我国《民航法》的基本情况

□ 中国民航局 吉大鹏/文

1995年全国人大常委会制定《民航法》，建立了新中国民用航空领域的基本法律制度，构建了我国民航法律法规规章体系（以下简称“民航法规体系”）的框架，奠定了民航业依法治理的制度基础。《民航法》实施25年来，我国形成并持续完善民航法规体系。以《民航法》为龙头、若干行政法规和部门规章共同构成的民航法规体系，是改革开放以来民航业发展取得的最为重要的制度成果,有力保障并引领了中国民航的安全和发展。实践证明，现行《民航法》是接轨国际民航、符合我国民航发展实际的一部良法。

《民航法》的制定历程

旧中国民航领域立法已经有所实践。作为1919年首部国际航空公约——《空中航行管理公约》（1919年《巴黎国际航空公约》）的签字国，中国在航空事业初创阶段即将“拟定航空法规”作为重要议题。北洋政府航空署起草了《中国航空条例（草案）》186条，是迄今可见中国最早的航空法规草案。原拟1923年公布施行，因担心机场设备缺失难以应付各国飞机来华，被迫暂缓，终至流产。1941年5月，国民党政府公布了《航空法》八章67条，该法第五条规定“军用航空器、航空站、飞行场及航空人员不适用本法之规定”，可算是中国历史上首部、旧中国惟一一部民用航空法律。此法颁行时战事正酣，公布后并未施行。

新中国民航领域立法探索一直持续。1949年9月，《共同纲领》第四章第三十六条将“创办民用航空”明确规定为新中国关于交通领域的基本政策。1950年11月1日，毛泽东主席签发、中央人民政府人民革命军事委员会颁布了《飞行基本规则》，这是新中国首部航空法规。1958年，全国人大常委会批准了《统一国际航空运输某些规则的公约》（1929年《华沙公约》）。1959年，曾启动包括《航空法》在内的航空法规起草工作。1974年，承认了《国际民用航空公约》（1944年《芝加哥公约》）。

改革开放以来民航立法取得历史性成就。颁布新中国首部《民航法》是具有里程碑意义的大事。1979年4月4日，中央政法领导小组委托外交部部署一批涉外法律的起草，其中起草《航空法》的任务由当时的民航总局承担，这是《民航法》立法工作的起点。民航总局成立专门的领导小组和起草工作组，在众多领导同志、民航专家、法学家以及工作人员长期的艰苦工作下，数易其稿，两次上报国务院。当时的国务院法制局开展了深入细致的调查研究，并组织多名法学家开展论证，1995年将《航空法》草案改名为《民航法》草案并提交国务院常务会议审议。1995年6月2日，国务院常务会审议通过。6月23日，第八届全国人大常委会第十四次次会议进行了第一次审议，时任民航总局局长陈光毅受国务院委托，就草案向常委会进行了说明。委员们对草案提出了不少重要修改意见，为常务会采纳（比如现行法第四条、第九十五条等）。10月23日，第八届全国人大常委会第十六次会议进行了第二次审议，10月30日通过并公布。

《民航法》的主要内容

现行《民航法》共16章、215条，除总则和附则外，分章对民用航空器国籍、民用航空器权利、民用航空器适航管理、航空人员、民用机场、空中航行、公共航空运输企业、公共航空运输、通用航空、搜寻援救和事故调查、对地面第三人损害的赔偿责任、外国民用航空器的特别规定、涉外关系的法律适用、法律责任作规定。主要内容有三方面：

规定我国民航活动的基本制度。民航包括公共航空运输和通用航空“两翼”，第八章至第十章规定的“公共航空运输企业”“公共航空运输”以及“通用航空”，这是《民航法》其他各章节制度围绕的中心活动。公共航空运输制度主要包括：公共航空运输企业经营许可制度（第九十二至九十四条）、“真情服务”的要求（第九十五条）、运输规则（第八章、第九章）、承运人责任（第九章第三节）等。通航制度主要包括：通航定义（第一百四十五条）、通航经营许可和非经营性通航登记制度（第一百四十六、一百四十七条）、第三人责任险（第一百五十条）。

规定民航安全管理的基本制度。 “两翼齐飞”并确保飞行安全，取决于“人机环”等诸多因素的共同配合，《民航法》根据我国长期实践经验，借鉴国际通行做法，从航空运输工具速度快、风险大和技术要求高的特点出发，将安全管理置于民航行政管理的首位，从安全有序组织航空活动所需基本保障条件入手，将包括行政许可等事前监管在内的各类安全管控措施，落实到民用航空器国籍登记和适航管理（第二、四章）、航空人员执照和机组管理（第五章）、民用机场建设和使用管理（第六章）、飞行保障与管理（第七章）等各运行环节，同时，对发生紧急情况后的搜寻援救和事故调查（第十一章）、第三人保护（第十二章）也有相关规定，较完整地构建起了中国特色民航系统安全管理法律制度。

规定民航涉外领域的法律制度。航空活动具有天然的国际性，《民航法》最大限度地与我国已经批准或者加入的民航公约规定相一致，吸收了我国尚未批准或者加入但内容合理的有关规定，体现了我国民用航空事业与国际接轨。第十三章专门对外国民用航空器相关活动做出特别规定，明确了外国人经营的外国民用航空器在我国从事活动的法律适用（第一百七十三条）、飞入飞出我国领空（第一百七十四条）、经营国际航班运输（第一百七十六、一百七十八条）以及安全管理（第一百八十一至一百八十三条）等制度；第十四章规定了涉外关系的法律适用。

此外，《民航法》较妥善的处理了民用与军用航空之间的关系。传统航空法调整内容主要是民航法律关系，各国皆然。由于空域是组织开展民航活动必须的前提条件，合理安排相关制度及飞行规则是立法过程无法回避的问题。从公开的草案说明看，国务院提交全国人大审议的草案文本有法律适用范围的条款，明确“本法适用于中华人民共和国境内的民用航空活动”，但是现行法并无该条。对照第七章“空中航行”的具体条文可以了解到，不规定适用范围恰恰是符合法律文本和管理实际的选择。该章规定了涉及民军航关系的空域管理原则（第七十条、第七十一条）以及适用于所有航空器的飞行要求（第七十三条、七十六条），将空域具体办法、飞行规则和军民合用机场管理办法，明确规定由国务院、中央军事委员会另行制定（第七十二条、七十六条等）；总则更是从国内法角度首次规定了“中华人民共和国领空”及“领空主权原则”（第二条）。《民航法》在主要规定民用航空法律制度的同时，也规定了需要各类航空活动遵守的法律规范，因此，将现行《民航法》称为新中国首部航空和民航领域的基本法律并不为过。

《民航法》的修订情况

法律制度要发挥权威性、确定性的作用，必须适度稳定，不宜频繁变动，更不能朝令夕改。然而，法律制度又绝非静止不变，稳定性是相对的，新陈代谢不可避免。法律制度要保持生命力，必须适应社会发展的需要与时俱进。根据发展变化，对法律适时进行“废、改、立”，既有现实必要，也是加强法制建设和增强治理能力的题中应有之义。

《民航法》颁布以来，全国人大常委会已经进行了五次修正。五次修正突出的特点有三个：一是每次仅对局部个别条款作出调整，二是改动的条文内容比较急需，三是通过国家“一揽子打包”修法方式进行。为区别于对《民航法》进行的全面修订，我们将这五次修正称为“局部修订”。

第一次修正（2009年）。根据2009年8月27日第十一届全国人大常委会第十次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改部分法律的决定》，修正涉及两个问题10处修改：一是解决与1997年修订后的《刑法》不衔接的问题。修改了民航法第十五章法律责任当中的9个条文，将适用刑法的表述统一修改为“依照刑法有关规定”。二是与2005年新制定的《治安管理处罚法》衔接，将1个条文中的《治安管理处罚条例》修改为《治安管理处罚法》。

第二次修正（2015年）。根据2015年4月24日第十二届全国人大常委会第十四次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国计量法〉等五部法律的决定》，修正涉及三个问题5处修改：一是依法开展国际运价审批改革。删除国际航空运输运价的审批规定。二是将公共航空运输企业经营许可与工商登记脱钩，由前置审批改为后置审批。修改了包括法律责任在内3个条文。三是落实价格改革的要求。将机场及其助航设施使用、服务收费标准的制定权交由民航主管部门单独实施。

第三次修正（2016年）。根据2016年11月7日第十二届全国人大常委会第二十四次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国对外贸易法〉十二部法律的决定》，修正涉及1处修改：贯彻依法推进行政审批制度改革的要求，取消了领航员、飞行通信员资格认定。

第四次修正（2017年）。根据2017年11月4日第十二届全国人大常委会第三十次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国会计法〉等十一部法律的决定》，修正涉及1处修改：落实简政放权、放管结合、优化服务改革要求，将申办通用航空经营性许可证涉及的工商登记改为“先照后证”。

第五次修正（2018年）。根据2018年12月29日第十三届全国人大常委会第七次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国劳动法〉等七部法律的决定》，修正涉及三个问题3处修改：一是落实机构改革涉及出入境检验检疫管理事项调整要求，删除了《民航法》中一处有关“检疫”的规定。二是根据国务院有关通用机场分类管理的要求，将非公众开放的民用机场的许可管理调整为备案管理。三是为无人驾驶航空器监管立法提供法律依据，在民航法作出授权性规定。

实践证明“局部修订”的方式优点明显。一是坚持问题导向，目标聚焦，便于达成共识。二是程序简便，工作高效，立法速度有保障。有人形象地称之为“小步快跑”。《 民航法》五次“局部修订”共涉及十个问题20处修改，条文总数由214条增至215条。面对国家立法资源稀缺的现状，此种方式，既有利于落实国家法制统一的要求，又为行业急需的立法事项提供了“快车道”。在推动《民航法》全面修订工作的同时，要高度重视此种方式，发扬“水滴石穿”的精神，积少成多，勿以“步小”而“不为”。目前，第六次“局部修订”正在研究中。

做好“局部修订”的同时，《民航法》“全面修订”从1999年起一直在持续开展。法律全面修改是一项浩大的系统工程，涉及领域广、主体多、利益关系复杂，工作进程法定性、程序性很强，既区别于前述“局部修订”，也不同于行政法规和部门规章的修改。持续推进《民航法》修订工作，要有“十年磨一剑”的恒心，要把握和处理好修法与推进改革、修法与新法制定、修法与法制统一等关系。

《民航法》全面修订是固根本、稳预期、利长远的基础工程。作为民航法治工作人员要进一步增加使命感和责任感，积极推动《民航法》全面修订早日完成。