新时代高校全面绩效预算管理存在的问题与对策

彭黛云

(福州大学计财处， 福建福州 350108)

长期以来，绩效预算作为一种先进的预算管理理念被广泛探讨实施，但高校在实际运用中因政策层面的不明晰与技术层面面临的诸多限制条件，影响并阻碍了绩效预算的全面实施。在当前，高校内外部政策、制度环境发生了翻天覆地的变化，新时代赋予了高校绩效管理研究的新内涵，高校绩效预算管理迎来了快速发展、全面发展的良好契机。

一、新时代高校绩效预算管理的新现实

一是新时代为高校推行绩效预算创造了机遇。在更加注重资金使用效益的现实条件下，全面实施绩效预算管理改革迎来前所未有的机遇期。党的十九大报告提出“全面实施绩效管理”，党中央、国务院2018年9月在《关于全面实施预算绩效管理的意见》中明确指出：“全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。”标志着历经几十年探索和推动，全面实施以结果为导向的预算绩效管理模式正式确立。财政部积极响应党中央、国务院的战略部署，为推动绩效管理措施落地，2020年2月印发了《项目支出绩效评价管理办法》，2020年10月1日正式施行的《中华人民共和国预算法实施条例》首次将绩效写入法律，进一步构建了全方位预算绩效管理格局。在这个新的时代机遇面前，高校也应积极投身于绩效管理改革中，应用先进的绩效预算理论，结合自身的特点，在改革中开辟一条高校特色的绩效预算之路。

二是新制度为高校绩效预算的实施创造了条件。从2019年开始，高校正式执行新的政府会计制度，会计核算方式发生了巨大变化，“双功能”“双基础”“双分录”“双报告”的会计核算模式为高校教育成本核算奠定了坚实的基础。2019年12月发布的《事业单位成本核算基本指引》要求从2021年正式开启事业单位的成本核算，标志着高校即将进入成本核算的实践阶段。绩效预算离不开成本信息的有效支持，新政府会计制度开启了高校财务会计权责发生制核算的新模式，有利于准确反映高校的运行成本和计算各类资源的投入产出指标，为优化高校教育资源配置、提高资金使用效益方面创造了必要条件。新制度的施行实现了绩效管理与成本管理两者之间的有效结合，对高校引入以绩效为导向的预算管理理念，建立与现代预算制度相适应的、科学规范的高校绩效预算评价体系具有积极的促进作用。

三是新发展为高校全面绩效预算创造了突破口。国务院提出建设世界一流大学和一流学科建设重大战略决策，有利于提升中国高等教育综合实力和国际竞争力，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供有力支撑。在新的发展理念下，“双一流”专项建设资金将成为高校最重要并占比最大的专项资金。如何充分发挥出“双一流”专项建设资金的使用效益，在资金安排上充分激发出高校争创一流、办出特色的动力和活力，就必须突出绩效导向，在资金分配方面形成激励约束机制。从“双一流”专项建设资金入手，开展项目绩效评价是高校全面实行绩效管理的突破口。项目绩效评价是绩效预算管理的基础，在此基础上可逐步将绩效预算的范围由财政专项资金覆盖到所有资金，将绩效预算评价的重点由项目支出评价拓展到全校的整体支出评价，通过渐进推进绩效管理，逐步健全全过程的预算绩效管理机制。

四是新要求为高校绩效预算管理创造了新高度。根据《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》精神，高校内部控制目标重要的一点就是“提高资源配置和使用效益”，这同时也是绩效预算管理的目标，两者都是为了有效提高工作质量和效率，共同促进高校建立务实、高效的经济氛围。高校实施绩效预算是加快内部控制建设、建立健全内部控制体系的重要措施，同时，内部控制建设也对绩效预算管理提出了新的要求、赋予了新的内涵。高校开展绩效预算的研究与实施工作必须在内部控制建设框架下，严格按照内部控制规范性要求建立预算绩效考核体系、制定相关的评价方法、设立科学的评价标准与评价指标，确保绩效预算能真正发挥出积极的作用。

二、高校绩效预算管理的现状与存在的问题

(一)高校绩效预算管理研究起步较晚

财政部2003年拉开以绩效为导向的预算绩效管理的序幕，到2020年10月1日正式施行的《中华人民共和国预算法实施条例》首次将绩效写入法律，政府绩效预算在这十几年的时间里经历了试点、发展与全面推进三个阶段，已形成了较为成熟的绩效管理体系。相比之下，高校在绩效管理方面进展相对落后，在理论研究方面大多集中在对绩效评价的定量研究上，缺乏将绩效预算运用到预算编制、预算执行、预算控制等方面的研究，对绩效预算评价指标的设置、评价标准的制定以及多层次综合评价尚属探索阶段。在实务操作上，高校的绩效预算工作大多局限于按照上级主管部门的要求开展财政专项项目绩效评价或重点项目绩效评价工作，距离教育部2019年12月提出的落实全面实施预算绩效管理工作的要求，“到2020年底，基本建成覆盖部门预算和转移支付的全面预算绩效管理制度体系，逐步推动形成体系完备、务实高效的教育预算绩效管理模式”还有较大差距。

(二)绩效预算评价缺乏有效准确的信息

预算绩效评价是实施绩效预算的核心问题。绩效预算评价的影响因素多且复杂，除了可控变量外还有一些不可控变量，且绩效指标系统涉及财务指标与非财务指标，不仅需要财务部门能从会计信息中直接提取所需的成本指标、经济效益等财务指标，同时也需要资金使用部门或其他管理部门提供准确的质量指标、社会效益指标、可持续影响指标等进行绩效评价。

财务指标方面虽然新政府会计制度的实施为高校成本核算提供了制度保障，但是现有的会计核算方法仍无法实现费用的直接或间接分摊。《事业单位成本核算基本指引》基于高校多维的功能定位，提出高校的成本对象不再是唯一的，应该是“多维度”“多层次”的，但并未指明分为哪几个维度和多少层次，高校成本对象的不确定使成本核算工作无法在新政府会计制度下落地生根。成本核算制度总体上不完整、不系统、不具体，以及高校成本核算在制度和技术上存在的障碍，导致实践中高校的成本核算仍停留于理论研究层面，无法为绩效评价指标提供准确的成本信息支撑。

非财务指标方面，高校绩效预算管理研究的落后直接导致了绩效观念的落后，高校内部普遍认为绩效预算管理是财务部门的职责，资金使用部门或其他管理部门对非财务指标的评价不重视甚至不配合，造成绩效评价工作流于表面形式，影响了绩效评价工作的实施效果。

(三)高校绩效预算缺乏完整系统的运行机制

绩效预算是从预算编制到预算执行最后到预算评价的全过程管理，现有高校的绩效预算只是作为一种对项目支出进行评价的工具存在着，未渗透到预算编制、预算执行等环节，还未建立全过程预算绩效管理机制。首先，预算编制环节因绩效目标的缺失导致预算编制与高校事业发展和战略目标相脱节，绩效导向作用的缺位造成在绩效预算管理的第一步就偏离了“以结果为导向”的管理目标。其次，预算执行环节缺乏有效的监督，即使有监督也只关注预算执行进度和经费开支的合理性，未对绩效目标实现情况进行动态的监控。再次，预算绩效评价指标的设立缺乏统一标准，教育行业还未根据高校资金来源多样性特征设立动态可调整的评价体系，高校自身情况差异大，根据实际情况探索制定的绩效指标体系缺乏科学专业的评定，达不到绩效评价的目的。最后，绩效评价结果未形成反馈机制，无法提升项目实施单位在资金使用方面的责任感与使命感，评价结果得不到有效应用。

三、高校推进全面绩效预算管理实施路径

(一)加快推进高校成本核算的实施

高校进入成本核算时代是执行政府会计制度的必然结果，也是构建全面预算绩效管理模式，强化高校内部控制建设，提升管理会计水平的重要措施。准确的成本信息使高校资源在投入、运行、产出和效益方面反映更全面、更精确，这对于构建高校绩效评价体系具有重要的支撑价值。当前的政府会计制度设置了“业务活动费用”“单位管理费用”科目，用于学校层面各种资源耗费的归集，但是高校成本核算的对象是多层面的，包括项目、部门、学校、甚至学生都可作为成本核算对象，目前还无法实现校内各单位、各项目资源耗费的统计。在加快推进高校成本核算实施过程中，一是解决成本对象的问题，建议与绩效评价对象统筹考虑，在现有大框架下设置多层次的更加细化的辅助成本核算机制，便于统计不同成本对象的资源消耗程度。二是设置与高校政府会计制度具有高度相适性的成本核算项目，可在“业务活动费用”一级科目下根据成本耗费的性质和特征增设二级科目多维度统计成本信息。

(二)构建全面的绩效预算实施框架

1. 预算资金全覆盖

全面实施预算绩效管理首先必须是预算资金的全覆盖。高校资金来源多样化，其中财政拨款收入中的财政专项收入现已大部分按照上级主管部门的要求开展项目绩效自评工作，但是其他资金作为预算收入统筹安排后，因考评对象不明确、缺乏可操作的绩效评价体系等客观原因，目前还无法开展绩效评价工作。根据部分高校2020年度预算公开情况，对高校收入中一般公共预算拨款占比情况进行统计(详见表1)，基本不高于30%，说明如果评价对象仅包含财政资金，70%以上的预算资金将缺乏对资金的投入、使用过程、产出与效果进行评价，无法实现全面实施预算绩效管理的目标。

表1 2020年度高校一般公共预算拨款占比情况明细 单位：万元

2. 绩效目标全覆盖

绩效目标是开展绩效评价工作的前提。绩效目标必须根据资金的具体性质分类设置，在资金全覆盖的绩效预算实施过程中，可先按两大类划分，一类是专项资金，一类是非专项资金。专项资金包含财政专项、科研专项等，在项目申请前期进行了大量的可行性分析与论证，已事先规划好了项目结束后应实现的研究成果与效益，具备清晰的任务目标，为设定符合客观实际、清晰、细化、可衡量的绩效指标提供了有利支撑。但是，非专项资金在预算安排时部分是采取“定额包干”或“基数加增长”的传统分配模式，“预算重申请轻执行”的观念导致了绩效目标的缺失。针对产出质量、成本等经济效益相对不明晰的非专项项目，可结合资金使用产生的社会效益、生态效益、可持续影响、服务对象满意度等方面进行定性绩效目标的设置。

3. 评价对象全覆盖

评价对象应秉持“谁支出、谁负责”的原则将所有资金使用单位纳入评价对象。高校校级预算也称责任预算，各单位有预算资金的使用权，同时也应对资金使用效益承担起相应的职责。高校预算安排大多采取部门加项目的方式，部门包括了各职能部门和二级学院、单位，他们作为责任预算单位，应对各自分配的项目负起监管职责，确保资金的使用严格按照工作任务和绩效目标进行。为使预算资金都能明确责任主体，在预算安排时应尽可能将资金与业务相对应，避免以学校为预算主体安排大类项目导致绩效评价时评价对象缺失的现象。高校应构建完善的经济责任体制，明确各部门绩效目标，确定不同部门的预算职责，落实管理责任，通过绩效评价结果对各部门开展绩效考核，建立预算使用部门“自编预算、自定绩效目标、自评绩效完成情况”的机制。

4. 评价过程全覆盖

评价过程全覆盖是指在预算编制、预算执行、预算评价、绩效考核关键环节建立科学合理的多维度指标开展评价工作。预算编制环节要评价预算申请是否进行了科学论证、项目任务是否与预算申报内容相匹配、预算额度测算依据是否充分合理。预算执行环节需要时刻关注预算执行率，评价预算资金是否按照计划执行。同时，资金使用的合规性也是执行评价的重要内容之一，资金使用是否符合相关财务管理制度、资金拨付是否有完整的审批程序和手续、资金的使用是否符合预算批复或合同规定的用途，杜绝截留、挤占、挪用、虚列支出情况的发生。预算评价环节是对项目的实际完成率、成本节约率、项目实施所产生的效益等进行评价，各个环节的评价最终都要形成反馈机制，以绩效考核的方式实现绩效评价的闭环。

5. 绩效指标体系全覆盖

科学全面的绩效评价指标体系是实施预算绩效管理工作的重点环节, 通过各类定性或定量的指标，可获得客观公正的绩效评价结果，同时还能具有导向和示范作用。一套完整的绩效评价体系包含评价原则、评价依据、评价标准、评价方法、评价指标等内容,高校应根据不同经费使用的实际情况，以《项目支出绩效评价管理办法》为指引，搭建涵盖所有支出类型的绩效评价指标总体框架，再通过对绩效指标的实践论证，根据决策、过程、产出、效益四个层面遴选关键三级绩效指标，对其赋予权重，最终形成具有各类项目特色的单位绩效指标动态体系。(详见表2)

表2 高校全面预算绩效指标动态体系

根据高校经费的特点，动态体系的设置可满足不同性质资金及不同对象的评价需求，在一级指标和二级指标大框架下通过动态调整三级指标及权重，实现绩效指标体系全覆盖的目标。产出指标根据资金使用方向分为教学类、科研类、人才培养类、行政管理类，权重的设置可根据项目性质有所侧重。如机关部门业务费，预算安排时大多采取人均定额的方式，因此对决策环节的权重设置应尽可能小，因为此类项目不存在项目立项依据充分性、程序规范性的考核；相反，对过程环节的考核可设置较大权重，重点评价资金执行率、资金使用合规性指标，避免机关部门业务费缺乏产出和效益类评价标准而导致的浪费。学院预算经费可在产出和效益一级指标方面设置较大权重，同时可向教学类、科研类、人才培养类二级指标倾斜，重点考核学院预算经费投入后在教学、科研和人才培养方面产生的各类效益，是否将预算安排资金发挥出了最大效益。

财政部项目支出绩效评价以“标准化”为重要手段，是将标准化这一自然科学领域的概念推广到政府管理、社会治理领域的一种尝试。财政部门与教育部门应尽快根据高校的职责、特点和发展情况，建立具有指导意义的标准规范和覆盖面更广的指标体系，有利于高校间纵横向比较，减少绩效评价的主观性，使评价结果更加客观公正。

(三)内控框架下的全面预算绩效管理

内部控制与预算绩效管理存在着紧密的关系，两者相辅相成、不可分割。内部控制决定着高校绩效管理水平，而预算绩效管理的实施也保障了内控控制的有效性。完善的内部控制制度体系，能将内部控制的各要素运用到绩效预算的全过程中，为全面预算绩效管理的实施提供有力保障。在内控控制框架下建立的全面预算绩效管理，能使高校在规避风险的前提下发挥预算资金的最大功效。高校预算绩效考评体系的建立，应在内控框架下充分重视预算绩效管理过程中的风险控制问题，以及预算管理阶段的多元化要求，扭转传统的分配方式，在重视事后评价的同时将绩效评价工作前移，参与到项目前期决策和实施过程，通过有效的绩效评价手段，进一步强化预算执行力度。绩效考核评价的实施阶段，要建立并完善预算执行追踪机制，对于项目实施责任单位进行有效的监督管理，科学合理的分析预算执行情况，管控好执行过程中可能产生的各类风险，依托不断完善的内部控制体系及时发现缺陷提高风险预警及化解风险的能力。在绩效评价结果应用方面，通过强化预算绩效考评管理工作，保障各项项目实施进度与完成情况，有助于提高高校内控管理水平，确保各项工作公开透明，进一步增强预算资金的使用效率。

四、结语

高校的绩效预算管理是一个持续渐进、不断完善的过程， 新时代政府会计改革、成本核算模式的到来、“双一流”建设以及加强内部控制的要求都为绩效预算的快速发展与实施提供了有利条件。高校要紧追政府绩效预算改革的步伐，充分应用先进的理论和借鉴成功的经验，不断建立健全绩效预算管理制度，加快推进构建全方位、全过程、全覆盖的绩效预算管理体系，提高高校资源配置效率和使用效益，提升高校的预算管理水平。

注释：

[1] 郝家龙：《对高校绩效预算管理的思考——基于流程与机制》，《教育财会研究》2020年第1期。

[2] 倪丁花：《高校实施全面预算绩效管理的问题及对策研究》，《现代经济与信息》2019年第12期。

[3] 赵 羽：《试论高校全过程预算绩效管理难点及对策》，《科学管理》2019年第5期。

[4] 肖广华、侯玉燕：《政府会计制度下高校全面预算绩效管理探析》，《会计之友》2020年第20期。

[5] 田五星、王海凤：《我国高等教育经费投入的成本管控问题研究》，《教育研究》2017年第8期。

[6] 夏 雪：《高校绩效预算管理研究》，《西南师范大学学报》(自然科学版)2016年第5期。

[7] 邓 彦、余馥佳：《新〈预算法〉下高校绩效预算管理模式探析》，《财会通讯》2017年第5期。

[8] 姚 哲：《以优化资源配置为目的的高校预警绩效管理措施浅析》，《财务与会计》2018年第24期。

[9] 代 伟、苑雪芳：《谈政府会计制度的实施难点及简化核算》，《财会月刊》2019年第15期。

[10] 李昕诺：《深化政府会计改革助推预算绩效管理全面实施》，《财会研究》2018年第11期。