从破产法的视角看我国生态环境损害赔偿制度

摘要：我国现行的环境损害赔偿制度是针对正常经营状态下的污染企业所设计的一种制度。作为赔偿权利人的政府与污染企业达成环境损害赔偿协议后，如果企业在六个月内被人民法院裁定受理破产，则赔偿行为面临被撤销的风险。环境公益诉讼生效后未履行完毕，污染企业被裁定破产，则不能再支付生态环境损害赔偿费用。环境损害赔偿制度设计缺陷凸显。笔者从破产法角度来分析生态环境损害赔偿制度的缺陷，并探讨应对措施。

关键词：环境损害赔偿协议、破产、撤销权、优先权

前言

2018年4月，深圳环境执法人员在执法检查时发现，信隆公司存在严重违法排污行为。经查，这家公司前三CP课车间（电镀车间）和前三部AN课车间（阳极氧化车间）中间过道下埋藏的雨水管道周边土壤有淡黄色废水渗出，废水中含有总铬及六价铬等污染物。根据《生态环境损害赔偿制度改革方案》有关规定，深圳市生态环境局对这家公司违法行为组织开展了初步调查和鉴定评估，此案造成的生态环境损害损失在935万元以上。

深圳市生态环境局与信隆公司开展生态环境损害赔偿磋商，就修复此案涉及的生态环境损害及有关费用赔偿问题达成一致，签订了深圳市首份生态环境损害赔偿协议。赔偿协议约定信隆公司投入近两千万元进行生态环境修复。深圳市生态环境损害赔偿改革工作取得初步成果。实践中渐渐出现大额的生态环境赔偿案件，这些案件引起了作者的思考。

一、我国生态环境损害赔偿制度的基本情况。

我国生态环境赔偿制度实现的方式目前有两种，一种是作为赔偿权利人的政府与污染企业签订生态环境损害赔偿协议，一种是以检察院、其他社会组织为主体提起环境公益诉讼。两种方式均产生由污染企业承担生态环境损害赔偿费用的结果。

作为赔偿权利人的政府与污染企业虽然存在管理与被管理关系，双方签订的生态环境损害赔偿协议却不是行政合同，而是民事合同。生态环境损害赔偿协议不具有强制执行力。依据《生态环境损害赔偿制度改革方案》第四条第（四）款规定，如果污染企业不主动履行协议，政府不能凭赔偿协议书向法院申请强制执行，而是先要向法院申请司法确认，才可以申请强制执行。

如果作为赔偿权利人的政府与污染企业达不成生态环境损害赔偿协议，那么依据《民事诉讼法》第五十五条，检察院、其他社会组织可以向人民法院提起环境公益诉讼。国家正在建立的环境公益诉讼的法律体系中，都会涉及到污染企业需要承担生态环境损害赔偿款的问题。在单个的公益诉讼中，生态环境损害赔偿款都会被判决由污染企业承担。

二、支付生态环境损害赔偿款行为可能引发破产原因。

从《生态环境损害赔偿制度改革方案》以及环境公益诉讼制度来看，我国目前的生态环境损害赔偿制度设计是基于企业在污染环境后，有经济实力承担履行赔偿义务，生态环境损害赔偿行为不影响其他债权人的利益和企业的正常经营。但是，因为环境污染行为一般会给污染企业带来较大负面影响，污染企业承担的生态环境损害赔偿款数额巨大，如前言中的信隆公司环境修复事件，以及其他地方发生的泰州毒地事件1.6亿元赔偿、腾格里沙漠的5.69亿元赔偿;所以，当污染企业面临天价赔偿时，陷入困境的情况较普遍，可能引发破产原因，进入破产程序。

三、污染企业进入破产程序后所面临的法律风险。

如果因为生态环境损害赔偿协议的签订和履行，或者因为环境公益诉讼的判决结果引发污染企业的破产原因，又或者污染企业在存在其他的破产原因导致污染企业进入破产程序，将引起以下的法律风险。

（一）赔偿行为被撤销的风险。

污染企業存在破产原因，并且依据生态环境损害赔偿协议履行赔偿行为发生在人民法院裁定受理对污染企业的破产申请前六个月内的法定期间，人民法院指定的污染企业管理人可能认定污染企业已知自己不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务，仍在破产危机期间对个别债权人进行清偿，损害其他债权人利益，依据《企业破产法》第三十二条的规定对支付赔偿费用行为予以撤销。政府不能因为与污染企业签订了损害赔偿协议使得生态环境损害赔偿就获得了足够法律保护。

（二）生态环境损害赔偿协议或环境公益诉讼生效判决可能面临执行不能的风险。

生态环境损害赔偿协议、环境公益诉讼生效判决未履行或未履行完毕，人民法院裁定受理对污染企业破产，污染企业不能再进行个别清偿。污染企业管理人依据《企业破产法》第十六条，不会向赔偿权利人继续支付生态环境损害赔偿款。

经过司法确认的生态环境损害赔偿协议、环境公益诉讼生效判决未履行或未履行完毕，赔偿权利人向人民法院申请强制执行，污染企业又被人民法院裁定受理破产，依据《企业破产法》第十九条规定，有关污染企业财产的保全措施应当解除，执行程序应当中止。执行法院不再对污染企业强制执行，即使强制执行款已经扣划到人民法院账上也不可以再划给赔偿权利人。

（三）只约定修复行为而无修复金额的债权在债权审核时遇到障碍。

修复行为虽然属于企业破产法意义上的债权，但是基于应按同一清偿规则、比例公平清理全部债权债务的要求，所以债务人所负的债权往往需要换算成以货币计量的债权。依据《企业破产法》第四十九条规定，赔偿权利人在申报债权时，应当书面说明债权的数额，并附上申报债权额的计算过程和证据。所以，如果生态环境损害赔偿协议、环境公司诉讼生效判决内容只是要求污染企业进行修复行为，而没有核算出具体的生态环境损害赔偿款金额，那么赔偿权利人在申报债权的时候就存在障碍。如果已经开展部分修复工作，则余下部分的修复行为的换算成生态环境损害赔偿款金额就更难认定。而污染企业管理人、债权人会议在对这项债权审核时，对如何认定修复行为换算成同等价值人民币金额也存在障碍，很可能导致该笔债权不被审核认定。届时赔偿权利人需要向人民法院提起债权确认之诉。

（四）生态环境损害赔偿款在破产清偿中没有优先权。

《企业破产法》第一百一十三条规定，债权清偿顺序中第一顺序为职工债权，第二顺序为社保债权和税款债权，第三顺序为普通债权。从目前的司法实践来看，生态环境损害赔偿款在第三顺序，为普通债权。破产清算中的普通债权清偿率极低，大多数情况下普通债权得不到清偿。生态环境损害赔偿款如果只能作为普通债权，而没有优先权，那么污染企业一旦进入破产清算程序，生态环境损害赔偿款基本上得不到清偿。

四、应对措施。

笔者通过研究，认为有如下措施来弥补制度设计的缺陷。

（一）及时法院申请司法确认和强制执行。

最高人民法院企业破产法司法解释（二）第十五条规定，债务人经诉讼、仲裁、执行程序对债权人进行的个别清偿，管理人依据企业破产法第三十二条的规定请求撤销的，人民法院不予支持。所以，如果政府在签订生态环境损害赔偿协议后，及时申请司法确认，并申请法院强制执行，即使污染企业在被人民法院裁定受理破产申请前的赔偿行为也不会被撤销。

（二）颁发相应的环保行政命令，要求污染企业进行环境修复行为。

政府或生态环境保护部门的行政命令并不为企业破产法所禁止，污染企业进入破产程序后，政府或生态环境保护机关的行政命令仍然有效，债务人企业、管理人都受其约束。所以，政府或生态环境保护部门可以根据生态环境损害赔偿协议，同时对污染企业发出相应的修复环境的命令。即使污染企业进入破产程序导致赔偿行为被撤销，但是，修复环境的命令依然有效。管理人接管污染企业后仍然需要遵守环境法的规定，按政府或生态环境部门的命令进行相应的修复工作，并接受监管。

（三）由第三人对污染企业履行损害赔偿协议提供担保。

污染企业在签订环境污染损害赔偿协议时，由其提供第三人为自己履行约行为提供担保。《企业破产法》第一百二十四条规定，破产人的保证人和其他连带债务人，在破产程序终结后，对债权人依照破产清算程序未受清偿的债权，依法继续承担清偿责任。如果污染企业不履行协议或因进入破产程序无法履行协议，则由担保人承担担保责任，依法继续承担清偿责任，以达到完成生态环境修复之目的。

（四）建议《企业破产法》修订时给生态环境损害赔偿款以优先权。

笔者建议给生态环境损害赔偿款以优先权有以下五个理由。

1、生态环境损害赔偿款具有优先权是人类生存的需要。

生态环境损害赔偿款具有公益性，用来专项修复受损害环境。如果生态环境损害赔偿款不能优先保证，那么环境损害的后果将更加严重。可能危及社会公共安全和人民生命财产。

2、生态环境损害赔偿款具有优先权是当前的环境保护政策的要求。

2018年5月18日至19日，全国生态环境保护大会在北京召开。习近平总书记指出，新时代推进生态文明建设，必须坚持节约优先、保护优先。环境保护在整个国家的制度设计中，具有优先地位，是事关社会发展，民生幸福之大事。在经济发展与环境保护过程中，坚持保护优先是我国对生态文明建设思想的新的认识，也成为全党全国人民的共识。

3、生態环境损害赔偿款优先权符合我国法律的要求。

《民法典》第9条规定，民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境，这是民法典新确立的绿色原则。“绿色原则”可成为司法判断准则，在破产程序中，依法追究污染破坏者的法律责任，确保让环境污染赔偿款用于环境污染修复，给予生态环境损害赔偿款优先爱偿权，保护环境的立法目的才有保障。《环境保护法》第五条规定，环境保护坚持保护优先、预防为主等原则，环境保护法所确立了保护优先的原则。

4、在修改破产法时，有将生态环境损害赔偿款给予优先的机会。

在现行的《企业破产法》中，生态环境损害赔偿款是作为普通债权受偿。但是，在2018年12月《全国法院破产审判工作会议纪要》出现了细化优先权的内容。2019年6月22日发布的《加快完善市场主体退出制度改革方案》中提出，要完善破产程序中债权清偿顺位规则。所以，将来的破产法中完全有机会争取生态环境损害赔偿款的优先权。

5、国外在破产法的司法实践中，都对环境保护给予高度重视。

国外发达国家如美国、日本、德国等在破产法的司法实践中，一般赋予环境治理费以优先权。如，美国联邦最高法院在Midlangtic案中，对管理人抛弃污损场所的能力作出了限制，之后各地法院都认为，该判决一个必然效力是：赋予申请后的清污费用债权以第一优先顺位。如，澳大利亚的的法律规定，在公司破产过程中，各项环境开支与职工债权一样具有优先权。

在企业破产法修改中，立法机关应当综合考虑人类的生存需要、国家的环境保护政策、民法总则规定的绿色原则、环境保护法规定的保护优先原则，充分理解立法的本意、法律价值取向，给予生态环境损害赔偿款优先权。

作者简介

执业律师、破产管理人，个人名称：王巧如，出生年月：19840515，单位名称：广东深田律师事务所，毕业学院：广东深圳大学，职称：律师，研究方向：破产法。