一段不应被遗忘的历史：公办学校改制反思

劳凯声

（首都师范大学教育学院，北京 100048）

在我国，有关现代学校制度建设的问题大概产生于20世纪90年代，最初只是一种学术话语，存在于学术文献中。2004年2月，教育部发布了《2003—2007年教育振兴行动计划》，首次把“探索建立现代学校制度”列为教育改革发展的新目标，从此“现代学校制度”一词成为一个政策概念。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出要“建设现代学校制度”，并提出了具体要求。2012年初，教育部发布了《依法治校——建设现代学校制度实施纲要（征求意见稿）》，对推进现代学校制度建设做出了系统的政策部署。本文所讨论的公办学校改制在时间顺序上虽产生于现代学校制度建设之前，但其后在发展历程上多有重合，更重要的是二者所具有的制度创新目标和政策导向内涵是高度一致的。因此，可以把公办学校改制看成是现代学校制度建设的最早尝试，讨论公办学校改制的成败得失对推动现代学校制度建设是有益的。

一、现代学校制度建设的最初尝试

20世纪90年代初期，我国一些地区掀起了一场针对公办中小学校“改制”或“转制”的改革试验，本文统一称为“公办学校改制”试验。公办学校的改制试图利用原有公办学校机制和市场机制的优势，创立一种公私兼备的新型办学体制，为提高公办学校的办学质量和经济效益开辟新路，因此成为现代学校制度建设过程的一种重要动向。但改制的过程并不顺利，产生了一系列体制性问题，如怎样坚守公办学校的公益性质，怎样规范公办学校的办学行为，怎样调动公办学校的办学积极性，怎样挖掘可资利用的教育资源，以满足社会对高质量教育的需求，等等。这些问题左右着公办学校改制的走向和命运，并最终走向它的反面，成为现代学校建设中值得记录和研究的一段历史。

（一）全球性的公立学校重建运动与我国的公办学校改制

教育就其产生而言，源于人的形成、维持和发展自身的需要，而学校教育机构在其中起着重要的作用。教育发展的历史表明，学校是人类社会发展到一定阶段的产物。早期的教育是与社会生活原始地结合在一起的，由非正式途径提供，因此无专门的学校教育机构。人类知识的不断丰富和专门化推动了对知识传授的专门化要求，导致了学校教育机构的出现，这是一种与非正式教育提供途径相对的正式教育提供途径。但在近代以前，由于学校规模太小，对大多数人而言，主要还是在家庭和社会生活中接受教育，因此学校功能的发挥极其有限。

近代以来，随着学校规模的急剧扩张，以学校为代表的正式教育提供途径演变成了公共途径和市场途径两种不同的形式。前者主要由政府部门和公共组织举办的公立学校来提供，而后者则由私营部门和各种社会力量举办的私立学校来提供。学校功能及规模的扩展是随着19世纪的社会现代化进程而实现的，此时的学校己不可能在延续了数千年的民间的和自发的形式下继续存在，这就要求国家把过去一直由教会或民间举办的学校集中起来，规定明确的教育目的，利用一定的教育教学设施和选定的人性发展环境实施教育教学活动，为社会提供持久的知识支持和人才支持，这是学校教育的一次现代化转型。欧美各国在这一转型中纷纷对原有的教育管理体制作出相应变革，用行政的手段发展公立学校，以公共的渠道提供普遍的教育服务，从而形成了一类新的、以服务社会公众为目的的学校制度体系，这就是现代学校制度。如此理解的现代学校制度可以界定为以公共服务为基本目标、以政府责任为主要推动力、以公立学校为主要实施机构的一种定型化的教育制度。现代学校制度的产生表明，没有一个国家能在纯粹民间和自发的基础上普及教育，普及教育总是以各种国家化、社会化的方式展开的，公立学校则在其中起着非同一般的作用。在世界范围内，第二次世界大战后最终定型的现代学校制度都是以公立学校为主体并通过一种非市场的途径向社会公众提供教育产品的，因此深深地植根于国家政治生活的土壤中，被国家主义的政治原则所驱动。可以认为，教育的国家主义对现代学校制度的影响是双向的。就其正面影响而言，由于国家的强势干预，大大加快了公立学校的普及发展，提高了教育对社会经济发展的作用，同时也使社会公众的受教育机会有了极大的扩展；而就其负面影响而言，教育的国家主义造成了国家对学校教育的垄断，给教育带来了一系列弊端，如效率低下、民间力量办学积极性被遏制、学校办学模式单一、学习者无自主选择权等，因此现代学校制度的问题被最终归结到了体制性问题。

20世纪80年代，各国公立学校面对的共同性问题促成了一场世界性的公立学校重建运动，这场运动试图通过市场化、民营化的方式来打破已经沿袭一个多世纪之久的政府垄断体制，最终改善公共教育的绩效，这是重建公立学校制度的一个相当重要的思路。正如联合国教科文组织在其1993年的《世界教育报告》中所指出的那样：“80年代全世界朝某种形式的市场经济转变并采取措施控制公开开支的增长。没有几种教育制度完全不受这种全球性变化的影响。虽然还没有一个国家走得那么远，把国立学校像国营工业企业那样加以私有化，但是，使教育在某种程度上关心‘顾客的选择’、响应‘市场支配力量’，尽管传统上是国家资助的活动，但使它少一点官僚主义、多一点效益的观念在世界各个地区已经得到普及。”（联合国教科文组织，1994，第44页）然而改革的后续发展却超出了这一报告的预见，一些国家的教育改革不仅采取了民营化和市场化的改革思路来改造由国家垄断的公立学校，而且试图把公立学校“像国营工业企业那样加以私有化”，这是公办学校改革的一个重要动向，是教育史上未曾有过的现象（丘伯，默，2003，第225—236页）。

在我国，大约同期也经历了一个针对公办学校的改革进程，这就是始于1985年的教育体制改革。这场改革的焦点集中于以往一直由政府举办并垄断公办学校的体制，简政放权和建立与社会主义市场经济体制相适应的教育体制则是最重要的两个改革议题。其中简政放权改革始于1985年，可见于最高决策层发布的《关于教育体制改革的决定》，这部教育改革的指导性文件把实行简政放权列为了改革的目标之一。简政放权是为消除长期以来行政权力的不当配置和运行，重构国家与教育的关系而对政府行政所进行的调整，目的在于释放教育的活力。最初的简政放权仅限于在公权力系统内部，即在政府的上下左右之间以及政府与公办学校之间进行的一种权力再分配。但是20世纪90年代初开始的建构社会主义市场经济体制进程，使简政放权改革出现了全新的情况。此时，传统的计划经济社会发生了结构性转变，分化出了公域、私域以及介于二者之间的第三部门等社会领域。这一过程使教育领域的简政放权出现了某些不同以往的变化，即改革所面临的问题已不简单是公权力系统内部的权力再分配，而是要在政府与社会、市场之间进行权力的重新分配。这意味着改革必须在性质不同的社会领域之间，特别是在公域、私域之间进行权力的再分配。这一以往改革中未曾出现过的新现象，引发了改革实践中一系列新的冲突和矛盾，使简政放权改革开始面临一系列急需回答和解决的新问题。

建立与社会主义市场经济体制相适应的教育体制是20世纪90年代初期提出的教育改革目标，这个目标出现在1993年中共中央、国务院发布的《中国教育改革与发展纲要》中。这份新阶段教育改革的标志性文件提出了建立与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的教育新体制，这导致了提供教育的两类不同机构——公办学校和民办学校的关系开始变得复杂、多变。其中，民办学校在满足社会对教育的需求方面，地位日趋重要，这是因为其提供教育的方式不同于公办学校，其产品也具有不同于纯公共物品的某些商品属性，因而形成了教育领域中一类新型的权利义务关系。人们在逐步认同市场提供的教育的同时，开始把教育看成是一种服务业，一种可以交易的服务产品，而把受教育看成是一种消费。为了获得更多的发展机会和更好的职业前途，家长愿意为了自己或自己孩子的未来而投资教育，愿意花钱购买教育服务，这就在学校、教师与学生或其父母之间形成了一种具有自由交易性质的私法关系。作为消费者一方，受教育者有权根据自己的需要和满意度来选择某类学校、某类教育内容，甚至选择某位教师。与之相对，学校和教师作为这项服务产品的提供者，有义务按照国家的教育标准和自己对学习者的承诺，来满足学习者的教育需求。

上述两大改革目标主导下的教育体制改革进程，使公办学校原有的社会关系以及由此产生的利益关系和利益机制开始发生深刻变化，给公办学校改制创造了充分的外部条件。

（二）公办学校改制的初衷

始于1993年的公办学校改制是围绕着公办学校的国家性和民间性这对矛盾展开的。如何理解公办学校的性质，用什么制度来体现公办学校的性质，是改制必须面对的根本问题。在这些问题的背后，蕴含着能否通过民营化、市场化的方式来举办公办学校，能否创造一种政府之外的公办学校制度的问题。

公办学校改制是一个自下而上的变革过程，最初由一批立志改革的中学校长发起，地方教育主管部门则一般采取默许的态度。这一自发性的改革行动很快就得到了中央决策层的肯定，并纳入了官方教育体制改革的总体部署中。从公办学校方面来说，改制的诉求主要是希望借鉴民办教育的运营机制，利用公共的和民间的教育运行方式，建立一种兼具公、私两类体制长处的新型办学体制，使公办学校走出发展的瓶颈。改制试验的发起者试图在不改变公办学校国有性质的前提下，使学校在投资、管理和运行方面实行所有权与经营权的分离，最终达到自筹经费、自主管理的目的，以满足社会对高质量基础教育的需求（李金初，1999）。而政府主管部门之所以认可公办学校改制并将其纳入办学体制改革的总体部署中，是希望借此改变基础薄弱学校的现状，带动这类学校提升教育质量，走出办学困境（教育部，1998）。官方和民间对公办学校改制的诉求虽然各不相同，但又存在着某种共同期望，即借学校改制来缓解公办学校的经济压力，这既是政府认可并推动公办学校改制的一个重要考虑，同时也是公办学校自发进行改制的重要原因。

一般来说，基础较好的学校实施高收费措施会较快产生效益，因此在许多地方，这类学校就成了改制的主要力量。而对于基础薄弱学校而言，要在短期内改变学校办学条件、提高教育质量绝非易事，为此高收费并非这些学校摆脱办学困境的有效办法。许多地方的做法是让部分基础较好的学校先行改制，然后再以此带动基础薄弱学校改善办学条件，或者同时选择一批基础较好的学校和基础薄弱学校平行进行改制试验。上述做法实际上对中央的改制决策做了某种政策上的变通，由最初的以基础薄弱学校为主、以改变基础薄弱学校现状为目的，转向了更多关注改制所产生的现实经济利益，因此改制对象转变成了基础较好的学校。改制试验的目的也最终演变成为以吸引民间资金、减轻政府压力、提高学校效益为主。如天津的做法是以重点校、示范校和实验校的改制居多；北京市的改制主要有基础较好学校的改制、薄弱学校的改制和新建学校的改制三种类型，后来又出现一种新的改制类型，即一些名校、重点校利用初、高中分离的机会把分离出来的初中校纳入改制校；上海市改制的主要做法是将原有的基础薄弱学校或新建学校交给企事业单位或个人承办；广州市的改制则以相对薄弱的公办中小学校为主，承办主体主要是社会团体或企业集团，而非公办学校校长。此外，在这一时期，沈阳市、哈尔滨市和长春市的公办学校改制试验均有不同程度的进展（叶之红，汪明，1999）。

改制学校的正式名称是“公办中小学办学体制改革试点学校”，因兼有公与私的双重性质，一般称为“公办民助学校”或“国有民办学校”。1993年国务院《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》提出：“基础教育主要由政府办学，同时鼓励企事业单位和其他社会力量按国家的法律和政策多渠道、多形式办学。有条件的地方，也可以实行‘民办公助’、‘公办民助’等形式。”1996年《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》提出：“现有公办学校在条件具备时，也可酌情转为‘公办民助’学校或‘民办公助’学校。”此后，在1997年原国家教委发布的《关于规范当前义务教育阶段办学行为的若干原则意见》和1998年《国务院办公厅转发教育部关于义务教育阶段办学体制改革试验工作若干意见的通知》等政策文件中，都明确表示公办学校可以按“公办民助”和“民办公助”两种改制模式进行办学体制的改革。因此，“公办民助”和“民办公助”可以看成是公办学校改制的两种基本模式。

“公办民助”的改制模式是在举办者不变的情况下引入民办机制，拓宽投资渠道，让学校按民办方式运行。这一改制模式并未改变公办学校的国有性质，不仅学校的举办者和校产的归属不变，土地、校舍、教学设备的所有权仍为国家所有，而且原有的经常性投入渠道、办法以及原有教职工的身份和政策性待遇也保持不变，仍为国家编制。此种模式重在搞活学校运行机制，增强学校的自主办学活力。实施这种改制的学校一般有两类，一类是基础较好的学校，这些学校利用雄厚的师资力量、教学设施等优质教育资源以及较高的社会声望直接转换成为改制学校。这批学校在实施改革后，由于同时占据了公办与民办两头的优势，且生源可以择优录取，收取的费用可以用于日常教学和改善办学条件，因此其竞争力日趋显著。参与改制的另一类学校是基础薄弱学校，这些学校通过改制，拓展办学特色，使学校成为适应社会需要的特色学校。通过这种改革模式，一批原本社会信誉不高、生存发展比较困难的基础薄弱学校逐渐转变成为外语学校、艺术学校、综合学校或寄宿学校等特色学校。这种以特色取胜的做法受到了社会的欢迎，其中一部分学校由此进入了当地的优质学校之列。

“民办公助”的改制模式则是通过承包的方式，把原先由政府举办的公办学校转为由社会力量承办的民办学校。在转由社会力量承办后，这类学校可获得招生、收费以及财产处分方面的特别许可，但学校资产的国有性质仍不变，学校教师的身份、编制也保留不变，因此在学校的产权和管理属性上表现出某种公、私混合的性质。这类采用承包制形式的改制由于引进了新的承办者，需对原有的校产进行清产、核资和评估，对产权进行界定。也有一些地方通过租赁的方式来处理公办学校的资产，实行所有权和经营权分离的办法，以此确保国有资产的保值和增值。在这类改制中，政府停止或部分停止对改制学校提供事业费和日常运作经费，由学校自筹资金，利用收缴学费、经营校办产业及争取社会捐赠和社会投资等获得运行经费。但为使改制学校能顺利过渡，政府主管部门一般会在改制初期的3到5年内继续提供办学经费。另有一些“民办公助”学校在对原学校资产进行评估后，由新的举办者采取一次性出资或者分期付款的方式买断，学校性质由公办正式转为民办，这类学校的产权归属由相关法律予以认定。

“民办公助”学校一般须通过签定具有法律效力的联合办学协议来明确各方的权利义务，并成立由各方代表组成的学校董事会，实行董事会领导下的校长负责制。在运行机制上，充分发挥公办和民办两种机制的长处，重在吸取民办机制灵活的优势，减少冗员、降低成本、提高办学质量。

二、公办学校改制的成败得失

（一）公办学校改制的正面效应

通过“公办民助”和“民办公助”的改制思路来改造公办学校，重构公办学校与政府、社会关系，提高公办学校的办学质量，最终满足社会的教育需求，这是公办学校改制在初期同时受到官方和民间欢迎的一个重要原因。公办学校改制得到了从地方到中央教育行政部门的一致认可，并通过官方政策使改制获得了合法性，因此很快就在全国各地铺开。同时，一般民众对公办学校改制也普遍抱持肯定的态度，这是因为随着经济社会的发展和人民生活水平的提高，教育需求的多元化日趋明显，对学校的选择要求也日益强烈。人们希望改制可以给予个人更多的选择机会，满足对教育的不同需求。因此，这是公办学校改制在短时间内获得较大成效的一个重要原因。

改制给公办学校带来的正面效应大致包括以下几个方面：

1. 改制学校的经济状况有了改善。从体制上看，公办学校的办学经费一直来自公共财政支出，长期以来缺口较大，学校的办学条件难以获得有效改善。改制给公办学校带来的政策优惠是显而易见的，学校扩大了教育资金的来源，改变了单纯依靠政府拨款的现状。一般来说，公办学校改制设有一个时间不等的过渡期，其后教育主管部门逐步减少拨款，直至停止拨付办学经费，由改制学校自身通过收缴学费、经营校办产业及争取赞助或投资等渠道筹集。通过改制，公办学校办学经费的短缺问题得到了不同程度的缓解，同时也在一定程度上减轻了政府对公办学校教育投入方面的财政压力。通过改制，公办学校普遍加大了校舍装修、教学设施配备提升、实验室改造、数字化建设等方面的投入，固定资产有了明显增加，教学条件获得明显改善，办学质量有了较大提高，学校面貌由此发生了较大改观。

2. 政府与改制学校的关系发生了变化。公办学校改制后，在政府与公办学校的关系中长期未获解决的政府过度干预的问题得到了不同程度地改善。改制引入了新的办学机制，通过向学校承办者赋权改变了原先政府垄断的办学格局。在内部管理体制方面，对改制学校提供了面向民办学校的政策和待遇，把公办、民办两方面的优势结合起来，创造了学校的办学与管理机制的新模式。改制学校的举办者和承办者双方的权利与义务由委托协议规定，涉及了政府向改制学校提供校舍及办学所需的教学硬件、设备，以及拨付办学经费等，有的地方还规定按一定比例向改制学校下拨教师编制指标，使教师享受与公办学校教师同等的分房、公费医疗、评定职称、退休等保障条件。这些做法在不同程度上改善了政府与学校的关系，调动了改制学校的办学积极性，搞活了学校管理机制。

3. 改制学校获得了程度不同的自主办学权。公办学校改制打破了分配制度上的“大锅饭”和人事制度上的“铁饭碗”，学校获得了程度不同的自主办学权。在经济方面，主要表现为学校有权实行自主管理、自收自支、自我约束、自我发展，依法多渠道集资办学，学校自有资金自行开支等；在学校内部管理方面，主要表现为学校有权根据需要自行拟定岗位编制方案、招聘和辞退教职工，根据需要自行制定本校教职工工资标准和工资及福利分配办法，以及根据工作需要申请调配教职工；在领导体制方面，主要表现为改制学校校长由上级机关考核后聘任上岗，上岗后可以根据需要自主聘任学校工作人员、决定学校的办学事务（李金初，马宏欣，1999）。

（二）行为失范是公办学校改制的突出问题

公办学校改制尽管取得了一定的成效，促成了公办学校办学质量的提高和运行机制的改善，但在公办学校改制过程中，利益冲突始终非常激烈，甚至与公办学校的传统价值观以及社会认知相悖，从而导致了学校办学秩序混乱和教育不公平现象的产生。

1. 改制引发了教育收费乱象。在改制过程中，相当一部分原先由政府行使的权力开始向学校下放，并转化为学校的法人权利。收费权就是政府下放给公办学校的一项重要权利。由于市场的驱动力是私益而不是公益，也就是说在市场的自由交易中人们总是倾向于从自己的利益出发做出决定、采取行动，因此公办学校收费带来的结果并不能确保人与人之间最终的平等，相反地，在公办学校改制中出现的不平等现象在很大程度上恰恰是由收费造成的。由于政府在向公办学校下放这项权力的同时并未能负起切实的监管责任，导致一些地方、一些学校出现了乱收费现象。

有三个理由可以认为公办学校乱收费是一种催化剂，加速滋生了教育的不公平现象：首先，实行了高额收费或择校收费后，不同经济地位所造成的支付能力的差异性开始决定受教育机会的分配；其次，由于调节作用的弱化，政府对市场不能提供的公共产品如义务教育，未能承担起生产和提供的责任，从而损害了公民应享有的受教育权；再次，在市场介入的同时政府由于未能及时建立起普遍的、强有力的社会救助机制来解决教育机会分配中所产生的公平性问题，这就有可能将那些因经济、社会和地理位置而被边缘化的社会群体排除在新的教育机会分配机制之外，从而产生教育的不公平问题。事实上，这种危险的倾向既出现在改制过程中，也成为了被社会普遍诟病的一个热点话题。

学校收费问题之所以会引起社会的广泛关注，主要在于收费行为及其结果与人们对教育事业的一个传统认识相悖。一般认为，教育作为一项公共事业，应该由政府提供经费，然而公办学校改制打破了之前一直由国家全额拨款的做法，原先由政府无偿提供的公办学校经费体制，现在有了若干市场化运作的形式，不同程度地把公办学校与市场机制结合了起来。应该说，市场机制可以增强教育制度的灵活性、多样性、自主性，扩大学习者的选择权，满足不同群体的不同消费需求，提高学校办学的责任意识和效率。就此而言，引入市场机制确实使公办学校的办学质量和效益都有了改观，但与此形成鲜明对照的是，学校乱收费的现象却被低估了。事实上，近年来出现的公共教育资源流失问题、区域间及学校间教育发展梯度拉大问题、贵族学校问题、弱势群体的“国民待遇”问题等，有的直接产生于公办学校改制，有的则因公办学校改制而加剧。由此可见，公办学校改制并未在得失之间取得平衡，甚至扩大了其消极的一面，带来的影响是不可低估的。

2. 改制引发了择校问题。公办学校改制带来的另一个消极后果是在一些城市掀起了愈演愈烈的择校潮，产生了一个很不规范的灰色教育市场，从而对正常的教育教学秩序产生了冲击。择校是在20世纪90年代国内外教育改革中都曾出现过的现象，但在许多国家，择校意味着受教育权在官民之间的一次再分配，是对民众的一次再赋权。而在我国，由于学校间教育水平的差异，很多家长不愿意让孩子就读通过电脑派位的本地区初中，而希望孩子能享受自己心仪的优质教育，从而使教育水平比较高的学校成为择校的热门。择校意味着在校际教育资源不均衡的情况下，受教育者须通过额外缴费才能获得一次教育选择的机会，才有可能进入自己中意的学校，因此择校在我国被普遍批评为是一项有利于富人而不利于穷人的政策。优质教育资源的短缺使择校成为了人们的需求，而公办学校改制则为学校收费提供了一种合法性，把择校这一本来半地下的市场交易变成了公办学校的一种公开行为。择校打破了原先的免费上学的旧观念、旧做法，创造了一种基于消费价格的教育双轨制。为了得到一种更好的受教育机会，人们甘愿向学校缴费，购买优质教育资源，带来的结果是学校之间、地区之间、城乡之间教育差距扩大，极大地损害了公办学校及其产品应具有的公益性质。

3. 改制导致了教育不公平现象。学校乱收费和择校问题的背后其实是如何实现教育资源和教育机会公平分配的问题。可以说，这是我国教育体制改革从20世纪90年代以来始终必须面对的一个问题。如果改革最终不能把社会导向公平，或者在公平问题上不能取得社会共识，就会限制中国教育改革的发展空间。因此，深入理解当代教育的基本价值，把握教育改革和发展的复杂性，特别是其中所涉及的利益分配上的复杂关系，才能最终提升教育改革的道德水准和改革决策的伦理质量。

公办学校改制中出现的教育不公平问题主要集中在两个方面，即教育机会分配的不公平和学校之间竞争的不公平。前一方面的问题表现在，由于缺乏制约措施的高收费、乱收费行为日益普遍，受教育者的支付能力成为了决定其进入公办学校的机会，即社会的贫富差距开始影响教育机会的分配。后一方面的不公平问题则表现在改制学校与非改制学校之间的不公平竞争。虽然改制学校不能再得到财政拨款，但由于改制学校的办学起点比较高，又能利用公办与民办两种体制间的制度不均衡获取好处，因此与其他学校之间形成明显的差距，成了中小学校中的一个“特权阶层”。最终，公办学校改制的结果非但不能以先进带动落后，反而拉大了校际之间的差距，使非改制学校（包括公办学校和民办学校）处于不公平的竞争地位，损害了教育的长远发展。

教育改革的问题最终总是要转化为教育的公平问题，因为它最终决定了改革的成败。改制学校的行为失范现象反映了这样一个问题，即教育体制改革应始终贯彻教育的公益性原则，对改革是否偏离正确方向保持时刻警惕，为此必须在向学校放权的同时对学校行为保持一种有效的监督。

三、对改制学校的清理整顿

公办学校改制反映了我国教育改革初期所具有的探索性和不确定性。从宏观的社会变迁来看，这一时期正是社会由计划经济向市场经济转型、尝试建构市场经济体制的时期，受此影响，公办学校改制的重点就是通过重构学校与政府关系，建立一种能适应市场经济体制的、具有自主办学权的公办学校办学体制。在这一大背景下，通过民营化、市场化的途径释放公办学校的办学活力，重构公办学校的办学体制就成了改制的基本思路。然而改制导致了一系列问题，不但引起了社会的普遍关注，而且最终成为一个必须做出价值判断和实践取舍的决策问题。从2005年开始，根据中央决策层的部署，先是在全国范围内对公办学校的办学行为进行了规范和整顿，公办学校改制由此从推广变成了限制、从肯定变成了否定，并进而失去了合法性，最终形成了公办学校改制的全国性关门停止和清理整顿的逆向历史过程。

（一）公办学校改革思路的转向

公办学校改制的转向源于决策层对公办学校改革价值取向的转变，这种转变主要表现在如下两部官方的政策法规文件中：

2004年，国务院发布了《民办教育促进法实施条例》（以下简称《条例》），第一次以法规的形式对公办学校改制作出了明确的规定。针对公办学校改制的办学经费来源，《条例》规定了不得利用国家财政性经费举办民办学校的条款：“国家机构以外的社会组织或者个人可以利用非国家财政性经费举办各级各类民办学校；民办教育促进法和本条例所称国家财政性经费，是指财政拨款、依法取得并应当上缴国库或者财政专户的财政性资金”（第2条）。“公办学校参与举办民办学校，不得利用国家财政性经费，不得影响公办学校正常的教育教学活动，并应当经主管的教育行政部门或者劳动和社会保障行政部门按照国家规定的条件批准”（第6条）。《条例》还规定了公办学校参与举办的民办学校应当“具有独立的法人资格，具有与公办学校相分离的校园和基本教育教学设施，实行独立的财务会计制度，独立招生，独立颁发学业证书”。“参与举办民办学校的公办学校依法享有举办者权益，依法履行国有资产的管理义务，防止国有资产流失”（第6条）。依据上述法规规定，各地政府针对一些公办中小学改制过程中存在的、广大群众反映强烈的问题进行了严格的清理整顿，包括公办学校改制中性质不清、偏离教育宗旨和改革方向、改制行为不规范、收费过高、出售或转让公办学校等问题。

2006年，教育部发布了《关于贯彻〈义务教育法〉进一步规范义务教育办学行为的若干意见》，要求依法规范公办改制学校，切实维护公共教育资源，任何部门和个人不得改变或者变相改变义务教育阶段公办学校的性质，不得将公办学校出售、转让。闲置的义务教育阶段公办学校资产，应由县级以上教育行政部门统筹处置，并全部用于公共教育事业，重点用于义务教育和学前教育。《意见》要求停止义务教育阶段公办学校改制的审批，对各地义务教育阶段改制学校进行全面清理，并在明晰学校资产属性、学校办学性质、确保公共教育资源不流失的前提下，广泛听取当地人民群众的意见，提出解决现有改制学校问题的政策措施，并依法加以规范。

（二）公办学校改制的终结

以上述文件为依据，地方各级教育行政部门停止了对公办学校改制的审批，同时，由省级教育行政部门会同财政、国有资产管理等部门对本地改制学校进行了全面清理，在明晰学校办学性质和资产属性，确保公共教育资源不流失的前提下，提出了清理整顿改制学校问题的政策措施。这项工作于2008年全部完成，意味着历经15年之久的公办学校改制运动至此正式终结。

1. 全面清理公办学校参与举办的民办学校

为了更好地规范公办中小学校的办学体制改革，各地主管部门不再审批公办学校举办新的民办学校，即“名校办民校”（朱永新，2005），对原由公办学校举办的民办学校制定了明确的处理办法。由于公办学校从主体资格上不属于国家机关，具备作为民办学校举办者的资格，在参与举办民办学校时依法享有举办者的权益。为此在清理整顿中依据《民办教育促进法实施条例》及其他相关政策的规定，对改制学校利用自身师资、设施和品牌优势参与举办的民办学校，要求根据有关国有资产监督管理的规定，聘请具有评估资格的中介机构依法进行评估，根据评估结果合理确定出资额，并向对该国有资产负有监管职责的机构备案。与此同时，对实行“一校两制”的民办学校进行了一次大手术，坚决取缔以高收费为目的的“校中校”“校中班”或无场地、无资金、无师资的“三无”学校，防止以改制为名，造成国有资产的流失。依法举办的民办学校必须与公办学校举办者分离，必须具有独立的法人地位，具有与公办学校相分离的校园和教育教学设施，实行独立的财务会计制度，独立招生，独立颁发学业证书。

2. 确保义务教育的公共物品性质

为切实维护公共教育资源，促进义务教育持续健康发展，在对公办学校改制的清理整顿工作中，加强了省级统筹职能，落实了县级政府规范办学行为的责任。在确保义务教育的公共物品性质方面，任何部门和个人不得改变或者变相改变义务教育阶段公办学校的性质，不得将公办学校出售、转让。闲置的义务教育阶段公办学校资产，由县级以上教育行政部门统筹处置，并全部用于公共教育事业，重点用于义务教育和学前教育。地方各级教育行政部门制订或完善本地区义务教育阶段学校办学的基本标准，合理配置公共教育资源，切实加大对基础薄弱学校的支持力度，加快推进区域内义务教育的均衡发展。与此同时，省级教育行政部门对本地区义务教育阶段学校举办的各类实验班也进行全面清理，进一步明确审批权限和程序，任何部门、单位和个人未经教育行政部门批准，不得擅自在学校举办实验班。确因教育教学改革需要举办的，应严格控制数量和规模，开展实验所需经费由审批部门统筹解决，不得向学生加收费用。

为进一步巩固和完善义务教育经费保障机制，各地在切实落实政府举办义务教育责任的基础上，全面规范中小学校的收费行为，促进教育事业健康发展。2006年，国家发改委、教育部发布了《关于做好清理整顿改制学校收费准备工作的通知》，规定从2006年1月1日起，各地全面停止审批新的改制学校和新的改制学校收费标准，并在此后出台了一系列清理整顿改制学校及其收费的具体政策措施。在义务教育经费保障机制建立之后，各地开始严格规范公办学校的收费行为。公办学校按照国家规定开展的教育教学活动和合理的办学支出一律从公用经费中划拨，不得自行以各种形式向学生或家长收费，把维持学校运转的日常经费和事业发展的建设经费全部纳入财政预算。

3. 改制学校重新选择办学体制

从2006年全国各地停止审批新的改制学校起，改制学校的最终命运就已经被决定了。由于公办学校的举办者是政府，因此在涉及有关学校改制、学校分立与合并以及引进民间资本等涉及公办学校体制性质的事项时，公办学校自身并无决定权，而须经主管的政府部门审查批准。2008年，各地在清理整顿中按照进一步规范公办学校办学行为的部署，要求所有改制学校必须在明确学校办学性质的基础上对本校的办学体制做出选择，或者彻底民办，或者回归公办，同时制定了相应的管理措施和监督机制，确保改制学校严格按照所选择的办学体制要求实施办学。改制学校重新选择办学体制是为了正确处理公平与效率的关系，体现出公办学校办学的公益性，防止利用公、私两种体制的不均衡获利。为落实这一清理整顿措施，官方规定了一个以“公—私”两分法为前提的“二选一”原则，即由这些学校自己选择办学体制，或者转为民办体制，或者回归公办体制。清理整顿的最终结果是，大部分改制学校都选择了回归公办体制。至此，公办学校的改制终于走到了它的终点，成为一段过往的历史。

四、反思与重建：公办学校再改革

（一）探寻公办学校改制失败的原因

1. 改制未能正确理解和坚守教育公益性

2007年党的十七大报告首次肯定了教育公益性的理念，强调只有坚守教育的公益性，才能真正促进教育公平，办好人民满意的教育。应该说，这与全国范围内的清理整顿公办学校改制并非只是一种时间上的巧合，因为教育的公益性正是公办学校改制必须予以检讨的问题，因此二者必定存在着内在的因果关系。公办学校改制的经验教训表明，中国教育在历经一系列改革和发展之后，正面临着改革进程中出现的以“公—私”为基本特征的主要矛盾，这些矛盾从根本上关系到如何理解和坚守教育的公益性问题。教育公益性是伴随现代学校制度的产生而产生的一种基本性质，并且随着教育普及程度的日益提高，其公益性的特点也日益明显。教育公益性决定了在现代社会中，教育不可能像商品那样完全通过市场的自由交易机制来提供，而必须通过市场以外的资源配置机制来调节，这种机制主要是指由政府及其举办的公办学校为主体构成的公共教育体制。

作为公共教育体制的主体，公办学校的公益性是法定的，不由选择的，因此是必须始终坚持的，这也是区别于民办学校或民办教育机构的地方。然而公办学校改制在充分释放公办学校功能使其成为独立办学实体的同时，在制度安排上却未能强调其为公众服务的属性，未能对其权能做出必要的规制，未能对公办学校改制中出现的市场化行为作出明确的限制和规定，从而严重损害了公办学校的公益性质，给改制带来一系列负面影响。公办学校改制的历史命运表明，公办学校是为公共目的而建立的，虽然近年来相当一部分举办和管理学校的事务已从政府的公共管理中分离出来，一些公办学校也具有了自主办学权，但我们必须清楚，公办学校是除政府之外保障教育公益性的最重要的主体，其法律地位必须受公益性的规约。

2. 改制未能正确认识和处理教育与市场关系

教育改革的问题必定会转化为教育的公平问题，并最终决定改革的成败。改制学校的行为失范现象表明，教育体制改革容易偏离正确的方向，不能将教育公平的原则贯彻始终。公办学校改制低估了市场的消极作用，一些重要的改革举措甚至越过了公共机构利用市场机制的限度，未能在向学校赋权的同时对学校行为进行有效的监督，因此导致了一系列涉及教育公平的问题。一般来说，在市场经济条件下，保证教育公平的主体除了政府之外，也还可以是市场，其路径是采用政府供给和有限的市场运作相结合的办法，改变过去完全由政府承包所产生的问题。但是，在中外教育改革中，这种体制转化实际上都存在着极大的困难，因为当教育这种公共物品转化为私人物品或准私人物品并提供给社会成员时，就必然存在某种程度上的可分性和排他性，从而使教育变成一种有利可图的商品。公办学校改制采取的是一种介于公、私两种体制之间的改革思路，因此在思路设计上存在着致命的缺陷。在公、私两种体制不能使办学的边际成本与边际收益相等的前提下，用一种体制代替另一种体制容易产生一系列负面效应，当以往与市场无涉的公办学校开始引入市场机制来运营时，一种新型教育提供方式和供求关系就产生了。而一旦公办学校改制利用公、私两种体制间成本与收益的不均衡来营利时，公办学校体制赖以存在的公益性原则就面临着严峻的挑战。

改制把公办学校推向了市场的前沿，使其面对一种全新的情况。但公立学校未能把握住教育改革的伦理取向，甚至把公办学校变成了为一小部分人服务的富人学校，这样一种危险的倾向导致公办学校改制最终走上了一条不归路。这一教训告诉我们，教育改革不能是在剥夺弱者的基础上使强者更强，而应使强者扶助弱者从而使弱者变强，公办学校在这方面尤其负有不可推卸的责任。深入理解当代教育的基本价值，把握教育改革和发展的复杂性，特别是其中所涉及的利益分配的复杂关系是提升公办学校改革决策伦理质量的重要一环。为了做到这一点，任何一种有关公办学校的体制性改革在其目标取向及路径设计上既要关注公办学校的自主办学问题，同时又应时时处处坚守教育改革的基本价值取向，维护社会的公平公正，使二者能真正达到和谐和统一。如果教育改革最终不能保证社会公平，或者在公平问题上不能取得社会共识，就会限制教育改革的空间，甚至对中国社会的发展进程产生消极影响。在这种情况下除了对公办学校加以限制之外，几乎没有其他更好的办法。

3. 政府在改制中出现责任缺位

在公办学校改制的过程中，政府与学校这对关系开始发生分化和改组，出现了政府、市场和学校三种既互相联系又互相制约的力量，为此如何对教育实施组织和领导就是政府必须面对的新问题。政府是公办学校的举办者和管理者，虽然通过简政放权，与公办学校在权力配置上出现了某些变化，但这并不表明政府对公办学校可以无所作为，而把教育的责任完全推脱给学校。

公办学校改制之所以会产生问题，政府责任的缺位是一个重要原因。如一些地方政府没有认真履行职责，管理好属于本部门的事务，导致改制出现了方向性问题；一些地方政府未能在坚守教育公益性方面发挥应有的作用，对公办学校改制出现的新情况不能完全适应；一些地方政府未切实履行提供教育公共产品的义务，损害了教育公平；一些地方政府未能完善对改制学校的制约和监督机制，未能借助教育缩小社会分层所带来的贫富差距，等等。公办学校改制的经验教训表明，纠正我国政府责任缺位必须从加强政府监督机制和官员问责机制做起，加强对政府及其公职人员的外在约束，并进一步完善引咎辞职制度，真正建立起能顺应社会需求的责任型政府。

（二）以治理之道重建现代学校制度

公立学校重建运动的国外经验已经证明，单纯通过民营化、市场化的途径重建公办学校的做法产生了许多问题，因此开展公立学校重建运动的国家最终都修正了先前的改革思路，而另外寻觅新的公立学校重建途径（贺武华，2008，第289—378页）。我国公办学校改制的终结也表明这一历史结局具有必然性，但在我国，这段历史却被埋进了记忆的深处，成为我国现代学校制度建设之痛。

只有反思才能让自己变得冷静，才能由失败走向成功。对于真正的改革者而言，沉默只是一种反省，在时势的大起大落中，他们始终未忘济世之志。2015年前后，一批刚健有为的中小学校长又一次站到了教育改革的潮头，他们在历史与世界视野中重新检讨现代学校制度，在公—私两极之间小心翼翼地寻找现代学校制度建设的可行之路。这些改革勇士们创造出了一系列新的公办学校办学模式，例如学区制、教育集团、教育联盟、名校办分校、高等学校支持基础教育学校办学等。这些新办学模式虽然各不相同，但都试图以参与、协商、谈判、合作等方式冲破现行学校制度中的行政化束缚，实现办学者与管理者、教育者与受教育者之间的沟通、支持与协作。这一公办学校的再改革已不是一般意义上的学校管理、组织和调控的改革，而是把管理和自管理、组织和自组织、调控和自调控融为一体，为解决公办学校的体制性冲突、建设符合社会变革要求的现代学校制度提供了一个全新的视角。

2014年初召开的全国教育工作会议根据中央决策层的治理创新要求，提出了教育治理的改革新思路，为实现公办学校的再改革提供了有利的思想条件和制度条件。作为一种新型的自主办学机制，公办学校治理是学校内外部的多元利益主体共同参与学校重大事务决策的结构和制度，是学校决策权的一种新的配置与行使过程。公办学校治理中的内部关系调整主要涉及学校内部的权力结构、决策措施、领导角色，以及学校内部功能与角色之间关系的创新，涉及学校内部不同利益群体的权力再分配以及相应的制度重建问题。而公办学校治理涉及的外部关系调整主要是通过外部治理机制使学校融入更宏观的社会治理体系中，同时借助社会力量监督学校的治理运行，处理好学校与政府、市场的关系（朱霁，2018）。由于公办学校治理包含着学校自主办学的内涵，学校组织既是国家和政府治理的对象，同时又是学校内部治理的具体运行主体，因此兼有两种不同的身份。这一情况下的学校组织的内部权力结构应当区别于一般社会治理中的合作治理结构，而应体现出学校独立自主的组织和体制结构。这是一类由学校共同体中的利益相关者构成的自主办学结构，除了学校的党委、校长及其办公机构外，还应当包括学术权力机构以及体现教职工民主参与的教代会、工会等，所有这些治理主体在协商共治基础上协调利益关系，形成学校内部的治理结构。

改革开放以来，我国公办学校已基本具备了实施学校治理的一些重要条件，多年来简政放权所推动的国家与社会的分化为公办学校治理创造了必要的制度基础，公办学校在此过程中逐步具备了自管理、自组织和自调控的治理能力。但作为一种不同以往的现代社会运行机制，公办学校治理创新必然会对传统的管理理念、管理体制、管理方式以及管理能力形成巨大的挑战。就此而言，公办学校治理的价值取向、建设进程和实际效果，在很大程度上取决于公办学校的治理主体是否理解学校治理的现代内涵，取决于他们如何定义和实现学校治理的目标，这是推进公办学校制度创新要面临的一个重要问题（张建，2014）。