治理现代化视域下我国高校治理体系的建构

刘 玮

(共青团福州大学委员会， 福建福州 350108)

国家治理体系和治理能力现代化旨在探究事件关联，揭示发展规律，为国家和社会发展提供科学依据和参照。习近平总书记多次强调，坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。应该看到，高等教育既作用于社会，又受制于社会。习近平总书记在全国高校思想政治工作会议上强调，我们对高等教育的需要比以往任何时候都更加迫切，对科学知识和卓越人才的渴求比以往任何时候都更加强烈。[1]当前，我国需要通过治理与学术创新，进一步探索高校办学和治理规律，为促进现代社会发展、创新前沿科学技术领域研究承担更大社会责任。

一、高校治理体系建构的可行性分析

高校的教育制度，是随着产业社会同时建立和发展起来的。党对高校的全面领导，为我国高校面临的新任务与新挑战指明了方向。

(一)历史与现实之间的辩证统一

高等教育核心构成要素是大学，大学作为学术机构，是创造新知识、培养高层次人才、为国家创造社会价值的聚居地。任何事物都在历史演进中发展，高校治理也是如此。历史实践是理论创新的源泉，是辩证的统一，我们无法回避历史，就必须与时俱进，一方面要维护以往继承下来的高校本身所具有的优良传统，另一方面要适应历史环境变化进行自我更新与改革，建立完善的治理体系。高校治理体系旨在探索建构学科、学术、学风的有效治理，通过对高校历史的研究，对当前阶段高校治理中权力主体结构及其运行机制不足之处进行深入调查探究，研讨新中国成立以来高校治理的发展轨迹，融汇国内外教育理论，建构中国学术的义理结构与解释体系，让高校成为国家治理研究的学科、学术、话语阵地，并推动社会治理现代化。历史与现实一再显示，作为世界高等教育中心或高等教育强国，它的高等教育系统往往能与政治、经济、文化等社会各子系统形成良好的功能耦合关系，能够适应和满足复杂而多变的社会需要。[2]

(二)教育内涵式发展的必由之路

高等教育是执行教育和研究的场所，国家通过最大限度利用高等教育这个选拔机构来实现人才的培养。“十四五”时期，我国高等教育以提高教育质量作为发展生命线。目前我国高等教育办学规模和在校人数已居世界首位，当规模扩张到一定程度，内涵式发展不可避免成为我国高等教育治理体系的一部分。习近平总书记在中央人才工作会议上强调，我国拥有世界上规模最大的高等教育体系，有各项事业发展的广阔舞台，完全能够源源不断培养造就大批优秀人才，完全能够培养出大师。这是对教育内涵式发展的肯定。党的十九大报告明确把实现我国高等教育内涵式发展摆在重要地位，使高校在治理过程中从片面追求各种指标和排名的局面转向追求大学“内在价值”的提升，把遵循高校学术规律、潜心治学、立德树人作为内涵式发展主线，让人才培养、教学规划设计、制度改革从高速发展到高质量转变。到2030年，适应高质量发展的人才制度体系基本形成，创新人才自主培养能力显著提升，对世界优秀人才的吸引力明显增强，在主要科技领域有一批领跑者，在新兴前沿交叉领域有一批开拓者；到2035年，形成我国在诸多领域人才竞争比较优势，国家战略科技力量和高水平人才队伍位居世界前列。[3]

(三)大众化向普及化的跨越过程

改革开放以来，国家和社会对教育资源的投入越来越多，高等教育的需求不断增加，公民教育机会不断扩大，高等教育不仅在数量上实现大规模化，而且机能和机构也呈现多样化。在这个时期，高等教育的机会从少数人的特权转向多数人的权利。中国2020年高等教育在校学生总规模4183万人，比2019年多181万人，毛入学率54.4%，比上年增加2.8个百分点；普通高等学校校均规模11982人，其中本科院校15749人、高职(专科)院校8723人。[4]我国高等教育体系已进入普及化和多元化发展阶段。美国教育改革家克尔认为，现代研究型大学已成为多元学术群体，功能和作用不断增加，也应继续分权给各个治理主体。[5]高等教育的机会，不仅由大学提供，还有非大学型继续教育机构和社会教育设施的成人高等教育、自学考试和网络教育，以及广播电视开放大学，实现了高等教育在充分利用宏观制度环境和优越物质条件下的创新与提升，为高等教育治理体系建构奠定了坚实基础。

二、高校治理体系建构的现实性挑战

十八大以来，我国高等教育无论是办学规模还是管理模式，都从照搬照抄、千篇一律转向了创新发展、内涵建设。但要达到世界教育水平的前列，还需要不断完善治理体系，改变惯性思维模式，迎接新形势下的新要求、新挑战。

(一)信息资源与外部形势的不平等

构成高等教育系统的各个大学，以人力、土地、持久性资本、非持久性资本、从其它产业购入的供应物品作为资源，包括财力资源、物质资源、人力资源、价值资源、校友资源、学术资源、文化资源等多个方面。而高校教学的开展、战略规划、科研目标的实现离不开校内外资源的合理配置，资源配置问题深刻地影响着院系学科的发展、教研人员的创新活力、大学的办学效益。[6]资源的组织化与合理配置是高校治理体系的重要组成，只有最大限度实现资源的价值，才能得到合理的配置。一直以来，我国一方面希望尽可能扩大教育均等机会，另一方面也希望资源平等分配给所有享受高等教育的人。当教育机会从精英化迈入普及化高等教育优质资源的供给不足与不平等，一定程度上制约着地方高等教育的平衡发展。这使得尽管教育机会扩大了，但教育资源的真正平等化却依然没有较大改观。高校扩招使高等教育机会向弱势群体延伸，但在优势群体的教育需求仍未达到饱和状态前，高等教育扩张带来的大部分新机会仍掌握在优势群体(这里主要指中等层群体)手中。[7]在现阶段，要利用现行制度约束改变各类教育资源投放的方向，以及投入的持续性，把高校行政绩效资源转换到学术创新资源方面，要科学统筹、科学评估，利用各大学间的资源要素互通机制，确立资源共享，来补齐不同层次、不同地域大学发展的短板，推动教育均衡，逐渐达到动态平衡以求实现教育的相对平等。

(二)行政权力与学术自治的不平衡

学术性是大学系统的重要特征，是大学作为知识生产与传播机构的表征与体现。[8]高校行政权力作为协调高校内部治理的组织，直接参与高校重大决策的策略谋划与执行，统筹高校内部事务，协调和保证高校各组织间的正常规范化运转。两者是辩证统一、不可分割的。新中国成立后，我国高校在党的统一领导下，虽然高校的行政权利与学术研究没有直接的联系，但行政权力一直占据着主导地位，学术自治占据从属地位，由于两者的不平衡阻碍学术的自由发展，导致了当前我国高校权力结构中普遍显现的行政权力泛化问题，致使行政权力与学术权力在博弈中二元失衡，困扰着现代高等教育的发展。[9]行政管理部门对学术评估的不足，激励政策不到位，在项目与绩效考核中过分干预，没有搭建学术信任平台，追逐短期政绩，使教师没有真正参与到民主管理的学术权力中。要把大学的教学与科研创新和行政事务在管理上进一步松绑，真正实现从行政权力管理到学术自由治理的转变，让行政权力做学术发展的后盾，确定所干预的状态和学术目标之间的关系，达到符合意愿的教育目标实现范围，平衡行政权力与学术自治的相对协调。

(三)理论研究与科研实践的不匹配

理论学习是高校的基本职能，科研实践是高校创新能力的体现，坚实的理论研究是高校科研创新的动力，两者之间相互依赖、相互作用、相互转化。十八大以来，我国高校科技创新水平突飞猛进，为国家快速发展和现代化治理提供了有力支撑。但是，重科研、轻理论的现象普遍存在，科学研究被抬到高位，与学校排名、领导业绩挂钩，无论是ARWU学术排名、泰晤士高等教育世界大学排名、USNews排名、QS排名，还是国内“双一流”排名，都把科研放在重要位置。实际上，我国高校人才培养理应以知识传授为主，加强理论知识学习，致力于在理论研究基础上提升科学知识技术化应用能力。不同类型高校有着不同办学定位，肩负着不同的办学使命和科研任务。如果把某种研究使命泛化到所有高校并作为唯一标准进行评判的话，势必对整个高等教育产生不可预估的严重后果。[10]由于高校教师职称评审的刚性需求，很多高校往往把教师科研论文、实践成果作为评价体系，使青年教师急功近利，在理论研究上不足，所做科研实践及论文质量在数据的可靠性和数据的严密性方面经不起推敲，高校的教学与科研存在失衡、相互脱节和评价失准的突出问题。[11]

三、高校治理体系建构的提升策略

高校治理体系的建构，需要完善的机制、内外资源协调的平衡、层次清晰的定位来保证，使教育的目标尽可能达到预测的任务程度，并明确符合意愿的教育目标实现范围，依据一定的价值判断来确定，从而推动高等教育的凝练特色、转型创新、国际合作。

(一)凝练教育特色

高校教育肩负着科教兴国、培养德智体美全面发展、引领社会发展的重要使命，其核心任务是通过高深学问的学习和研究来达到立德树人的目的。我国始终坚持党对高校的全面领导，并在此理论指导下推进高等教育治理现代化进程。党建引领高校治理模式开辟了具有中国特色的高等教育治理现代化新局。[12]中国特色的高等教育，就是在党的领导下，科学定位办学目的，用马克思主义教育理论观作指导，围绕国家中长期战略发展，保证学校特色发展的前提下，协同发展创新，使研究型高校聚国家战略需要，向高精尖特色发展，在学科前沿交叉领域拥有关键核心的人才和科研团队；应用技术型大学聚社会发展需要，向专技人才发展，培养大国工匠，既满足中国特色社会主义经济发展的需求，又在传统教育文化中不断传承与创新，既体现中国国情特点，又比肩世界一流大学，把高校科学研究的知识要素、技术要素与社会服务紧密联系，遵循经济发展模式与教育文化模式相适应的规律，逐步形成在党领导下政治性与科学性相统一的中国高等教育特色，这也是党中央提出“扎根中国大地办大学”“加快建设世界一流大学和一流学科”“培养高水平复合型人才”所具有的“中国特色”的体现。

(二)加快转型创新

十九大以来，中国特色治理现代化的进一步深化和完善，为高校转型提供了极为丰富的源泉。高等教育的基本机能在于教育与研究，研究机能是知识的储存、传授、普及、应用；教育机能是培养人才，使学生的智能、情操、道德得到发展，进一步提升创造能力与创新能力，直接或间接为社会发展做出贡献。美国经济学家H.鲍恩曾提出大学教育的三个目标，即培养智慧的(认知的)学习能力、情操和道德的发展、实际应用能力。作为创新型人力资本生产的重要基地，大学对于全面加快创新进程、促进经济持续增长具有基础性、先导性和全局性的作用。[13]当今世界，越来越多的国家认识到科技带来的巨大力量，把建设世界一流大学作为目标任务，并采取了切实的行动改变教育惯性，调整治理体系模式，创新办学理念。为了缩短与世界一流大学的差距，我国在高等教育发展模式上，需要实现多重转型和创新：一是人才培养模式的创新。人的因素在大学治理中占有重要作用，只有转换观念，完善人才评价发展机制，建立高校人才管理制度，给予人才更多自主权，搭建学术自由平台，才能轻松参与到学术创新、科研创新。二是管理到治理的创新。近年来我国高等教育规模与内部结构的变化促使高校内部管理换焦点、转方式进行创新，由以往的政府全面管理到提高自主管理办校，科学完善运行资源配置。三是科研成果质的创新。分析阻碍高校科研成果转化率的诱因，加大有利于科研转化的资源投入，提升科研成果转化率，使学术与技术相结合，发挥高等教育职能的最大化。在此过程中，要践行习近平总书记在中央人才工作会议上的讲话精神，充分调动高校和企业的积极性，实现产学研深度融合。

(三)深化国际合作

伴随着我国改革开放和教育改革的不断深入及全球化的快速发展，高等教育正面临着前所未有的转型压力，以及由弱到大、由大到强的迫切期待。在全球教育领域中，西方国家高等教育领域的快速发展及研究的不断创新，国际化教育理念的逐渐渗透，促使各个层面大学之间的合作和竞争日趋频繁。中国高校作为后起之秀，同样面临着国际教育资源的竞争压力与挑战，但有效的治理体系使许多高校科学分析国外的教育理论和实践，在借鉴西方知识体系、学习欧美高等教育经验的同时，结合我国实际情况建立符合国情的教育理论和实践，建立具有中国特色的高校教育治理体系，不断提升国际排名。高校治理体系的建构，是进一步通过人才交流合作吸引人才、吸收国外高水平院校教育理念，为建立全方位、多层次、立体化的国际教育体系提供了可能，进一步缩小与世界一流大学之间的差距，让教育国际化和信息技术发展与国内同步，使优质教育资源跨境共享成为现实。在了解世界高等教育趋势及我们自己优劣的基础上，利用全球科学系统建立起广泛的高校之间联系。坚持“走出去”的发展战略，积极推进标志性成果的国际化，全面提升我国高等教育的国际化水平，扩大我国高等教育的国际影响力，增强我国高等教育在国际上的话语权[14]。在新冠疫情流行的当下，高校更需要思考如何迎接由全球健康危机所引发的挑战，通过网络拓展对外交流项目，建立国际教育科研合作，发挥自己的文化优质资源，在融合中创新，参与到全球教育治理之中，赢得国际竞争优势，更好促进高等教育的健康和可持续发展。

注释：

[1] 《习近平总书记在全国高校思想政治工作会议上的重要讲话》，《人民日报》2016年12月9日,第1版。

[2] 黎 琳、李枭鹰：《高等教育强国的基本特征与生发机制》，《现代大学教育》2009年第5期。

[3] 《习近平出席中央人才工作会议并发表重要讲话》，2021年9月28日，http://www.gov.cn/xinwen/2021-09/28/content_5639868.htm，2021年10月1日。

[4] 《2020年全国教育事业发展统计公报》，2021年8月27日，http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202108/t20210827_555004.html，2021年8月30日。

[5] 张 炜：《从单一职能大学到现代研究型大学的演进——克拉克·克尔关于“Multiversity”的语义与特征探析》，《中国高教研究》2021年第5期。

[6] 张 衡、眭依凡：《大学内部治理体系：现实诉求与构建思路》，《高校教育管理》2019年第3期。

[7] 屈廖健、邵剑耀、傅 添：《谁在高校扩招中获益最多？——高等教育机会获得的群体差异及影响因素研究》，《高校教育管理》2021年第3期。

[8] 李立国：《大学治理变迁的理论框架：从“学术-政府-市场”到“大学-国家-社会”》，《清华大学教育研究》2020年第4期。

[9] 袁春艳、张维平：《我国高校行政权力泛化的政府责任研究》，《国家教育行政学院学报》2011年第12期。

[10] 解德渤：《科研观转变：应用技术大学发展的关键》，《高校教育管理》2014年第6期。

[11] 杨燕英、刘 燕、周湘林：《高校教学与科研互动：问题、归因及对策》，《教育研究》2011年第8期。

[12] 周海燕、卞谢瑜：《从管理到治理：高校党建引领高等教育治理现代化》，《高校教育管理》2021年第5期。

[13] 余 继、闵维方、王家齐：《大学创新能力与国家经济增长——基于33个国家数据的实证分析》，《北京大学教育评论》2019年第4期。

[14] 赵春雷：《从“外延式发展”到“内涵式发展”——我国高等教育发展的战略转型》，《继续教育研究》2015年第2期。