锚定“两个确保”谋划现代化河南空间布局

李运海

国土空间规划是空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。科学编制国土空间规划事关河南省经济社会发展全局和“两个确保”奋斗目标的实现。

河南省第十一次党代会指出，编好国土空间规划，坚持省、市、县、乡同步编制，合理确定生产、生活、生态空间，科学划定生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界三条控制线，引导城镇空间布局与开发强度、发展需求相适应，既坚持节约集约发展，又为长远发展留好空间。

近段时间以来，河南省自然资源厅按照省委、省政府要求，锚定“两个确保”奋斗目标，按照前瞻30年、编细15年、编实“十四五”要求，结合河南实际，不断探索符合国土空间规划编制内在要求和规律的方式方法，科学谋划现代化河南空间布局。

推进四级同步编制规划

围绕加快推进和高质量编制省、市、县、乡四级国土空间规划，河南省自然资源厅先后制定印发《河南省市级国土空间总体规划编制指南》《河南省县级国土空间总体规划编制指南》《河南省乡级国土空间总体规划编制指南》，制定国土空间专项规划、城镇开发边界内详细规划、开发区国土空间规划和城市设计编制规程等技术规范。

在工作推进中，河南省自然资源厅不断探索和创新工作方法和工作机制。

——工作方式上提出了“四定”。

定原则。坚持安全优先、保护优先，在确保粮食安全、生态安全基础上，突出保障发展第一要务，留好、调优发展空间。

定指标。结合各市、县主体功能定位和人口变化趋势、单位GDP地耗以及实有耕地状况等因素，综合研究永久基本农田保护任务和建设用地规模。

定地块。省级层面将市、县、乡试划的三条控制线初步成果，逐图斑落到具体地块，再由市、县、乡实地核查，做到上下贯通、精准落地。

定进度。坚持结果导向，持续推进规划方案优化深化，确保依照国家最终确定的时间节点，及时高质量全面形成国土空间规划成果。

——编制要求上实行“四统一”。

统一底图。以国土三调成果为基础，全省形成坐标一致、边界吻合、上下贯通的一张底图，用于支撑省、市、县、乡四级国土空间规划编制。

统一标准。落实统一的国土空间规划技术标准体系，分别制定了四级规划编制指南，为规划编制提供基本保障。

统一规划。通过三条控制线划定，加强四级规划的上下传导衔接，并与发改、工信、住建、交通、水利、文旅各行业专项规划的统筹对接，将其叠加到国土空间规划“一张图”上。

统一平台。省级已开发建设了全省国土空间基础信息平台，对全省国土空间做到全覆盖，供省、市、县统一使用;同步建立了国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，该系统已进入试运行阶段。

——协调推进上强化“一盘棋”。

坚持全省“一盘棋”思想，采取自上而下与自下而上相结合的方法，统筹资源配置，强化规划统一管控，明确省级规划抓统筹，市级规划抓中心城区和区域协调，县级规划抓县城和城乡融合，乡级规划抓落地，确保四级规划同步推进、无缝衔接。

——推进措施上完善工作机制。

建立以河南省自然资源厅党组书记、厅长张建慧为组长的国土空间规划编制领导小组，成立4个工作专班，建立周例会和工作台账、按日明确任务清单等制度，全力推进四级规划编制和三条控制线划定工作。每周召开一次或多次周例会、专题会，对规划编制和三条控制线试划工作进行会商研判，及时协调解决规划编制和三条控制线试划中的矛盾与问题，根据省、市、县、乡规划编制工作阶段，对工作重点、工作进度进行调度，对工作推进较慢的，及时发出工作“提示函”，保障了规划编制工作快速有序推进。

深化细化三条控制线试划成果

“统筹国土空间保护与开发是一个永恒的主题，只有加强保护才能实现资源的永续利用，实现可持续发展。河南省从保障粮食安全、生态安全和发展大局出发，统筹划定三条控制线，促进保护优先和保障发展相统一，给自然留下更多的生态空间，给农业留下更多的生产空间，为城镇留足持续发展空间，引导城镇空间布局与开发强度、发展需求相适应，加快构建适应现代化河南建设需要的国土空间保护利用新格局。”河南省自然资源厅党组书记、厅长张建慧说。

河南省自然资源厅坚持把试划三条控制线作为编制国土空间规划的重中之重，组织全省不断深化细化试划成果，着力优化布局，留好发展空间，确保落子无悔。

河南省16.7万平方千米的国土面积，哪些地方适合种树？哪些地方适合种粮？哪些地方适合建设？这需要摸清家底，精准掌握每块国土空间的现状。为此，河南省动用近200家专业机构，省级按照50×50，市、县按照30×30的栅格，对每一个单元格进行国土空间适宜性和资源环境承载能力“双评价”，确定适合干什么。目前，省、市、县“双评价”成果均已完成，进入技术评审和审查阶段。

在摸清现状、开展“双评价”的同时，河南省自然资源厅通过“2+1”方法，即采取“以人定地”（依据第五次、第六次、第七次人口普查数据，梳理人口流动、人口結构等变化规律，预测各市、县人口和用地规模）、“以历年用地趋势外推定地”[以2010—2019年各市（县、市）每年用地量，趋势外推人口和用地规模]两种基础方法进行预测，“以GDP定地”方法（结合各市、县经济社会发展“十四五”规划提出的人口、经济等发展指标，预测人口与经济规模，参照浙江、江苏等省相应规划发展阶段的地均效率，预测建设用地规模）进行修正。通过对各市、县人口和城镇发展及经济发展的预测，测算出未来可能需要的建设用地数量，结合“双评价”成果，开展三条控制线试划工作。

——结合主体功能定位调优永久基本农田保护红线。按照国家确定的河南省永久基本农田原有保护任务（2006-2020年），完成永久基本农田试划。在试划中，河南省从全省“一盘棋”考虑，在合理预留各地发展空间的前提下，以主体功能区定位为主导因素，将各省辖市保护任务落图落地。

——逐图斑调优生态保护红线。河南省共划定生态保护红线面积2000多万亩，其中，96%分布在太行山、伏牛山、桐柏—大别山区和黄河生态带。目前，正在逐图斑进行再梳理，优化生态保护红线，既保障生态空间，又保障发展空间，从严保护耕地。

——进一步优化城镇开发边界，合理确定各市、县城镇用地规模，以支撑河南省长期发展空间需求。全省试划的2035年城镇开发边界面积，与目前的城镇现状面积相比，数量增加较多。

张建慧说，这次编制将主体功能区、土地利用、城乡建设、综合交通、农田水利、能源通信、文化旅游等各类空间规划统一于国土空间规划，真正实现“多规合一”的规划“一张图”，同时，强调总体规划和专项规划、详细规划之间的指导约束和衔接协调，有效解决过去规划“打架”、约束和引领作用不突出、规划效能不高等问题。

为确保试划成果及时用于国土空间治理，河南省搭建了国土空间信息平台，建设了国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，与国土空间规划同步编制、同步运营。目前，信息系统已接入三条控制线试划成果等省级数据300余项。未来，将持续汇集省、市、县数据，优化平台信息功能，推进全省国土空间“网络化覆盖、一张图统领、全流程贯通”，构建“多规合一”的国土空间数字化治理平台，实现空间治理信息化、智能化和现代化。

谋划现代化河南空间布局

三条控制线是政策线、责任线，也是生命线。通过三条控制线试划，有序布局生态、农业、城镇以及防灾减灾、战略留白等功能空间，为河南省经济高质量发展保驾护航。以实现“两个确保”、实施“十大战略”为遵循，落实前瞻30年要求，深入分析河南省人口变化、产业演进趋势和经济社会发展规律以及自然格局等省情，谋划安全和谐、富有竞争力和可持续发展的现代化河南空间格局。

立足建设美丽中原，河南省初步研究提出国土空间保护格局。以黄河生态保护为重点，建设规划高质量的沿黄生态带，构建太行山、伏牛山、桐柏—大别山等生态屏障带等，形成绵延千里、纵横中原的生态空间网络格局。

河南省第十一次党代会强调，实施以人为中心的新型城镇化战略，坚持从社会全面进步和人的全面发展出发，科学编制国土空间规划。张建慧说，这一战略既为国土空间规划编制提出了更高的要求、更高的标准，也为国土空间规划编制指明了方向。全省自然资源系统将认真学习、深入领会省第十一次党代会精神，围绕落实实现“两个确保”、实施“十大战略”总体部署，加快完成全省国土空间规划编制工作，全面提升国土空间治理能力，为全面建设现代化河南贡献更多的自然资源力量。（作者单位：河南日报报业集团）

让废旧矿山重现绿水青山

济源产城融合示范区下冶镇官洗沟村地处黄河北岸，境内有一个废弃铝土矿，最深的坑超过100米。2019年10月，借助南太行地区山水林田湖草生态保护修复工程这一契机，该示范区对这个废弃矿山进行生态治理和修复。如今这里绿水青山、瓜果飘香，已经成为黄梨基地。

生态环境，破坏容易修复难。针对废弃矿山成因复杂、时间跨度长、整治难度大等问题，全省围绕省委、省政府“控新治旧”要求，一矿一策，分类实施，初步建立政府、企业、社会资本等多元化融合的治理模式。坚决啃下废弃矿山整治修复“硬骨头”。各地按照“谁破坏、谁治理，边开采、边治理”原则，逐个矿山明确修复责任主体和时间表，确保按期完成修复，加快恢复绿水青山。

目前，全省9.36万亩历史遗留矿山已完成修复约2万亩，正在对5.13万亩矿山开展修复治理。

在废弃矿山中，河南省注重培育矿山修复龙头企业，通过赋予一定期限的自然资源产权等政策红利和制度保障，引导和支持社会主体参与全域土地综合整治和矿山生态修复，通过矿山修复增加耕地、建设用地、林地，提升生态修复综合效益。

鲁山县梁洼镇鹁鸽吴村是国家级传统村落，由于长期无序开采煤矿，地面塌陷引发泥石流滑坡，山体田园被破坏。2019年，该县引进社会资本，投资21亿多元，开展全域土地综合整治。经过整治，昔日的废弃矿山变成层层梯田，也没有了尘土飞扬。

驻马店市驿城区北泉寺周围也是废弃矿山，长期荒芜。2020年1月，该市通过招商引资，采用市场化运作模式，邀请保利通信有限公司、河南省自然资源投资集团有限公司共同对周边17平方千米的废弃矿山进行生态修复、土地综合整治，因地制宜开展田园综合体、都市农业示范区项目建设，适时发展高端生态、养生等项目。目前，项目生态修复治理工程已全面开工，采用边削坡减危、边修复、边绿化办法，使荒山快速变绿、废塘快速变清。

根据计划，全省集中整治攻坚行动将延续到今年年底。未来，河南省将不断加大力度，努力实现“违法者必查处、破坏生态环境必修复、法定义务必履行”目标。一方面，大力打击整治非法开采、越界开采等违法犯罪活动，坚决遏制新增非法开采破坏生态环境行为;另一方面，加快修复治理进度，对需要政府修复的遗留矿山按照修复计划加快推进，对需要采矿人履行修复责任的废弃矿山采取多种措施，加压推进。同时，积极培育新型修复主体，构建“政府+企业+社会”共同参与治理新机制，加快全域土地综合整治及矿山生态修复治理工作，实现生态效益、社会效益和经济效益相统一。

“天眼”守护好每一寸耕地

站在南阳市镇平县杨营镇潘营村“一网两长”监控中心大屏幕前，全村1万多亩耕地的动态一目了然。村委会负责人介绍，全村共安装10个摄像头，每个能覆盖1500亩耕地，任何违法都能及时发现、快速查处。

河南省自然资源厅有关负责人说，未来，全省将安装2万多个摄像头，给耕地和山体装上“天眼”，对16.7万平方千米的国土面积实现全覆盖。河南省耕地保护将日常巡查巡管和卫星遥感监测结合起来，形成天上看、地下查的“天罗地网”，以“长牙齿”的硬措施守护好每一寸耕地。

耕地是粮食生产的命根子。河南省全面贯彻落实党中央、国务院要求，提出要坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，构建以耕地保护为首要任务的土地管理格局，全省连续21年实现耕地占补平衡，为粮食增产和农民增收奠定坚实基础。

土地供需矛盾一直是河南省面临的突出问题，河南省正处在工业化、城镇化快速发展阶段，过境的国家重点项目多，耕地保护压力日趋增大。同时，全省耕地“非农化”“非粮化”问题屡禁不止，时有发生。只有坚决整改纠正这些突出问题，从严、从快、从重打击耕地违法，才能落实“藏粮于地、藏粮于技”战略，扛稳粮食安全重任，为乡村振兴战略顺利实施奠定坚实基础。

长期以来，自然资源执法监察工作一直是个“老大难”。受手段和人員不足等因素制约，违法行为发现难、制止难、执行难。一宗违法用地从发现、调查取证到告知、听证、处罚，需要很多环节、很长时间，导致错过处理的最佳时机，强制拆除执法成本高、难度大。如何充分利用现代科技手段，给耕地保护装上“天眼”，及时发现违法行为，及时处理，无疑成为一个亟待解决的现实问题。

省、市、县各级自然资源部门都对此进行探索。虞城县与当地农业农村部门为禁烧秸秆建立的“蓝天卫士”平台相互融合、信息共享，实现区域内土地监控及执法全覆盖，有效解决了执法发现难、取证难、制止难问题，违法行为大幅下降。

河南省自然资源厅执法监督局负责人说，目前，除了与农业农村部门的“蓝天卫士”合作外，还要与政法部门的“雪亮工程”、林业的森林防火，以及交通、应急等部门的监控摄像头全部联通或部分联通，实现对全省国土面积的部分覆盖。

目前，“天眼”系统的摄像头安装规划和管理平台建设规划正在制定之中。未来，一旦建成使用，将实现与全省各系统平台的全部联通，对耕地保护来说，将构筑人防+技防的“天罗地网”，实时发现、实时推送、实时处置，真正将违法占用耕地消灭在萌芽状态。