新阶段乡村治安韧性治理的路径分析

2021-12-06李砚忠孙世凯

农业与技术 2021年16期

李砚忠孙世凯

(河北农业大学人文社会科学学院，河北保定 071001)

引言

乡域社会是一个深刻且复杂的系统，诸多风险与乡村治理共生相伴。2021年1月2日，中央发布一号文件《中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》着力指出加强农村基层治理要“深入推进平安乡村建设，加强农村社会治安工作”。习近平总书记多次强调要“推进平安乡镇、平安村庄建设，开展突出治安问题专项整治”。治安即维护社会秩序安宁，警察是其中的强制性主导力量。近年来,我国农村治安虽然取得一定成效，但农村社会治安案件仍居高不下，且随着农村社会环境日趋复杂化和利益矛盾日益多样化，农村治安形势严峻，不容忽视。国内外经验表明，警察部门受自身治理能力的限制，难以单独有效地解决日益增加和复杂的公共治安问题，依靠不断扩大对警察部门的公共投入进行农村社会治安管理是不可持续的。以权威政治为组织保证，以身份制运转为前提的农村传统治安管理模式，日趋难以适应转型期农村社会复杂现实的需要。治安治理既是国家治理的基础性组成要素，也是国家与社会发生最直接互动关系的领域。因此，新阶段亟需调适国家与乡域社会的治安合作关系，以应对社会转型期间日益增长的农村社会风险。学术界对乡村治安问题从不同的角度进行了相应的研究。

从研究内容来看，农村的治安治理关乎全面小康社会的建成，故我国学者对农村治安从不同内容上进行了各个方面的分析。对农村社会治安问题出现的表现形式，基础性问题进行分析。对农村现存的主要问题特性根源进行分析；对农村治安维稳警务和治安资源的加强进行分析；对农村的治安治理模式进行分析。社会治安经验、维稳经验向社会治理经验的继替发展；对农村劳动力流动产生的相关农村治安问题进行治安模式研究；在相关背景下对农村治安治理进行研究。通过分析城镇化对农村带来的负面影响，继而对农村治安治理路径进行探索。

从研究主体来看，我国学者从不同主体对农村治安治理进行分析，不同的主体会对治安产生相应的内在机制影响。对意识层面进行系统性研究。治安意识是农村治安基本思想，论析治安意识的水平与农村治安相对应的状态；对农村治安进程中所出现的阻碍进行分析。通过农村治安过程中所面临的恶势力及群体性事件进行分析并探讨相关的解决途径；研究农村组织及村官涉黑化问题并提出完善制度；农民是农村治安治理的重要主体，以农民对社会稳定的满意度作为切入点进行分析。

1 当前乡村治安治理的多重困境

现代的农村治理离不开科学的指导理论作为基础。整体性治理论作为一种新兴的治理理论，是对农村治安治理分散化、碎片化的战略回应。唐皇凤教授认为在治理过程中，信息和资源共享作为基础，多元主体整合包括跨层次的政府层级、不同职能部门、公共部门与私人部门，最终目的是实现多元治理主体“合作模式紧密合作阶段深入和合作结构稳定”的理想状态[1]。农村治理是伴随人、事、物不断变化的动态过程，当前农村治安的实际状况与整体性治理理论的治理方向相契合。通过运用整体性治理理论构建“主体-理念-体制”的系统性框架，以此探究农村社会治安存在的问题。我国学者从最开始单纯对整体性治理的理论研究转向应用实验层面的研究，将理论运用到具体实际运行当中，且当前农村治安存在“碎片化”治理主体与机制等方面的困囿，因此构建农村治安治理的整体性治理框架具有重要意义。

1.1 主体层面：单一化

基层的政府自治组织是农村社会治安治理的主体，目前我国正处于社会转型和对基层组织的改革期，农村的政治结构相应发生变化，村民拥有了比以往更多的民主权力，这就间接导致了农村基层自治组织的调控能力的弱化和治理主体过于单一化。对农村进行治安管理的部门仍是传统的公安机关，基层自治组织的公共服务职能未能完全体现出来，存在农村自治组织对治安工作不够重视，甚至流于形式的状况，部分农村的村支部、村委会以及治安保护组织形同虚设，部分基层组织的干部没能尽到责任，而且现在农村中发生的纠纷村民自身可以解决，农村基层组织的调控能力减弱。

1.2 理念层面：缺乏“软治理”意识

目前，我国社会各界仍存在由公安机关进行“硬管理”处理治安问题的共识，“硬管理”是公安机关强制施行合法权力的过程，但这是对农村维稳工作开展及工作重心转移的误区，且单纯的“硬管理”对于农村的治理已不在适用当前农村。主要体现在2个方面：有些地方忽视经济发展与治安管理的辩证关系。对于农村维稳存在偏见，把主要资源放在城市经济发展和治安维稳上，对于农村处于较“放松”的状态，导致农村大量青壮年流入城市，村中多为留守儿童和高龄老人，“硬管理”对于这2个不是主要犯罪群体的意义不大。“软治理”是公安机关与社会力量合作的治理模式，有的农民认为治安防控体系的建立与自己毫无关系，少许乡镇公安机关甚至会出现认为治安防控体系作用不大、建立不难的情况，严重影响工作积极性。由传统的“硬管理”模式向“软治理”转变受阻。

1.3 体制层面：“条条”与“块块”关系不畅

公安机关具有司法执行和行政管理的双重属性，既有维护社会治安和保护人权不受侵犯的神圣责任，也肩负百姓日常社区工作的任务，公安机关是当地政府机关的组成部门。公安机关在县级隶属关系中有一条其特定关系链：县公安局-城镇派出所-乡镇派出所，派出所为公安机关的派出机构，不属于乡镇政府的管辖范围，到了乡镇派出所一级中，多数派出所办公是与乡镇政府一起的，这可能就造成在日常事务处理和执法过程中受到乡镇政府行政权力的影响。如，在处理村内拆迁与群体性事件中涉及到政府在其中的参与，由于2个机关行政权力的不同执行方式，可能会出现关系不和的现象。农村的治安治理目前主要依赖于国家权力，乡镇派出所是公安机关最低一层次的“条”，所要负责的“块”范围比较大，村庄的治安自治组织不断向当地乡镇中心靠拢，使一些远离区域中心村庄形成治安治理的真空现状，有的不法分子看到这些真空就会产生作案的想法和机会，导致较为偏远的农村存在较多的潜在风险和矛盾，当出现治安违法犯罪事件时，不能及时制止发生的违法犯罪活动和抓获犯罪分子，更加提高了偏远村庄的犯罪率。

2 突破农村治安困境的路径分析

通过对系统性框架下农村治安主体、体制、理念方面的分析，并结合当前我国农村治安的实际状况，科学客观地借鉴前人的经验和整体性治理理论，提出以下观点，提升农村治理水平。

2.1 主体优化：构建治安主体多元参与格局和明确责任

农村社会治安是一个长期且系统的工程，需要配备长期有效的机制，形成“多元主体，组织联动”的农村治安防控体系，为农村社会治安提供一个良好的主体体系支撑。农村治安涉及多方力量，这些力量往往具有明确的层次划分，主体之间负责的功能且不尽相同，仅仅依靠政府的强制性治安力量已不符合农村当前治安治理的困境。村委会并不是农村治安的唯一主体，需建立一个自治网络体系，可由政府出资，利用农村基层组织的自治特点生产公共服务，培育和建立农村治安基层自治组织，聘请村中有声望的人作为成员，调动农民的积极性，使其积极参与其中，以民生保治安。注意治安主体间的相互协调与合作。实现多元主体联动的前提是平等性，当出现治安问题时，治安主体之间应互相协调补充，避免出现“官民双重性”的基层组织过度“单向依赖”行政权力的现象，明确主体之间的责任及功能，发挥好政府主导治安力量的“安全权威”输送作用，确保农村治安治理的整体有序进行。

2.2 理念更新：由“硬管理”到“软治理”理念转型

建设平安乡村是农村治安维稳工作开展的最终目标，维稳工作开展需首先更新观念，对农村治安相关工作有深入的研究调查，通过调查所获得信息进行分析，了解当前治安形势，为决策提供先前依据，获得开展治安工作的主动权。“硬管理”向“软治理”转型的目的是让农民“不想犯罪”，当农民有了足够的经济来源，犯罪的情况就会大大降低。促进城乡一体化进程，改革城乡关系，推动农村社会公共事业和经济双向发展。城乡一体化进程中存在二元机制，是影响农村治安治理工作开展的重要因素，城乡一体化的发展是解决这个问题的唯一出路。贯彻国家“三农”发展的政策，落实农业农村优先发展的总方针，推动农业经济上升式发展，提高农民收入，为农村治安维稳工作开展提供物质条件。提高农村治安维稳工作有序进行的措施就是严惩各种违法犯罪，包括偷盗农民车辆、对农村中黑势力进行打击，达到“杀一儆百”的效应。公安机关应针对不同农村治安特点开展相应的专项活动，提高农民见警率，增强农民的安全感，做好群众基础工作是顺利开展治安维稳工作的重要条件，最终实现“硬管理”向“软治理”转变。

2.3 机制改革：推动国家与社会力量相互赋权

农村治安治理主要构成因素为人、事、物，而时间与空间将其联系起来，因此农村治安机制的形成需要与辩证唯物主义相结合，根据不同的时空事物的特点，构建一个具有前瞻性且科学有效的治安机制。理清“条”与“块”的关系。当出现行使正常权力彼此冲突的情况时，厘清公安机关与政府各自负责的部分，以自治“消化矛盾”，领导之间协商好、配合好，使“条”与“块”之间形成相互协作、互利共赢的局面。建立处理突发事件的应急处理机制。通过了解农村治安存在的显性和潜性因素，对于农村中发生不同案件的频率，包括刑事、治安、民事纠纷等，分析案件发生的特点和规律，还需要对村中基层组织治安人员、装备、效率充分了解，使在出现不同类型案件时均能做出快速反应、快速处理，保障农民的人身利益。