农村集体经营性建设用地入市制度研究

李 惠

（河北政法职业学院国际交流系 河北 石家庄050000）

2019年修订后的《土地管理法》删除了“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定，对农村集体经营性建设用地入市交易进行了制度明确和规则设计。2020年10月发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》再次明确“健全城乡统一的建设用地市场，积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度”。由此可见，《土地管理法》引入“集体经营性建设用地”仅仅是打开了农村土地利用格局的一扇窗，集体经营性建设用地如何入市还需要进一步研究细化，确保在十四五时期的农地入市工作符合制度设计目的。

1 农村集体经营性建设用地入市的制度和立法确立

农村集体经营性建设用地入市从政策构想到法律制度确认经历了逾十年的发展历程，反映出农村制度改革的复杂性和重要性。早在2008年，十七届三中全会就提出，逐步建立城乡统一的建设用地市场，依法取得的农村集体经营性建设用地在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。2015年，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，明确建立农村集体经营性建设用地入市制度，并赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能。全国人大常委会也在当年授权北京市大兴区等全国33个试点探索集体经营性建设用地入市。经过试点探索和充分总结，十三届全国人大常委会于2019年8月审议通过《土地管理法》修正案，正式将集体经营性建设用地入市从法律上进行明确。

2 农村集体经营性建设用地入市的发展需求

农村集体经营性建设用地能够与国有建设用地同等入市是具有广泛群众基础和理论基础的一项改革，但是需要有更充分的正当性基础才能确保“好事办好”。所谓的正当性基础主要是将制度的积极价值最大化，同时将制度的消极价值最小化，兼顾这两个目标才可以提高制度实施效果的预见性。

2.1 更好的促进乡村振兴。党的十九大提出实施乡村振兴战略，是因为全面建成小康社会和全面建设社会主义现代化强国，农村振兴发展是最基础环节。劳动力和土地分别是农村最重要和最丰富的生产要素，但是大量的农村劳动力随着工业化和城镇化快速发展而流向城市，农村最稳固的生产要素只有土地。只有通过盘活土地生产要素，资本才会流向农村，劳动力才会回到农村。

在农村土地生产要素中，包括了农用地、农村建设用地和农村未利用地，其中农用地关系到国家粮食安全而需要遵守耕地保护红线要求，确保耕地用于农作物生产，属于必须固定用途、经济反哺的领域。农村未利用地往往是四荒地而不适合开发利用，且未利用地正在逐步减少。农村建设用地的类型主要包括宅基地、经营性建设用地、公共设施和公益性建设用地三类，经营性建设用地是农村振兴发展的重要经济依托，也是唯一可以直接入市交易的农用地。

改革开放以来，乡镇企业用地主要使用的是农村集体经营性建设用地，是国家为缓解“三农”问题允许农村集体利用集体土地通过参与工业化发展农村经济，将农村集体经营性建设用地赋予城市国有土地的功能属性。当前，随着农村集体经营性建设用地入市从国家制度和立法上的确立，应当改变只有城市可以发展工商业的观念，为广大农村地区提供更加丰富的经济发展机会，特别是为农业、农村相关的农林经济和工业商业发展提供便利。

2.2 避免无序发展损害三农利益。农村集体经营性建设用地入市可能引入的是优良的生产要素，但是也可能成为不良生产要素滥用并掠夺三农利益的危险源。一方面，农村集体经营用地入市不能损害国土统一规划和利用的大局，避免肆意增加农村集体经营性建设用地而损害耕地红线和其他必要用地。另一方面，农村集体经营用地入市的利益应当更加公平、透明，并在集体经济组织内部进行分配，故而需要保障集体经济组织成员的决策参与权利。

3 农村集体经营性建设用地来源

3.1 盘活存量。东部发达的农村地区利用改革开发的优势，很早就将农用地转为了经营性建设用地，在传统乡镇企业没落的90年代就开始探索存量建设用地的再利用。例如，1996年苏州就出台了《苏州市农村集体存量建设用地使用权流转管理暂行办法》，为当地的农村经济转型发展创造了有利条件，这也使得很多发达地区的农村土地已经纳入到了城镇建设用地规划范围内。

《城市房地产管理法》第9条规定：“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该国有土地的使用权方可有偿转让，但法律另有规定的除外”。明确集体土地一般要依法征用转化为国有土地后方可有偿转让，同时从法律上留了例外的口子，在法律另有规定的情况下集体经营性建设用地可直接入市。十七届三中全会明确了在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。十八届三中全会以后将在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外这一限制予以取消。

3.2 寻找增量。在中西部农村地区，现有的农村集体经营性建设用地非常有限，大量的土地由农用地和其他农村建设用地构成。新《土地管理法》确立了农村经营性建设用地入市，不允许宅基地等入市，是为了保障农村土地利用符合国土资源利用规划的要求。

2019年4月发布的《中共中央、国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，明确允许村集体将依法有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为农村集体经营性建设用地入市。这可以视为宅基地、公益性建设用地转化成集体经营性建设用地的合法通道，这一制度可能会成为一些乡镇规避法律的跳板。根据新《土地管理法》，农村村民住宅用地的审批权，从县政府下放到了乡(镇)政府。在此背景下，乡镇政府可能滥用审批权而将一些土地转化为宅基地，并通过行政权力将人为设计出来的闲散宅基地转为集体经营性建设用地。

农村集体经营性建设用地要科学规划，特别是对存量不足的地区要给予必要的发展空间，避免通过灰色手段实现增量目标，各地乡镇土地利用规划有必要结合新《土地管理法》做出更新。《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》提出“要统筹农业农村各项土地利用活动，乡镇土地利用总体规划可以预留一定比例的规划建设用地指标，用于农业农村发展。”

4 农村集体经营性建设用地入市的方法

新《土地管理法》的规定，集体经营性建设用地入市应当满足以下3项条件：经土地利用总体规划、城乡规划，确定为工业、商业等经营性用途，且需在每年的土地利用年度计划中做出安排；依法办理土地所有权登记；具备基础设施配套等基本条件。根据新《土地管理法》的规定，集体经营性建设用地的所有权人可以通过出让、出租等方式向单位或者个人转让土地使用权，并应当签订书面合同。

结合《土地管理法实施条例(征求意见稿)》和国内不同地区试点实践情况，出让集体经营性建设用地的具体规则可以参考国有土地执行。按照海南、四川、天津等地的一些实践做法，一般采用招标、拍卖、挂牌方式进行集体经营性建设用地出让、入股等。根据《民法典》第705条的规定，租赁期限不得超过20年，超过20年的，超过部分无效。但是，参考国有土地的相关规则，集体经营性建设用地的出租期限也可以超过20年。

5 集体经营性建设用地使用权的法律属性

新《土地管理法》明确了“集体经营性建设用地”的法律概念，同时第63条规定，“通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠予或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外”。可见，集体经营性建设用地使用权在现有法律体系下属于一项债权。但是《民法典》中并没有规定“集体经营性建设用地使用权”，《民法典》中的“建设用地使用权”也仅仅是指国有土地使用权。因此，未来的立法只有进一步加强此债权的交易安全保护，才能更大的激发其制度优势。