我国住房反向抵押养老保险的现实困境与法治理路

乔博娟

内容提要：住房反向抵押养老保险是将住房抵押与终身养老年金保险相结合的创新型商业养老保险业务，有利于将社会存量资产转化为养老资源，发挥保险业风险控制、资金管理等优势，多方位参与养老服务业发展。公民私有财产权保护、不动产统一登记以及商业养老保险制度共同构成住房反向抵押养老保险的法律基础。现有法律制度与市场体系尚不健全，无法满足创新型商业养老保险业务的实际需求，制约了住房反向抵押养老保险业务的发展。亟需借鉴发达国家经验，加强制度建设与法律保障，强化政策引导，培育市场体系，同时加快立法进程，完善监管体制，规范保险机构行为，保护消费者合法权益。

一、问题的提出

我国已经进入人口老龄化快速发展时期，仍普遍存在养老服务和产品供给不足、城乡区域发展不平衡等问题，亟待加快发展养老服务业，满足不断增长的养老服务需求，推进经济社会和谐健康发展。2013 年9 月，国务院发布《关于加快发展养老服务业的若干意见》，一大亮点就是开展老年人住房反向抵押养老保险试点，从而促进养老服务与保险行业互动发展。2014 年6 月，为贯彻落实上述文件，鼓励保险业积极参与养老服务业发展，原保监会决定在北京、上海、广州、武汉四城开展老年人住房反向抵押养老保险试点，俗称“以房养老”。此后，为进一步促进老年人住房反向抵押养老保险业务发展，银保监会先后两次延长试点期间，并将试点范围逐步扩大到全国。从试点情况来看，老年人住房反向抵押养老保险业务开展情况不尽如人意。目前，仅有幸福人寿和中国人保寿险两家公司推出了住房反向抵押养老保险产品，①《中国保监会关于幸福人寿保险股份有限公司幸福房来宝老年人住房反向抵押养老保险（A 款）保险条款和保险费率的批复》（保监许可 〔2015〕 280 号）、《中国保监会关于中国人民人寿保险股份有限公司安居乐老年人住房反向抵押养老保险条款和费率的批复》（保监许可 〔2016〕 1015 号）。但承保人数寥寥，尚未达到预期效果。

究其原因，老年人住房反向抵押养老保险在我国属于新生事物，相关法律制度和配套政策尚不健全，加之房屋价值、产权处置、预期寿命以及险种收益等均存在不确定性，故参与各方分歧较大，供需双方各有顾虑。一方面，老年人认为抵押房屋后每月领取的养老金数额较低，②根据 《幸福房来宝老年人住房反向抵押养老保险（A 款）》 保险条款和保险费率，当延期年金无身故和退保利益时，每100万有效保险价值，60 岁男性月度基本养老保险金额（未扣除应当承担的保险相关费用）为2514 元，60 岁女性则为2082元；当延期年金有身故和退保利益时，60 岁男性月度基本养老保险金额（未扣除应当承担的保险相关费用）为2124 元，60岁女性则为1827 元。无法满足其实际需求，并且因当前房价上涨预期较强以及受房屋传承等传统观念影响，作为目标消费者的老年人群体认可度和接受度不高。另一方面，住房反向抵押养老保险业务流程复杂，运营周期较长，保险公司不仅面临利率变化、房价波动、长寿风险、现金流压力等业务风险，还可能受到房地产调控、税收和金融等相关政策和法律法规的影响，故保险公司对此项业务的参与意愿不强，态度颇为谨慎。此外，近几年社会上出现了打着“以房养老”名义，实为非法侵占财物的“套路贷”诈骗等新型犯罪，不法分子设局向老年人提供民间借贷或推销理财产品，通过规避法律、制造违约、恶意串通等方式谋取房屋所有权。此类案件主要涉及抵押住房借贷房屋买卖纠纷，法律问题复杂、交易风险较高，频频见诸媒体的负面新闻也使潜在的消费者望而却步。由此可见，开展住房反向抵押养老保险业务，亟需相关法律制度的规范和保障。本文拟从法律视角对住房反向抵押养老保险的制度基础、障碍因素以及完善建议等进行探讨，以期为我国推广这一新型商业养老保险业务提供法律保障。

二、住房反向抵押养老保险的法理逻辑

（一）住房反向抵押养老保险的内涵和意义

住房反向抵押养老保险起源于西方发达国家，各国业务类型和运作模式有所不同，如美国的“住房净值转换抵押”（Home Equity Conversion Mortgage，HECM）、加拿大的“反向年金抵押贷款”（Reverse Annuity Mortgage，RAM）以及英国的“房产价值释放机制”（Equity Release Mechanism，ERM）等。日本、韩国和新加坡等亚洲国家也相继推出了政府主导或私营发行的住房养老金融产品和服务。在我国，老年人反向抵押养老保险将住房抵押与终身养老年金保险相结合，属于创新型商业养老保险业务。具体而言，拥有房屋产权的老年人将其房产抵押给保险公司，同时继续占有、使用房屋并获取收益，经抵押权人同意也可处置，并按照约定条件领取养老金直至身故；作为对价，老年人过世后，保险公司有权处置抵押房产，处置所得将优先用于偿付养老保险相关费用。③参见 《中国保险监督管理委员会关于开展老年人住房反向抵押养老保险试点的指导意见》（保监发〔2014〕 53 号）。

住房反向抵押贷款的法律逻辑和社会背景是，随着老年人收入能力下降，难以负担较大面积的房屋的维修、物业和税费，成为“房子富翁、现金穷人”。而住房反向抵押贷款正好可以解决这一难题，老年人抵押房屋后仍可继续居住，还能定期从贷款机构领取现金；在老年人永久搬离或身故后，贷款机构依合同取得房屋所有权，或者由其继承人偿还贷款本息后赎回房屋。④参见李建伟：《住房反向抵押贷款制度研究》，载 《中国不动产法研究》 2007 年第2 期。因此，开展老年人住房反向抵押养老保险，不仅可以盘活老年人房产资源，拓宽养老保障资金渠道，而且能够发挥保险业在风险和资金管理方面的优势，积极参与养老服务业发展，对于我国应对当前“未富先老”的困境具有重要意义。

此前，我国已有部分养老机构和商业银行积极探索“以房养老”模式。例如，2005 年南京汤山的温泉留园老年公寓率先试水“以房换养”项目。⑤根据该模式，在南京市拥有60 平方米以上产权房、年龄60 岁以上的孤寡老人，可自愿将其房产抵押，经公证后入住老年公寓，终身免交一切费用。在老人去世后，房屋产权归养老院。该模式不向老年人发放贷款或年金，而是靠抵押房屋的租金支付老年人在养老院的各项费用。2011 年10 月，中信银行推出“养老按揭”业务，以金融服务方式为部分老年人解决养老资金需求，成为国内首个由商业银行开展的反向抵押贷款业务。⑥中信银行发行针对中老年客户的“信福年华”借记卡及配套金融服务，凭此卡可办理养老按揭贷款。凡年满55 周岁并且拥有两套以上住房的中老年人或年满18 岁的法定赡养人以其房产作为抵押，即可向银行申请贷款用于养老。银行将根据所抵押房产的价值和合理的养老资金确定贷款金额，累计贷款额最高不超过所抵押住房评估值的60%，且每月支付的养老金不超过2 万元。目前，养老按揭贷款最长期限为10 年，贷款利率按照央行公布的同档次基准利率或者上浮。贷款期限届满后，银行只收回贷款本息，不收回房产，房产归属由借款人决定，以符合国人房屋传承的习惯。与过去商业银行开展的单一反向抵押业务不同，此次保险公司基于自身业务优势，打出了将反向抵押业务与终身养老年金保险相结合的组合拳。一方面，老年人将其房产抵押给保险公司，保险公司按照合同约定，定期向老年人支付养老年金直至身故，以增加老年人的养老资金来源。另一方面，老年人过世后，其房产处置所得优先偿还保险公司已支付的养老保险费用，剩余部分仍归法定继承人所有；如果房产处置所得不足以偿付保险公司付出的成本，则由保险公司承担房价不足的风险，不再向老年人的家属追偿。由此可见，反向抵押养老保险只是通过市场化手段运作的一种补充养老方式，为已经拥有房产的老年人提供一种新选择，并不会影响老年人传统的养老方式。

（二）住房反向抵押养老保险的制度基础

推行住房反向抵押养老保险的前提条件是老年人拥有房屋的完全产权，并且能够将其房产抵押给保险公司，从而按照约定条件领取养老金。这就涉及公民私有财产权保护制度、不动产抵押登记制度以及商业养老保险制度，三者共同构成开展住房反向抵押养老保险业务的法律制度基础。

1.公民私有财产权保护制度

财产权是指民事主体依法享有的具有一定物质内容并且直接体现为经济利益的权利，包括物权、债权、知识产权等。为了适应保护私有财产的客观需要，2004 年宪法修正案首次将财产权条款载入宪法，进一步完善和发展了我国私有财产保护制度。《中华人民共和国宪法》 第十三条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”财产权入宪，有利于提升私有财产保护的法律地位，加大对私有财产的保护力度，扩大私有财产的保护范围，并且为其他部门法保护私有财产的具体规定提供了宪法依据。此外，继承权是继承人依法取得被继承人生前合法财产的权利，是公民私有财产权的必然延伸。《中华人民共和国民法典》（以下简称 《民法典》）继承编对公民私有财产的继承制度作出了明确规定。

作为财产权的重要组成部分，物权是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，涵盖所有权、用益物权和担保物权。《民法典》 物权编延续了原《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）之精神，平等保护国家、集体和私人的物权，并且明确私有财产范围。根据 《民法典》第二百六十六条的规定，私人对其合法的房屋享有所有权。实践中，房屋是我国公民最主要的生活资料，包括依法购买的城镇住宅，在农村宅基地上依法建造的住宅，以及商铺、厂房等建筑物。据此，老年人对其合法拥有的房屋享有所有权，可以根据自身情况自愿投保住房反向抵押养老保险，不受包括继承人在内的任何单位和个人的干涉。此外，为了认可和保护民事主体对住房保障的灵活安排，满足特定人群的居住需求，《民法典》 在用益物权部分专章规定居住权。可见，居住权制度的建立和完善，有利于为老年人住房反向抵押养老保险提供更多的制度选择和法律保障。

2.不动产抵押登记制度

担保物权制度是现代民法的一项重要制度，旨在确保债权的实现，促进社会的融资。债务人可以依法设立抵押，即以抵押财产作为债权的担保，债权人有权就该财产优先受偿，《民法典》 第三百九十四条明确规定了抵押权的基本权利。⑦《民法典》 第三百九十四条规定：“为担保债务的履行，债务人或者第三人不转移财产的占有，将该财产抵押给债权人的，债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形，债权人有权就该财产优先受偿。”据此，作为抵押权客体的财产，必须是债务人或者第三人所有的或者依法有权处分的，且抵押权设定后，抵押人不必将抵押财产转移于抵押权人，抵押人仍享有对抵押财产的占有、使用和收益的权利。以房屋抵押为例，抵押人以其合法的房屋向抵押权人提供债务履行担保，债务人不履行债务时，抵押权人有权就抵押房屋优先受偿。此外，《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称 《城市房地产管理法》）第四十八条规定：“依法取得的房屋所有权连同该房屋占用范围内的土地使用权，可以设定抵押权。”据此，老年人可以将其拥有完全产权的房屋抵押给保险公司，但无需将房屋转移给保险公司，老年人仍享有对房屋的占有、使用和收益的权利。

此外，根据物权公示原则，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。⑧《民法典》 第二百零九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但是法律另有规定的除外。”鉴于财产抵押是重要的民事法律行为，设立抵押权除了应当订立书面合同外，还需要对某些财产办理抵押登记，其中就包括属于不动产的房屋，抵押权自登记时设立。根据《城市房地产管理法》 第三十六条的规定，房地产转让、抵押，当事人应当依法办理权属登记。由此可见，我国采用不动产物权登记生效的立法体例，并且实行不动产统一登记制度。不动产抵押登记能够为住房反向抵押交易安全提供法律保障，有利于保险公司就房屋这一抵押财产的价值优先受偿。

3.商业养老保险制度

商业养老保险是由商业保险机构提供，以养老风险保障、养老资金管理等为主要内容的保险产品和服务，是我国养老保障体系的重要组成部分。根据 《中华人民共和国保险法》（以下简称 《保险法》）和《保险公司养老保险业务管理办法》，保险公司的业务范围涵盖人身保险业务，包括人寿保险、健康保险、意外伤害保险等保险业务，而且养老保险业务属于人寿保险业务范畴，包括个人、团体养老年金保险业务和企业年金管理业务。其中，个人养老年金保险，是指同时符合下列条件的人寿保险产品：（1）以提供养老保障为目的；（2）由个人向保险公司交纳保险费；（3）保险合同约定被保险人生存至特定年龄时，可以选择由保险公司分期给付生存保险金；（4）分期给付生存保险金的，相邻两次给付的时间间隔为一年或者不超过一年。此外，国家鼓励保险公司开发含有终身年金领取方式的个人养老年金保险产品，而住房反向抵押养老保险业务正是将反向抵押业务与终身养老年金保险相结合的产物。

2017 年6 月，国务院办公厅发布《关于加快发展商业养老保险的若干意见》，提出创新商业养老保险产品和服务，允许商业养老保险机构依法合规发展具备长期养老功能、符合生命周期管理特点的个人养老保障管理业务。在此背景下，开展老年人反向抵押养老保险业务，是保险业响应号召、推动商业养老保险发展的重要手段，能够获得国家税收优惠等配套政策的支持和保障。

三、住房反向抵押养老保险的法治困境

开展老年人住房反向抵押养老保险试点以来，相关配套政策和法律制度保障不足的问题逐渐凸显，成为阻碍业务推广的主要因素之一。根据试点情况反馈，主要涉及抵押房屋处分、继承和产权到期处理，保险公司抵押权保障、业务风险控制，以及在房屋登记、抵押、公证和处置等各个环节与不同行政部门沟通协调等问题。从某种程度上来看，现行法律制度与政策体系无法满足创新型商业养老保险业务的实际需求，制约了住房反向抵押养老保险业务的推广与发展。

（一）反向抵押制度缺失与抵押双方权利保障

由于我国现行法律体系并未规定反向抵押制度，开展反向抵押业务是否欠缺合法性基础？已有法律规范能否直接调整反向抵押法律关系？即使不存在法律障碍，但住房反向抵押养老保险与正向抵押贷款和传统保险业务在业务模式、现金流向等方面存在较大差异，现行围绕正向抵押贷款建立的担保法律制度无法对其进行有效调整，集中体现在抵押人房屋处分权利限制、抵押权人优先受偿权实现以及抵押双方权利保障等方面。

1.抵押人房屋处分权利限制

由于抵押权是不转移财产占有的物权，即抵押人仍享有对物的占有、使用、收益和处分的权利，这也使抵押权人承担了一定的风险。一方面，对于抵押期间转让抵押财产，《民法典》 删除了《物权法》 中“未经抵押权人同意，不得转让抵押财产”的规定，承认了抵押权的追及效力。⑨《民法典》 第四百零六条规定：“抵押期间，抵押人可以转让抵押财产。当事人另有约定的，按照其约定。抵押财产转让的，抵押权不受影响。抵押人转让抵押财产的，应当及时通知抵押权人。抵押权人能够证明抵押财产转让可能损害抵押权的，可以请求抵押人将转让所得的价款向抵押权人提前清偿债务或者提存。转让的价款超过债权数额的部分归抵押人所有，不足部分由债务人清偿。”据此，在房屋反向抵押期间，老年人享有对房屋占有、使用、收益和处分的权利，且无需经过抵押权人同意也可转让抵押房屋。换言之，老年人可以通过买卖、赠与或者其他合法方式将其房屋转让给他人，而且其处分行为无需征得保险公司的同意。另一方面，关于抵押财产毁损或者价值减少，《民法典》 延续了 《物权法》 中关于抵押财产价值减少的处理规定。⑩《民法典》 第四百零八条规定：“抵押人的行为足以使抵押财产价值减少的，抵押权人有权请求抵押人停止其行为；抵押财产价值减少的，抵押权人有权请求恢复抵押财产的价值，或者提供与减少的价值相应的担保。抵押人不恢复抵押财产的价值，也不提供担保的，抵押权人有权请求债务人提前清偿债务。”据此，在房屋反向抵押期间，老年人不得采取积极的行为或者消极的不作为致使房屋价值减少，如破坏、拆除房屋，不维护、修缮房屋，或者拒缴物业费、房产税等。

2.抵押权人优先受偿权实现

按照现在的制度设计，老年人过世后，保险公司就其房产处置所得优先受偿，剩余部分仍归法定继承人所有；如果房产处置所得不足以偿付保险公司已支付的养老保险费用，保险公司也不再向其家属追偿，实为“无追索权”保证。11无追索权贷款（non-recourse loan），指在借贷双方都严格遵守约定的前提下，如果房屋价值在合同期间内非由于双方当事人的原因而贬值，且在合同到期时低于预估价值，贷款人不得自行减少对借款人的贷款额，仍应按照合同约定的数额定期支付给借款人，且贷款人不得向借款人或其继承人追偿；而如果房屋价值在合同到期时偿还本息后仍有盈余，则盈余部分归借款人或其继承人所有。实践中，可能面临以下问题：其一，《民法典》 第二百三十条规定，“因继承取得物权的，自继承开始时发生效力”。据此，继承可以直接产生物权变动的效力，老年人的继承人自继承开始时即取得对房屋的所有权，能够对该房屋进行处分。尽管现行法律规定，继承遗产应当清偿债务，12《民法典》 第一千一百六十一条规定：“继承人以所得遗产实际价值为限清偿被继承人依法应当缴纳的税款和债务。超过遗产实际价值部分，继承人自愿偿还的不在此限。继承人放弃继承的，对被继承人依法应当缴纳的税款和债务可以不负清偿责任。”且抵押物被继承不受抵押权影响，但因处分抵押房屋而取得房屋所有权的，应当依法办理过户登记，此时保险公司就需要继承人配合，这无疑将增加沟通成本和法律风险。其二，保险公司要求实现抵押权，按照协议以抵押房屋折价或拍卖、变卖该房屋，但如果该房屋是老年人子女或其他直系亲属的唯一住房，此时能否顺利执行设定抵押的房屋？尽管针对司法实践中“唯一住房”执行难问题，最高人民法院出台了一系列司法解释确保被执行人居住房屋能够得以执行，13《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》 第四条规定：“对被执行人及其所扶养家属生活所必需的居住房屋，人民法院可以查封，但不得拍卖、变卖或者抵债。”《最高人民法院关于人民法院执行设定抵押的房屋的规定》 第一条规定：“对于被执行人所有的已经依法设定抵押的房屋，人民法院可以查封，并可以根据抵押权人的申请，依法拍卖、变卖或者抵债。”但在实际操作中保险公司会谨慎评估风险，难免对日后处置房屋有所顾虑。其三，虽然保险公司在寿命风险管理方面具有优势，但由于房地产价格中长期走势不明，相关政策法规存在不确定性，保险公司开展住房反向抵押养老保险业务面临较大风险。考虑到当期现金流压力与远期房屋折旧损失等因素，保险公司不断下调预期，导致老年人每月领取养老金数额较低。

（二）土地使用权期间与房屋产权确定性

我国实行土地社会主义公有制，城市的土地属于国家所有，农村的土地属于农民集体所有。国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度，即国家通过出让的方式，使建设用地使用权人获得一定期间内利用土地的权利。根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）、《城市房地产管理法》 等法律规定，房屋仅指土地上的建筑物及构筑物，不包括其占有的土地。私人可以对房屋享有所有权，但对房屋占用的土地只能依法享有建设用地使用权或者宅基地使用权，即“房地所有权分离”。需要注意的是，虽然房屋所有权与土地使用权相互独立，但是在房地产流转中实行“房地一致”原则，从而避免房地分属于不同权利主体的情形。14例如，《城市房地产管理法》 第三十二条规定：“房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押。”目前，居住用地使用权出让的最高年限为七十年，期间届满后将面临建设用地使用权如何续期的问题。对此，《民法典》 延续了《物权法》 关于住宅建设用地使用权自动续期的原则性规定，增加了“续期费用的缴纳或者减免，依照法律、行政法规的规定办理”的表述。问题在于，在住房反向抵押时，该房屋占用范围内的土地使用权同时抵押，而住宅建设用地使用权期间问题将会影响房屋产权的确定性，如反向抵押房屋能否续期、续期费用由谁承担，续期次数是否有限制、期限届满是否影响房屋处置等，对此尚无明确法律规定，房地产政策的不确定性加大了保险公司的经营风险，阻碍了该业务的顺利开展。

此外，虽然目前住房反向抵押养老保险主要针对城市住宅，但随着我国城镇化水平的提高以及农村金融改革创新的需求，不排除未来该业务扩大到农村地区的可能性。然而，关于农村宅基地使用权能否抵押一直存在不同意见。最初考虑到我国农村社会保障体系尚未全面建立，宅基地使用权是农民赖以生存的根本，宅基地使用权转让和抵押的条件尚不成熟，故原 《物权法》 和 《担保法》均禁止以宅基地占用范围内的土地使用权抵押。15《物权法》 第一百八十四条规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，但法律规定可以抵押的除外。”《担保法》 第三十七条规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，但本法第三十四条第（五）项、第三十六条第三款规定的除外。”随着农村土地“三权分置”改革的推进，允许以承包土地的经营权进行融资担保，《民法典》 第三百九十九条删除了 《物权法》 中关于耕地使用权不得抵押的规定，但保留了宅基地使用权不得抵押的规定。日后，待宅基地使用权的抵押条件成熟，农房抵押贷款业务也将逐步放开，但实际执行还存在诸多问题，如能否将农民住房抵押贷款与养老保险相结合，参与金融机构是否包括保险公司，抵押物处置的受让人范围能否扩大，等。

（三）保险业务模式创新与行政管理体制滞后

按照我国金融业“分业经营、分业监管”的原则，银行、证券、保险按行业性质分别由银监会、证监会、保监会依法进行监管。因此，无论是过去由商业银行探索开展反向抵押贷款业务，还是现在由保险公司试点反向抵押养老保险业务，二者之间缺乏有效合作，既无法利用银行业充足的现金流和抵押贷款业务经验，也无法发挥保险业在寿险经营、风险管理方面的优势。近年来，随着金融业综合化、多元化发展，混业经营趋势日益明显，而分业监管下的标准差异与沟通成本却不断催生监管套利空间，亟需构建现代金融监管框架。2018 年3 月，为深化金融监管体制改革，解决交叉监管和监管空白等问题，国务院机构改革方案整合银监会和保监会的职责，组建中国银行保险监督管理委员会。如此一来，银行业和保险业将开启统一监管模式，这就为商业银行与保险公司协作开展住房反向抵押养老保险业务奠定了基础。当然，在现有制度条件下，能否对反向住房抵押贷款进行资产证券化16资产证券化，是指将具有可预期的、稳定的未来现金收入流的资产进行组合和信用增级，并依托该现金流在金融市场上发行可以流通买卖的有价证券的融资活动。根据被证券化的基础资产的不同，资产证券化可分为住房抵押贷款证券化和资产支持证券化。仍值得商榷。

如前所述，老年人住房反向抵押养老保险属于创新型商业养老保险业务，其业务流程包括房屋估值、抵押、登记、公证等多个环节，涉及房产管理部门、不动产登记机构、公证机构以及金融监管等不同部门，但现有监管规定不适应创新业务模式，无形中增加了业务开展的难度。目前，仅有银保监会发布指导意见，其他主管部门尚未出台配套规定，缺乏相应的法律依据和操作指引。例如，为防范“以房养老”“套路贷”诈骗等新型犯罪，司法部于2017 年印发了《关于公证执业“五不准”的通知》，但各地公证机构存在理解和执行偏差问题，对应当办理的公证事项不予办理，“一刀切”的做法反而影响了住房反向抵押正常公证事项的办理。又如，申请房屋抵押登记时，需要确定被担保债权的数额以及抵押期限等事项，但作为终身养老年金保险的住房反向抵押养老保险，其债权数额和抵押期限受预期寿命影响，无法在抵押登记时确定。此外，不仅各部门之间缺乏相互协调的规定，而且各地区的实施细则也有所不同，导致实际操作中困难重重。

四、我国住房反向抵押养老保险的法治理路

创新商业养老保险服务，推行住房反向抵押养老保险，首先要加强制度建设，提供政策支持，完善配套措施。因此，亟需在总结试点经验的基础上，修改完善相关法律法规和配套政策，制定符合反向抵押养老保险业务特点的监管制度，公平配置参与主体的权利义务，规范保险公司经营行为，保护消费者合法权益。

（一）住房反向抵押养老保险的域外经验

在美国住房养老金融模式中，根据申请人房屋价值的高低设计了不同的金融产品，包括私营公司提供的财务自由计划（Financial Freedom）、联邦政府资助机构房利美（Federal National Mortgage Association，Fannie Mae）开展的住房保留计划（Home Keeper）以及联邦住房管理局（Federal Housing Administration，FHA）支持的住房净值转换抵押计划（Home Equity Conversion Mortgage，HECM），从而最大程度地满足了老年人的住房养老金融需求。17参见韩再：《住房反向抵押贷款运作机制》，中国金融出版社2014 年版，第70-72 页。其中，HECM 计划最为普遍和成功，美国国会于1987 年根据《国家住宅法》（National Housing Act）授权住房和城市发展部（Department of Housing and Urban Development，HUD）开展该计划，18Section 255，National Housing Act.后又通过联邦住房管理局对列入HECM 计划的反向抵押贷款予以保险。HECM 计划通过控制借款人的贷款年限或在贷款期限内所领取的金额来实现对贷款损失风险的管理。该金额即为本金限额（Principal Limit），是通过综合考虑最大求偿金额、预期平均贷款利率、最年轻的合格借款人的年龄等因素计算所得，且将根据贷款利率以及联邦住房管理局所要求的贷款保险年金不断进行浮动。HECM 计划旨在由联邦住房管理局为借贷双方提供保险，确保贷方可以足额获得贷款清偿，而借方可以获得约定的贷款金额和期限，从而促进反向抵押贷款的发展。19参见王伟：《住房反向抵押养老保险的发展与借鉴——以美国反向抵押贷款市场为例》，载 《保险研究》 2014 年第7 期。目前，美国拥有全球最大的反向抵押金融市场，业务运作市场化程度很高，既拥有健全的反向抵押贷款发行市场，又融入其发达的证券市场体系。因此，反向抵押贷款参与者既包括借款人、出借人、贷款发起机构、房产评估、法律和业务咨询机构等，还涉及证券发行人、经纪交易商和机构投资者等。

加拿大住房反向抵押贷款的主流产品是住房收入计划（Canadian Home Income Plan，CHIP），该计划于1986 年由私人金融机构推出，现由住房净值银行（Home Equity Bank）负责运营。20The CHIP Program：A Canadian Solution for Homeowners，https://www.chip.ca/chip-reverse-mortgage/.2021 年5 月3 日访问。该计划面向加拿大55 岁及以上的房屋所有者，借款人可以向银行申请贷款，金额上限为房屋评估价值的55%。借款人始终保有房屋所有权，无需定期偿还抵押贷款，除非搬离或出售该房屋。此外，借款人所获贷款可以免税，且不会影响其可能享受的老年保障（Old-Age Security）或收入保证（Guaranteed Income Supplement，GIS）等其他福利。作为房屋所有者，借款人需要负责维护房屋并且支付房产税和业主保险。

为解决房屋短缺问题，新加坡于1960 年成立建屋发展局（Housing &Development Board，HDB），负责建造公共房屋，也称为组屋，21Stephen H.K.Yeh.Public Housing in Singapore:A Multi-Disciplinary Study，Singapore University Press，1975，p.5-6.目前其居住人口占比高达八成以上。1997 年，新加坡保险合作社（职总英康保险公司）率先向私人建造房屋的业主提供住房反向抵押贷款，但因仅限于私有房产而难以普及。此后，新加坡建屋局于2006 年允许公共房屋的业主参与私营公司的反向住房抵押贷款，22参见金晓彤、崔宏静：《亚洲国家“以房养老”模式的经验与借鉴——以日本和新加坡反向住房抵押贷款为例》，载 《亚太经济》 2014 年第1 期。并于2009 年推出屋契回购计划（Lease Buyback Scheme，LBS）。23该计划允许符合条件的65 岁及以上业主将其居住公共房屋的部分租约出售给建屋局进行套现，并可根据最年轻业主的年龄选择保留租约的长度，所获收益将用于充实中央公积金退休账户（CPF Retirement Account），再通过该账户加入老年人终身收入计划（CPF LIFE）每月领取现金。

综上所述，住房反向抵押养老业务在发达国家已经开展多年，具备较为成熟的经营模式、市场体系以及政策支持。从各国发展历程来看，成功经验主要包括以下几个方面：一是政府积极引导发展反向抵押养老业务，提升其在养老保障方面的作用，将其作为应对人口老龄化的重要手段；二是重视立法和监管，针对住房反向抵押贷款制定专门法律，详细规定贷款目的、主体资格、权利义务、监管要求、信息披露和消费者保护等内容；三是由于反向抵押贷款风险高于其他类型贷款业务，通常由政府或其指定机构负责运作并提供担保，政府通过多种形式提供政策支持、参与风险控制；四是鼓励私营机构参与，引入市场化机制，通过资产证券化等方式分散风险、提高流动性，促进住房反向抵押养老业务可持续发展。

（二）住房反向抵押养老保险的完善建议

1.强化政策引导，培育市场体系

一方面，积极发挥政府引导和推动作用，给予住房反向抵押养老保险发展必要的政策支持，创造良好的法律和营商环境。事实上，住房反向抵押贷款具有一定的准公共产品性质，得到政府的支持或补贴才能更好地激发供给者的积极性。例如，美国的HECM 计划就是由政府为供给双方提供保险，从而推动了该业务的发展。因此，对于住房反向抵押养老保险这种具有社会公益性、关系民生保障且处于发展初期的保险业务，可以给予必要的扶持，发挥政府的引导作用。虽然我国已提出开展老年人住房反向抵押养老保险试点，但现阶段仍停留在鼓励倡导层面，缺乏具体有效的制度设计和政策支持，仅仅依靠市场主体推动难以取得显著成果。政府应当直接或间接地参与到住房反向抵押养老保险试点进程中，可以借鉴他国经验建立政府担保或保险机制，打消借贷双方对于政策环境和业务风险的顾虑，从而增加市场供给和需求。在政策支持方面，除了落实已有的支持现代保险服务业和养老服务业发展的税收优惠政策，如对商业保险机构一年期以上人身保险保费收入免征增值税，开展个人税收递延型商业养老保险试点等，还需要研究制定政策性、非盈利性保险业务的税收优惠政策，给予住房反向抵押养老保险相应的税收激励。

另一方面，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，营造公平竞争的市场环境，培育住房反向抵押养老保险相关市场体系。住房反向抵押养老保险将反向抵押贷款与终身养老年金相结合，不仅包含房屋估值、抵押贷款、年金发放和处置受偿等多个交易环节，而且涉及银行、保险、证券和担保等多种金融机构，甚至能够衔接贷款发放的初级市场与信贷资产证券化的二级市场，必须建立健全相关市场体系，为住房反向抵押养老保险构建完善的市场体系。具体而言，不仅可以通过鼓励私营公司参与以提高住房养老金融的市场化程度，而且随着我国信用体系、金融中介机构、信息咨询机构以及功能性监管职能的不断完善，积极发展二级市场实现信贷资产的证券化，24Edward J.Szymanoski，James C.Enriquez &Theresa R.DiVenti，Home Equity Conversion Mortgage Terminations:Information to Enhance the Developing Secondary Market，Cityscape，Vol.9，No.1，(2007) pp.5-45.进而为转移住房养老金融市场的风险和增强相关金融产品的流动性奠定市场基础。25参见朱大旗：《法理念视野下住房养老金融的推进理路》，载 《政治与法律》 2014 年第6 期。2014 年8 月，《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（以下简称“新国十条”）提出，促进保险市场与货币市场、资本市场协调发展，探索保险机构投资、发起资产证券化产品，这将有利于完善住房反向抵押养老保险金融市场体系。

2.加快立法进程，完善监管体制

与国外专门立法不同，我国尚无法律法规对住房反向抵押养老保险制度进行调整，目前仅有银保监会发布的部门规范性文件，不仅效力级别过低难以成为法律依据，而且并未涉及居住保证、房屋处置以及其他金融机构参与等关键问题，诸多政策和法律的不确定性制约了该业务的发展。为了解决住房反向抵押的合法性问题，可以考虑借鉴已有的“最高额抵押”制度，26《民法典》 第四百二十条规定：“为担保债务的履行，债务人或者第三人对一定期间内将要连续发生的债权提供担保财产的，债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形，抵押权人有权在最高债权额限度内就该担保财产优先受偿。最高额抵押权设立前已经存在的债权，经当事人同意，可以转入最高额抵押担保的债权范围。”单独设置住房反向抵押制度，明确规定反向抵押的概念、主体资格、设立条件、借贷双方的权利义务等，为推行住房反向抵押养老保险提供法律依据。此外，积极推进与住房反向抵押养老保险相关的立法工作，及时修订存在法律冲突的条款，如 《民法典》 关于抵押权的规定，《土地管理法》 和 《城市房地产管理法》 关于抵押物的规定，《保险法》 关于分业经营及保险业务范围的规定等。

鉴于住房反向抵押养老保险属于金融创新的产物，必然涉及金融监管问题。首先，制定完善反向抵押养老保险相关监管制度，明确监管目标、原则、措施和程序，指导建立住房反向抵押养老保险业务标准。例如，为了推动建立社区发展金融机构，使之符合安全稳健的银行业运行要求，美国国会于1994 年通过 《里格尔社区发展和管制改善法案》（Riegle Community Development and Regulatory Improvement Act of 1994），规范并监管社区发展金融机构的服务内容，重点对住房反向抵押贷款进行监管。其次，坚持审慎监管与行为监管相结合，落实偿付能力监管制度要求，加强商业养老保险资金运用监管，加强对住房反向抵押养老保险的风险识别、监测预警和信息披露，维护市场有序运行。最后，健全住房反向抵押养老保险监管工作机制，加强金融监管与房屋管理、不动产登记等相关部门的沟通协调，如在房屋交易、登记、公证等机构设立绿色通道，建立跨部门的金融消费者教育、纠纷解决和监管执法合作机制，加强信息共享，形成监管合力，推动创新型商业养老保险业务持续健康发展。2019 年4 月，《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》 提出发展养老普惠金融，支持商业保险机构在地级以上城市开展老年人住房反向抵押养老保险业务，在房地产交易、抵押登记、公证等机构设立绿色通道，简化办事程序，提升服务效率。

3.规范保险机构行为，保护消费者合法权益

作为创新型商业养老保险业务，反向抵押养老保险将传统养老保险与房地产市场相结合，法律关系复杂，风险因素较多，社会关注度较高。保险机构应当坚持审慎经营，加强在产品设计、条款制定、法律合规、业务管理等方面的风险防范，提高投资能力和风险管控能力，实现商业养老保险资金保值及合理回报，提升保险保障水平。此外，由于反向抵押养老保险的现金流与传统保险业务不同，保险公司应当重视现金流管理，确保现金流持续充足，适时探索现金流补充机制。为规范保险资金投资不动产行为，原保监会于2010 年7 月发布《保险资金投资不动产暂行办法》，允许保险公司遵循稳健、安全的原则投资不动产，坚持资产负债匹配管理，审慎投资运作，有效防范风险。在此基础上，“新国十条”鼓励设立不动产、基础设施、养老等专业保险资产管理机构，允许专业保险资产管理机构设立夹层基金、并购基金、不动产基金等私募基金。可见，随着反向抵押养老保险业务的开展，保险资产管理机构可以设立不动产基金，用于投资不动产或不动产证券化产品，有利于专业化运作，降低交易成本，分散投资风险，提升资金运用效率和资产管理能力。

尽管对于金融消费者范围以及消费与投资的界定等问题仍存在分歧，但通过立法促进金融领域交易公平、防范市场欺诈、平衡双方信息不对称等，已经形成普遍共识。基于信息不对称理论，购买住房反向抵押养老保险产品的老年人在交易信息、专业知识和判断能力等方面明显处于劣势地位，无疑应当纳入金融消费者保护的范畴。因此，《中华人民共和国消费者权益保护法》 增加了金融消费等特定领域经营者的信息披露义务，27《消费者权益保护法》 第二十八条规定：“提供证券、保险、银行等金融服务的经营者，应当向消费者提供经营地址、联系方式、商品或者服务的数量和质量、价款或者费用、履行期限和方式、安全注意事项和风险警示、售后服务、民事责任等信息。”而其中有关风险警示的内容对于金融消费者而言至关重要。鉴于住房反向抵押养老保险涉及房屋评估、抵押登记、维护处置和年金发放等诸多环节，业务流程和法律关系较为复杂，而且客户群体为老年人，保险公司应当考虑到老年人的消费习惯和接受程度，产品设计简单易懂，业务流程规范可行。在合同签订方面，保险公司应对消费者进行签约前辅导，如实解释说明业务模式、风险因素以及合同条款相关内容，确保消费者正确理解保险产品及自身权利义务，可以采取录音、录像等方式增强合同签订过程的公正性。在业务运行方面，保险公司应充分保障消费者的知情权，及时告知消费者房产的评估、抵押和维护情况，定期披露业务运行中的相关信息，如房产评估价值信息、年金领取情况、退保赎回价值等。在制度完善方面，我国可以借鉴其他国家经验，向借款人提供居住、收益以及无追索权保证，28为了保障老年消费者的权益，美国HECM 计划允许借款人保留房产所有权，而且可以随时出售房产或搬家，只需确保房产销售所得超过抵押贷款数额。即使抵押贷款数额超过房产价值，借款人也不会被迫出售房屋以偿还抵押贷款。在借款人搬家、出售房产或死亡前，无需偿还FHA 承保的反向抵押贷款。当贷款到期或应偿还时，如果贷款金额超过房产价值，借款人（或继承人）无需向贷款人偿还超出房产价值部分的贷款。并且建立住房反向抵押养老保险的消费者教育制度以及保险销售人员资格考试制度等。

结语

开展住房反向抵押养老保险，有利于满足老年人日益增长的养老需求，健全多层次、可持续的养老保障制度，有效应对我国人口老龄化趋势以及“未富先老”的困境，对于保障和改善民生、促进社会和谐稳定具有重要意义。然而，由于这一创新型商业养老保险业务仍处于起步阶段，相关法律制度与市场体系尚不健全，供需两端均持观望态度，制约了住房反向抵押养老保险业务的推广和发展。因此，有必要借鉴发达国家的成功经验，在法律移植过程中探索符合国情的“以房养老”模式，坚持市场化和法治化原则，公平配置各方权利义务，建立多元化纠纷解决机制，促进反向抵押养老保险业务持续健康发展。