问环境基础信息数据时，无须多余分析与整合资料。公共机构免费向公众提供搜索与咨询服务，提供统一的特定格式供公众查阅，但不能出于商业目的对信息数据进行下载或拷贝。

3 法国环境基础数据库制度的信息公开与共享机制

3.1 环境基础信息公开

环境信息基础设施建设的重要目的之一是向公众提供最便捷的信息数据查询服务，环境基础信息公开就显得尤为重要。任何人都享有由公共机构所掌握的环境信息的知情权，包括大气、水、土壤等环境要素状况；向环境要素排放的污染物状况；有关人体健康状况；公共机构编制的环境相关报告；有关国家、政府、公共机构以及负责公共服务的环境相关人员。公共机构应保障公众的知情权，准确收集，及时更新，并分类编制环境相关信息，供公众免费查询。

公共机构在向申请人指明申请所需的方法与地点，并查明相关利害关系后，可基于对自然人利益、法国对外政策的实施、公共安全与国防安全、司法程序开展、对违法行为的追查以及知识产权利益的保护，驳回申请人对尚在制定过程中的文件、公共机构并不掌握的信息、申请方式过于笼统的信息的公开请求。公共机构驳回环境相关信息的申请后，应书面通知申请人驳回的理由，并告知救济途径和期限。

3.2 信息共享机制

为了保证环境主管部门的环境信息能够得到共享，法律赋予公共机构之间共同而公平的共享规则。协调所有参与环境信息基础设施建设的公共机构及其公职服务人员，无论是数据提供方还是数据使用方，覆盖不同级别的政府机构，保证公共机构在执行环境事务为限的前提下对环境基础信息进行共享、交换与使用。法律禁止并排除对此信息共享机制的妨碍，但当涉及保护司法公正、公共安全、国家安全、国际关系等敏感问题时，公共机构可以限制此数据共享服务。

4 法国环境基础数据库制度对中国的启示

中国的环境信息平台建设开展得如火如荼，但通过对比法国关于环境信息基础设施建设的有关规定不难发现，中国当前环境信息基础数据库平台层级不够高，缺乏统一的信息标准和数据采集规范，各部门无法厘清自身在环境信息平台建设中所应承担的责任，自然会出现基础设施和系统建设分散、平台重复建设、数据质量无法校验、环境信息数据无法共享等问题。借鉴法国的立法经验，中国环境基础数据库建设只有通过建立统一的环境基础信息标准，建立专门的主管部门负责，推进与第三方商业机构合作，推动数据资源共享，建设开放的公共服务，才能真正让环境信息基础数据库起到对科学管理环境的数据支撑和促进作用。

4.1 建立统一的环境基础信息标准

统一的环境基础信息标准能够有效地对信息进行整合，系统分析并将环境信息应用于环境服务，能够实现数据的互联互通，丰富数据内容，同时也能大大降低数据平台建设所耗费的成本。但当前中国各部门重复采集环境基础信息数据，环境基础信息缺乏统一标准，造成环境信息化建设体制机制不顺。建立自上而下的信息架构体系的核心是确定最高层级的数据标准，保证所建立的环境基础信息数据标准的绝对权威性和可适用性［3］。标准的制定应是多方讨论与协调、深入研究之后得出的共时性标准。围绕生态环境治理体系和治理能力现代化建设，确定统一的适用标准，包括元数据格式标准、数据互联标准、图层数据格式标准、不同属性的数据查询标准等，然后面向社会公布。只有建立统一的环境基础信息标准，不同部门在多方合作时，才能在遵循统一标准的前提下采集基础信息数据，并进行分析、整合与应用。

4.2 指定专门的主管部门负责

2015年《环境保护部信息化建设项目管理暂行办法》出台后，对信息化平台建设进行了统筹管理，包括信息化建设项目建设机构职责、项目申报与审核、实施与运行、管理与监督等规定，以期厘清各部门在环境基础信息数据库建设的不同责任。在地方，《河北省环境保护厅信息化建设管理办法》《杭州市环保局信息化建设项目全过程管理办法（试行）》等也规定了相对更为完善的管理和保障办法。数据资料采集涉及众多管理部门，各部门收集并更新自身职权范围内的数据，但从国家到地方都并未建立起数据采集目录，数据采集仍然存在采集责任不明的问题。为破解这一难题，法国规定其环境信息基础设施建设应由国家和地方政府负责，必要时可设立专门的公共机构负责建立、管理、维护与发布环境信息。

环境基础数据库建立是极为庞大且复杂的系统，实现信息数据“一次采集、多次应用”的目标需要不同部门之间建立广泛的合作机制［4］。由法律规定的权威部门必要时可效仿法国，建立专门的主管部门负责，建立完整的信息传输网络，将各部门各自掌握的大气、水、土壤等生态环境基础信息数据进行收集、整合。建立环境信息资源目录体系，实现系统内部的资源分析整理和动态更新。

4.3 推进与第三方商业机构合作

为拓宽环境信息资源获取渠道，同第三方商业机构合作可以丰富环境基础数据库主管部门所掌握的数据资料。商业机构采集的地理信息数据一般更有针对性，特定数据甚至更为详尽。在遵循国家统一数据标准的前提下，主管部门可以同第三方商业机构合作，如同大型国企合作实现数据互联，建立环境数据信息资源中心。

4.4 推动数据资源共享

环境基础信息数据的互联互通和开放共享，能够推动生态环境治理体系和治理能力现代化。中国当前通过制定实施《政务信息资源共享管理暂行办法》《政务信息资源目录编制指南（试行）》等，已初步建成统一的政务信息数据共享交换平台。通过明确各部门数据共享的权利、责任范围和使用方式，在不超出环境管理事务的范围且不涉及维护司法公正、公共安全、国家安全等问题的前提下，各部门可通过在环境基础数据库检索的方式，获取所需的环境信息资源，也可通过数据交换与共享，实现信息数据在环境事务中的应用［5］。

4.5 建设开放的公共服务平台

基于建立一个开放的网络环境基础数据库，力求公众能通过最简单的方式查询与获取数据，实现主管部门与公众对环境基础信息的全面共享，需要主管部门对数据库进行有效管理与更新，同时制定信息获取与使用规则，保证不对私人秘密、商业秘密等造成侵害。建立数据开发目录，制定数据开放计划，明确数据开放的管理与维护责任，推动主管部门依托网络建立规范且权威的数据开放平台，也就是目前中国正积极推进的环境大数据云平台建设。保证公众在环境信息平台中进行相关环境信息检索的权利，任何法人、自然人都有权在生态环境信息平台上浏览有关环境信息，对涉及第三方利益保护或不对外公开的环境信息，公众可向负责管理此平台的行政机关提出信息公开请求。主管部门在对申请内容进行审核之后，应公开所申请的环境信息。但如果申请人提出的信息公开请求可能危害第三方利益、公共利益或国家安全时，主管部门应书面告知申请人不予公开的理由，且应一并告知申请人在规定时限内可向上一级行政机关提起复议。环境信息公开不应向公众收取任何费用，但当同一申请主体多次重复申请查询同一地理信息资源时，行政机关可向申请人收取费用。

5 小结

为满足社会进步与发展的需求，需要主管部门对环境基础数据库进行长期有效的规划与管理。虽然当前中国对建立国家环境基础数据库已经做出了尝试，但主要集中在土壤防治领域的信息平台搭建方面。环境基础数据库应该是开放性的网络服务与数据集成标准体系，是广泛开放与信息共享的综合服务平台。为此，应借鉴法国有效的、先进的经验，着眼于未来发展，建设一个应用于环境管理、面向公众、广泛开放的环境基础数据库。