“藏粮于地”战略下高标准农田建设模式研究*

张睿智，刘倩媛，山长鑫，杨晓文,2

(1.农业部南京设计院，南京市，210014；2.农业农村部南京农业机械化研究所，南京市，210014)

0 引言

民以食为天，食以农为源，农以地为本。习近平总书记强调：“耕地是我国最为宝贵的资源。我国人多地少的基本国情，决定了我们必须把关系十几亿人吃饭大事的耕地保护好，绝不能有闪失。保障国家粮食安全的根本在耕地，耕地是粮食生产的命根子”[1]。高标准农田建设是全面落实“藏粮于地”战略的重要抓手，是推动农业转型升级的有效手段，是确保国家粮食安全的战略性举措[2-3]。

我国开展规模化农田建设可追溯至1988年，通过将收取的耕地占用税进行集中管理使用，设立专项，重点用于粮食和重要农产品主产区内的中低产田改造，达到提高抵抗自然灾害和农业综合生产的能力，助力我国农业高速发展[4]。时至今日，党中央、国务院推进高标准农田建设的力度有增无减，2010年中央一号文件首次旗帜鲜明地提出了大力建设高标准农田，此后历年中央一号文件都对高标准农田建设工作做出了重要指示。2013年，国家发展和改革委员会发布了《全国高标准农田建设总体规划(2011—2020年)》，明确到2020年建成集中连片、旱涝保收的高标准农田53 333 khm2。2012年，原农业部和原国土资源部分别发布了《高标准农田建设标准》和《高标准基本农田建设标准》；2014年，国家标准化管理委员会发布了《高标准农田建设通则》，明确了土地平整、灌溉排水、田间道路以及农田防护等工程建设标准。2016年，国家标准化管理委员会发布了《高标准农田建设评价规范》；2018年机构改革后，农田建设力量得到有效整合，体制机制进一步理顺；2019年，农业农村部和财政部发布了《农田建设补助资金管理办法》，同年农业农村部发布了《农田建设项目管理办法》，国务院发布了《国务院办公厅关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》；2021年，农业农村部先后发布了《高标准农田建设质量管理办法(试行)》和《高标准农田建设项目竣工验收办法》，从体制机制、项目申报与审批、实施管理、资金使用、竣工验收以及建设评价等方面进行了规范。2021年，农业农村部发布了《全国高标准农田建设规划(2021—2030年)》，明确了未来一定时期内的高标准农田建设的总体要求。

目前我国学者围绕高标准农田建设方面相关研究成果显著，蔡朕等[5]以重庆市梁平县为例，利用原创联系度的可展性对集对分析法进行改进，并结合熵权法，对重庆市梁平县高标准基本农田建设项目进行选址合理性评价；杨建宇等[6]以河南省焦作市为例，构建了耕地综合质量评价体系，结合理想点逼近法和局部空间自相关分析对高标准农田建设分区及时序提出了方案；肖光强等[7]以肥城市国庄土地整理项目为例，选择组织、方案和实施3大指标12个因子构建了土地整理过程评价指标体系，利用特尔菲法对指标和因子进行量化和权重的确定，采用指数和法计算因子、指标和项目的成功度；吴萌[8]通过对高标准基本农田建设项目质量控制存在的问题现状及影响因素进行分析，研究了如何做好项目质量控制，提出了管控措施。但鲜有围绕管理体系、规划布局、建设标准等多要素系统的开展高标准农田建设模式探究。鉴于此，本文通过文献查阅、实地调研和定性分析等方法，掌握当前我国高标准农田建设背景和存在的问题，归纳形成高标准农田建设模式总体构架，通过调研我国高标准农田建设综合评价结果排名靠前和提升较快的省份，在其建设模式的基础上，提出适宜的对策建议。

1 我国高标准农田建设背景

1.1 高标准农田建设现状

2021年8月发布的第三次全国国土调查主要数据成果，以2019年12月31日为标准时点，我国耕地面积约为127 800 khm2。截至2020年底，我国已建成高标准农田面积约53 333 khm2(其中2011—2020年建成面积约40 000 khm2)，占全国耕地比重的41.73%。高标准农田建成面积按全国七个建设分区统计情况如图1所示。

图1 截止2020年底已建成高标准农田规模统计Fig.1 Statistics of high standard farmland scale by the end of 2020注：数据来源于《全国高标准农田建设规划(2021—2030年)》。

其中东北区建成约11 133 khm2；黄淮海区建成约11 733 khm2；长江中下游区建成约11 800 khm2；东南区建成约3 667 khm2；西南区建成约7 800 khm2；西北区建成约6 800 khm2；青藏区建成约400 khm2。通过长期以来系统化、规模化、集中化开展土地平整及土壤培肥、灌溉排水等工程措施建设，大幅度提升了我国农田基础设施条件，提高了国家粮食综合生产能力，建成区每公顷粮食生产能力提高10%～20%；提高了农业规模化、专业化经营水平，为农业全程机械化奠定了基础，有效推动了农业高质量发展；降低了农业生产成本、提高了土地产出效率，建设区平均每公顷节本增效约7 500元，拓宽农民致富渠道。

1.2 高标准农田建设规划

按照“一季千斤、两季吨粮”的总体要求，《全国高标准农田建设规划(2021—2030年)》确定了到2030年建成集中连片、旱涝保收、节水高效、稳产高产、生态友好型高标准农田80 000 khm2(其中2021—2030年新建成约26 667 khm2，提质改造约18 667 khm2)，占全国耕地比重的62.60%，以确保我国6×1011kg以上的粮食产能。全国建设分区统计情况如图2所示：其中东北区建成约15 200 khm2；黄淮海区建成约16 067 khm2；长江中下游区建成约16 733 khm2；东南区建成约4 400 khm2；西南区建成约12 400 khm2；西北区建成约14 467 khm2；青藏区建成约733 khm2。建设任务与上个规划周期相比，任务数量虽相差不大，但随着建设条件较好的地块越来越少，建设成本的不断攀升等问题日益凸显，决定了该规划周期的建设任务将更加艰巨。

图2 2021—2030年拟建设高标准农田规模统计图Fig.2 2021—2030 proposed high standard farmland scale statistical chart注：数据来源于《全国高标准农田建设规划(2021—2030年)》。

2 高标准农田建设中存在的问题

2.1 管理体制仍需完善

2018年机构改革，党中央、国务院将发改、财政、原国土资源、水利等部门分别管理的农田建设任务一并整合到农业农村部，过去“五牛下田”、分散管理的工作模式得到了根本改变，从体制机制上实现了源头整合，构建了“五统一”农田建设管理新机制[9]。新机制的建立为加快推进高标准农田建设创造了有利条件，但也有待完善。(1)基层队伍力量薄弱。机构改革后许多地方未按“编随事走、人随编走”的原则，组建农田建设管理队伍，原从事农田建设的管理人员和技术人员没有转隶到农业农村部门或转隶的人员因以往执行的政策制度不同，致使工作难以达到要求。(2)资金有待整合。我国高标准农田建设中央资金由中央预算内投资、中央财政转移支付两个部分组成，因资金在中央层面尚未整合，虽然建设要旨相同，但在时间安排、审批程序、监管要求等方面不尽相同，存在同一个项目却分别申报、下达、审批等情况，如广东省2020年中央预算内投资高标准农田建设资金较中央财政转移支付下达时间晚了约3个月，影响了项目实施进度。(3)新增耕地核定协调机制有待完善。原国土资源部和农业农村部分别印发了关于核定高标准农田建设项目新增耕地的文件，要求建立新增耕地核定工作机制，由自然资源部门会同农业农村部门对高标准农田建设产生新增耕地进行核定，但目前大部分省份新增耕地核定工作机制建立进度缓慢，新增耕地核定与指标交易工作推进并不理想。

2.2 建设空间潜力不足

从“三调”数据看，“二调”以来的10年间，全国耕地地类减少了7 533 khm2[10]。期间由于发改、原国土资源、原农业综合开发、水利等部门在开展高标准农田建设过程中缺乏统筹协调，尤其在空间布局上均优先选择选址条件较好的地块进行建设，导致未来高标准农田建设将更多面对零散分布、面积较小的田块[11]，遴选符合《关于做好当前农田建设管理工作的通知》规定的“单个项目规模原则上平原地区不低于200 hm2，丘陵山区不低于67 hm2”项目必将越发困难。

2.3 投资标准有待提高

近年我国高标准农田建设投入水平持续提高，四川、江西每公顷投资水平达到45 000元以上，湖南、江苏等省份地方财政每公顷投入超过7 500元，但也存在因地方财政投入偏低，部分地区每公顷投资标准未达到22 500元，个别地区每公顷投资标准不足18 000元[12-13]。随着高标准农田建设难度的加大，物料价格和人力成本不断攀高，致使高标准农田建设投入需求必将增加，建设资金缺口巨大，如：山东省2020年每公顷投资标准为22 500元，该省调查测算每公顷投入42 000 元以上才能达到规定的建设标准；西藏自治区2020年每公顷投资标准33 000元，该自治区调查测算每公顷均投入96 000元才能达到规定的建设标准。资金投入的不足，致使部分项目出现“阴阳田”的情况，严重制约了高标准农田的建设质量和效益。

2.4 设计要求不统一、方案不合理

目前，我国高标准农田建设标准不统一、方案不合理等问题突出，严重影响了高标准农田建设。具体体现为同一区域内灌溉渠道建设形式多样，如此不仅影响灌溉渠道的有效性，而且会缩短发挥效益年限。另外，高标准农田建设涉及专业面广，涵盖土壤、农业水利、道路、电力等，因此要求设计单位具备相匹配的设计团队，而目前行业内设计单位水平良莠不齐，新成立小公司技术薄弱，设计期间未能对地形、土壤、气候、经营模式等因素条件进行综合分析，过分追求标准化，且设计成果深度达不到要求，致使工程布局与实际情况脱轨，基础设施作用与功能无法体现[14-17]。

2.5 建设质量不高

项目建设过程中，施工单位对于高标准农田建设质量重视程度不够，管理上存在漏洞，未曾意识到其所肩负的社会责任；工程转包、施工进度缓慢、施工质量不达标等现象时有发生；监理单位职责履行不到位；建设单位在业务管理方面经验不足，缺乏有效的监管手段，加上项目点多、面广、线长，导致工程得不到有效的监管，工程建设质量不高[8,18]。

2.6 建成区尚存短板

依据“十二五”以来各省高标准农田建设评估清理检查情况，受管理体制、资金、规划设计、工程建设以及自然灾害等方面的影响，部分省份已建成高标准农田区存在建设质量偏低、建设内容不全等问题，项目建设质量达不到国家标准要求，能够持续发挥作用的年限达不到设计基准期要求。

3 高标准农田建设模式总体构架

高标准农田建设模式总体框架可归纳总结为管理体制、规划布局、建设标准、资金保障以及实施管理五个方面(表1)。

表1 高标准农田建设模式总体构架Tab.1 overall framework of high standard farmland construction model

其中管理体制决定了高标准农田建设的力度；规划布局提出了高标准农田建设的总体要求；建设标准是高标准农田建设能否“量体裁衣”的关键；资金保障是高质量建设高标准农田的基础；实施管理是规范高效开展高标准农田建设的行事指南。

4 我国标杆省份高标准农田建设模式研究

4.1 建设模式概况

从2019年、2020年农业农村部公布的高标准农田建设综合评价结果中，选择排名靠前的广东省、江西省以及提升较快的山东省开展高标准农田建设模式调查，按高标准农田建设模式总体构架以及典型做法进行归纳总结。

4.1.1 广东省

1)管理体制。广东省就高标准农田建设工作进行专题研究，形成了广东省农业农村厅协同省发改、财政、自然资源、水利等多部门协同推进制度，并发文明确了高标准农田总体建设要求，提出了“政府一把手负总责，分管领导直接负责”的工作机制，按“省级指导、市负总责、县为主体”的总体要求，建立了“省、市、县”三级农田建设管理体制。

2)规划布局。广东省农业农村厅组织开展了广东省高标准农田建设规划(2019—2025年)修编工作；按照“一图统管、一网通办”的要求，广东省对高标准农田建设项目潜力图斑进行了选取布局，建立了项目储备库。

3)建设标准。依据相关行业标准划分工程类型区、确定建设目标和工程标准；广东省农业农村厅出台了部分高标准农田建设技术规范。

4)资金保障。积极争取中央资金、整合各级涉农资金、申请新增地方政府专项债券和引导社会资本投入。

5)实施管理。广东省农业农村厅围绕项目管理、储备、评审、监理、资金管理、调整终止、竣工验收以及绩效评价方面出台了一列实施办法，全面推行了“四制”管理。

6)典型做法。开发广东省农田建设管理信息系统，支撑立项排重、项目监管、规划布局和大数据分析；整合统筹土壤酸化耕地治理、省级垦造水田资金等涉农资金，提高投资标准；召开现场观摩会、竣工验收工作督促会，举办政策业务培训班，优化项目管理。

4.1.2 江西省

1)管理体制。江西省成立了以常务副省长任组长，省发改委主任任常务副组长，农业农村、财政、水利、自然资源等相关职能部门主要领导任成员的统筹整合资金推进高标准农田建设领导小组，并发文明确了领导小组工作规则和高标准农田建设的总体要求，按“省级指导、市负总责、县为主体”的总体要求，建立了“省、市、县”三级农田建设管理体制。

2)规划布局。按照统一布局要求，江西省农业农村厅建立了项目储备库。

3)建设标准。结合江西省自然禀赋等关键要素，江西省农业农村厅组织编制了高标准农田建设规范，以划分工程类型区、确定建设目标和工程标准。

4)资金保障。积极争取中央资金、整合各级涉农资金、发行高标准农田建设专项债券、新增耕地指标交易和引导社会资本投入。

5)实施管理。江西省农业农村厅围绕项目管理、资金管理、工作落实方案、创新建设模式、绩效考评、约谈制度、负面清单管理等方面出台了一列实施办法，全面推行了“四制”管理。

6)典型做法。印发与地方相适应的高标准农田建设标准；发行高标准农田建设专项债券和制定新增耕地核定机制，提高投资标准；开展“高标准农田建设质量年”活动以点带面、连片成域，全方位、多层次促进高标准农田项目建设质量提升。

4.1.3 山东省

1)管理体制。山东省将高标准农田建设任务落实情况列为省级督查检查考核事项，纳入《政府工作报告》量化指标，建立起了“政府主导、部门协作、群众参与、社会支持”的工作推进制度，并发文明确高标准农田建设的工作重点和工作机制，按“省级指导、市负总责、县为主体”的总体要求，建立了“省、市、县”三级农田建设管理体制。

2)规划布局。按照统一布局要求，山东省农业农村厅建立了项目储备库。

3)建设标准。依据相关行业标准划分工程类型区、确定建设目标和工程标准。

4)资金保障。积极争取中央资金、整合各级涉农资金和引导社会资本投入。

5)实施管理。山东省农业农村厅围绕项目管理、储备、调度制度、评审、资金管理、竣工验收以及评价激励等方面出台了一列实施办法，全面推行了“四制”管理。

6)典型做法。提出“高标准农田+”推动基础设施配套、耕地质量提升、技术推广应用、土壤墒情监测等要素向示范创建县域集聚；加大地方财政投入和整合引黄灌区农业节水工程等涉农资金，提高投资标准；构建监管单位、建设单位、监理单位、群众代表“四位一体”的质量安全监管体系，确保工程高质量建设。

4.2 建设模式分析

在广东省、江西省和山东省中选取2019年、2020年高标准农田建设项目县进行实地调研，对现行建设模式下高标准农田建设表现情况进行定性分析(表2)。参考现行高标准农田建设评价指标，分析要点可归纳为建设管理、建设任务、建设质量和建设成效四个方面。

表2 高标准农田建设模式分析Tab.2 analysis of high standard farmland construction mode

其中建设管理包括组织和制度、工作程序、制度执行、规划设计和入图上库等因素；建设任务包括项目储备、任务分解和建设进度等因素；建设质量包括投资标准和工程质量等因素；建设成效包括新增粮食产能和土地增值等因素。

5 构建高标准农田建设模式的对策建议

5.1 管理体制方面

按照“政府推动、农业农村部门主导、相关部门协作、集中统一、上下联动”的要求，以省为单位成立由省长任主任、分管副省长任副主任，农业农村、财政、水利、自然资源等相关部门主要领导为成员的高标准农田建设工作领导小组，高位推动高标准农田建设，省内各级政府成立相应组织机构，明确职能分工、制定工作细则、压实责任义务；构建部省市县四级农田建设管理支撑保障体系，制定适宜地区特点的运行制度，整合吸纳相关部门从事高标准农田建设的专业技术力量，强化各级农田建设人才队伍，鼓励成立农田建设专职事业单位，形成科学合理的高标准农田建设管理体制。

5.2 规划布局方面

《全国高标准农田建设规划(2021—2030年)》已明确各省到2030年的高标准农田建设任务，在此基础上由各省农业农村部门牵头，相关职能部门协作，编制各省高标准农田2021—2030年建设规划。将建设任务分解的同时，在第三次全国土地调查成果的基础上，采用理想点逼近、集对分析、局部空间自相关分析、四象限、模糊优选模型以及限制因素组合等建设适宜性评价方法[5-7,19-22]，以项目县为单位形成各省项目选址空间布局，空间数据录入全国农田建设综合监测监管平台或建立独立空间数据库。

5.3 建设标准方面

在《高标准农田建设通则》的基础上，综合考虑自然禀赋、经济水平、作物类型、障碍因素以及经营方式等关键要素，以省为单位，由省农业农村部门牵头，相关职能部门协作，制定高标准农田建设标准，划定工程类型区，确定分区建设目标以及田块整治、土壤治理、田间灌排、作业道路、农田防护、农用输配电以及科技服务等措施的建设标准。

5.4 资金保障方面

依据高标准农田建设规划布局和建设标准，分区调研测算高标准农田建设资金投入需求。从2019年中央实际安排的投资看，每公顷中央资金投入在15 750元左右[23]。在积极争取中央资金的同时，各省建设投资超出部分，通过探索形成适宜地区特点的整合财政资金、发行高标准农田建设专项债券、新增耕地指标交易、引导社会资本投入等资金筹措机制。

5.5 资金保障方面

在《国务院办公厅关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》、农田建设项目管理办法》《高标准农田建设质量管理办法(试行)》《农田建设补助资金管理办法》《基本建设财务规则》和《高标准农田建设项目竣工验收办法》的基础上，以省为单位制定涵盖项目储备库、立项、实施、验收、监督以及资金等方面的质量管理办法，构建多为一体的质量保障体系。