公共场所监控图像采集与个人隐私权保护

张 硕

公共场所监控图像采集与个人隐私权保护

张 硕

（中国人民公安大学 法学院，北京 100031）

随着大数据时代的到来，为维护公共安全和社会稳定，数字摄像技术越来越多地运用于公共管理之中，公共场所监控图像采集设备被世界范围内的多个国家广泛使用。该技术带来监管便利的同时，也会对公民权利产生限制。公共场所视频监控图像采集下的公民隐私权，其核心在于社会公共安全和公民个体权益间的权衡问题。由于在实践中安装主体混乱，现有的法律制度还不健全，社会运行中仍存在种种问题，亟待通过完善的法律体系加以规制。

监控图像采集；隐私权；公共管理

一、问题的提出

在互联网大数据时代，高新技术不仅为大众生活带来便利，而且在公共治理中也扮演着重要角色。现代化监控图像采集设施实现了与IT技术、AI技术的深度融合，综合运用人脸识别系统、行为识别技术等，全面推动了高效的公共管理建设。数据显示，我国已安装的公共场所图像采集监控设备超过1800万台，其中11%为公安机关设置，其余将近90%为社会人员建设[1]。诚然，公共场所监控图像采集技术的广泛运用，对于预防和减少犯罪案件的发生，全方位提供破案线索、侦破案件发挥着巨大的作用。然而，正如一枚硬币的两面，公共监控图像采集技术不仅仅是实现公共管理的现代化方式，还涉及到人们的日常生活，对人们的基本权益尤其是隐私权构成威胁。

通常情况下，个人进入到公共场所，由于身处陌生的环境，丝毫不用担心自己的行为是否有人关注，更不用在意是否有人记录自己的行动轨迹。然而，公共监控图像采集技术却改变了这种状态，在广泛布设的监控下，人们即使表面上对电子设备司空见惯，但在心理上难免会受到一定程度的影响，并由内而外地使其行为自由受到限制。此外，个体因社会生活需要，不可避免地进入到公共图像采集区域，其体貌形态、行为习惯会实时反映个人的个性特征，这些特征能够被监控图像采集系统实时捕捉，并全面地、长时期地记录下来，甚至可以将采集到的个人数据录入数据库，进行全面分析和反复使用。现实中，某些监控设备的使用者、管理者缺乏严格的管理意识，将设备捕捉到的监控图像非法泄露、传播，使被记载的个人隐私被重复观察、放大，引起公众的议论，从而对个人权益产生极大的侵害。在这样的情况下，个人失去了不对外界公布自身私密信息的权利，如同一个摄像聚焦下的透明人，难以获得精神上的安宁。当公共场所的监控图像采集设备遍布城市的各个角落，公权力对个人生活的影响到了无所不入的地步，人们正常的社交生活被打扰，安全感和幸福感普遍降低[2]。

二、公共场所监控图像采集所涉个人隐私权的范围界定

（一）公共场所存在个人隐私权

隐私与人们的羞耻心相关。随着思想文明的进步，人们逐渐发展出隐晦的伦理意识，但在相当长的时间里，隐私权都没有作为权利受到重视。直到美国学者沃伦和布兰代斯发表了《论隐私权》（The Right to Privacy）[3]，自此隐私权开始引起学界深入的探讨。隐私权属于人格权的范畴，王利明教授指出：隐私权是自然人依法享有的对其个人信息、活动和在私有领域内得以支配的人格权[4]。可以看出，隐私权是关于个人的生活安宁和私密信息不被外界知晓的权利，它与公民的自我意识密切相关，其核心内涵在于，个体与纷繁复杂的外部世界相对隔离，以实现个人精神上的安宁。

现代高新技术的发展、网络信息的快捷传播，改变了传统上从物理空间侵害公民隐私权的方式，先进的技术设备已经不需要侵入特定封闭住所，便能达到刺探他人隐私的目的。美国的Katz v. United States案，被认为是公共场所隐私权从无到有的分水岭。Katz涉嫌通过电话亭拨通电话将赌博信息透露给他人，美国联邦调查局在没有取得搜查令的前提下，在电话亭外搭设窃听装置，监听Katz的通话并将其作为证据提起控诉。联邦最高法院认为，当个人进入公共电话亭并关闭亭门时，便有合理理由相信，其通话内容不为外界所知，联邦调查局的行为违反了美国宪法，由此得到的证据应当排除。最高法院提出：“宪法第四修正案保护的是人，而不是场所。如果个人明知自己被暴露在公共空间中，即使其身处自己的处所或办公场所，也不能得到宪法第四修正案的保护。但是，如果个人想要保护的事务具有私密性，即使身处公共场所，其私人事务也能成为宪法保护的对象。”[5]据此，美国联邦最高法院确认了个人在公共场所享有隐私权的合理期待，这项创举，此后被用来作为界定公共场所是否存在隐私权的标准。

（二）界定标准：合理隐私期待

合理隐私期待是指公民在公共场所能够期待自己享有的隐私权，其标准包括主客观两个方面：一是行为人在主观层面认为自己享有隐私期待，二是社会公众认可他人的隐私期待[6]。其中，“社会公众认可”不是指任何个人的主观认同，而是作为一个社会中客观理性的人，认为该期待是合理的。这个标准看起来很简明，但是存在诸多不确定性，实践过程中，需要综合考量主客观两方面因素进行判断。

在主观层面，美国学者Brian J.Serr总结出了三个方面的要素：披露对象、披露风险和披露范围[7]。一般来说，将私密信息披露给关系亲密的人，如爱人、子女，可以推定其具有较高的隐私期待，而将信息披露给陌生人的，可以推定其相对愿意将个人隐私为他人知晓。若行为人未采取合理的保护措施，如在公共场所大声聊天，足以令路过的第三人听到，可以推定其披露风险较高，隐私期待程度较低。将个人私密信息主动暴露在公共视野之下的，披露范围较大，如在高速公路上行驶的汽车，其行动轨迹默认为经过的人都能凭感官觉察，这时其合理隐私期待较低。

在客观层面，学理上一般认为主要考虑三个要素：场所的性质、行为性质和行为对象。当个人所处的场所使其被他人觉察的可能性极低，例如身处高档咖啡厅洽谈商务，可以认为他人的合理隐私期待较高，相反，如行为人处于熙熙攘攘的景区，其期待程度相对较低。其次，考虑行为性质，倘若行为人从事的事务具有公开性，例如参加大型集体性活动，可以认为其隐私期待程度相对较低，而如果是具有私人属性的行为，如接听电话，可推定其期待程度较高。再次，考虑行为对象属于敏感信息或一般性信息，对于具有极私密性质的敏感信息，如与他人特定的社交关系，人们内心身处的精神思想和人格思维等，其隐私期待程度相对较高，而一般性的姓名、身高、体重等个人信息，期待程度相对较低。

三、公共场所监控图像采集中个人隐私权保护的困境

（一）立法存在滞后性，缺少明确的规范依据

我国现行法律中对隐私权的规定呈现多、杂的局面，对公共场所中的隐私权保护尚处于立法空白状态。在根本法层面，我国《宪法》虽未直接规定公民享有隐私权，但确立了公民的人格尊严依法不受侵犯（1），可以认为是对隐私权保护的根本法保障。在民法层面，我国新修订的《民法典》首次在人格权编设置专门章节规定隐私权和个人信息保护，是我国隐私权保护发展过程中的飞跃式进步。但是，《民法典》仅作出了概括式规定，对隐私权的范围、类型没有明确说明，在公共场所利用监控图像采集技术收集到的私人信息，能否划定为“私密信息”的范围仍有待商榷。在刑法层面，我国《刑法》规定了非法侵入住宅罪、侵犯公民个人信息罪，其保护范围囿于对隐私权有形的、物理上的侵犯，限于传统意义上的保护。

在行政法规层面，国务院及其部门制定的规范性法律文件主要包括《娱乐场所管理条例》《公安部关于规范使用道路交通技术监控设备的通知》《保安服务管理条例》，这些规定仅适用于特定行业，无法涵盖公共场所图像采集的一般性内容，并且对权利的保护过于笼统，特别是无法为个人隐私权的救济提供法律依据。

当然，我国也有一些直接相关的地方政府规章，如《云南省公共安全视频图像信息系统管理规定》《湖北省公共安全视频图像信息系统管理办法》。这些地方政策规章对于应当建设公共安全图像采集的区域和禁止安装区域、安装主体、监控设备的使用、维护与监管等作出了详细规定，但有关公民隐私权的规定相对有限，多为原则性表述（2）。况且，一方面，公共图像采集技术的使用关涉公民隐私权这类基本权利，应当由全国人大制定法律规制，上述地方政府的做法，存在超越权限之嫌；另一方面，各个地方政府规章所制定的内容各不相同，地区之间适用不同规范容易出现混乱局面，也不利于跨区域公共图像采集技术的统一管理。

增密减氮对不同耐密性春玉米品种产量和光合特性的影响……… 张鹤宇，高聚林，王志刚，于晓芳，孙继颖，胡树平，赵晓宇（26）

（二）安装主体混乱，难以进行有效的监管

由于没有统一的法律规制，我国目前的安装主体呈现多元混杂的状态。根据“法无禁止即自由”的原则，一些企事业单位、法人、个人出于维护自身安全的需要，都可以在自己的居所范围内安装视频监控，大到街道，小到商场、超市，监控设施已遍布全城，人们似乎对此也习以为常。然而，在公共空间设置监控图像采集设备是为了维护公共秩序，因此应当出于公共利益的考量。而一些企业、私人或为了内部管理、或为了自身安全，多出于私人利益，在缺乏社会监管的情形下，极有可能侵犯到他人的隐私权。如果允许个人在公共空间安装视频监控采集设备，在巨大的经济利益或其它诱惑之下，缺乏行之有效的监督机制，很有可能成为某些人非法牟取利益的工具[8]。

除却私人安装的视频监控之外，公立性质的监控图像设备一般由该场所的建设者、管理者进行安装。然而，有些场所的管辖主体较多，存在多个政府部门交叉管理的情况，这就有可能造成有权安装主体争相建设、争抢管理或者互相推诿、都不建设的情况，这样，在某些区域可能造成监控设备的多重设置，导致公共资源的浪费并可能造成部分地区的监控图像采集设备存在漏洞、留有死角的情形。安装主体不清，监管主体缺失的问题如若不能得到解决，会使得公共监控图像采集设施从一开始就留下隐患，成为监控设备日后缺乏维护、公民权利救济难以获得保障等问题的根源。

四、公共场所监控图像采集中个人隐私权保护的策略

（一）建立系统的法律规范体系

1.确认公共场所隐私权的法律地位

如前所述，隐私权保护的核心在于个人的生活安宁和私密信息不被他人窥视，而这一点无关乎个人身处公共空间或是私人空间。我国《民法典》已将隐私权纳入人格权编，但还需进一步扩大其适用范围，将公共场所隐私权规定其中，这一点还有赖于相关司法解释的补充。在隐私权制度的建设发展过程中，司法解释是直接的推动者和实践者，对隐私权观念的引入、内容的发展及保护方式的转变起到了重要作用[9]。因此，可以在《民法典》的相关司法解释中规定公共场所存在隐私权，并引入国外的合理隐私期待标准，刺探、侵扰、泄露、公布公民公共场所图像信息的不法行为同样需要承担侵权责任。

2.建立完善的法律保障机制

由于《民法典》是一部基本法，不宜承载公共场所隐私权的诸多内容，况且公共监控图像采集设备天然地与行政权密切相关，含有公法性质，也不宜由《民法典》过多规定。因此，可以另行设定《个人信息保护法》，对于公共场所的个人隐私及其界限进行全面系统的规范，对公共场所的监控图像采集技术加以规制。由于这项法律兼具保护公民个人隐私和规范公共场所图像监控的职能，具有公法和私法的双重属性。

此外，还应当建立行政法层面的保障，将采集公共场所图像信息的行为纳入到行政诉讼的受案范围内，为公民寻求救济提供司法保障。当公民认为公共监控图像采集设备的不当运用造成其合法权利受到侵害时，有权向管理该设备的相关部门，或其上一级行政机关寻求法律层面的救济。对于严重侵犯公民权益的行为，如非法复制、刻制、传播他人视频，给公民的社会生活造成重大影响的，还应当列入国家赔偿的范围，给予公民资金上的救济。

（二）确定公共图像采集下个体权益与公共安全冲突时的原则

1.公共利益优先原则

根据莱昂·狄骥的社会连带理论，人与人之间存在关联关系，如果要在社会中生存，便必须遵循这种关联关系的社会法则[10]。个人的发展对推动社会整体的进步来说必不可少，国家应当充分支持个人权利的保护。同时，为了社会整体利益的实现，又需要对个人权利进行一定程度的限制，这种限制对稳定社会和谐、避免个体之间互相伤害以及维护社会整体利益来说是至关重要的[11]。隐私权具有可克减性，当需要维护社会整体的公共安全、提高治理效能时，不可避免地需要损害个体权益，从而换取更大的公共效益。否则，如果社会整体利益不能得到维护，个体利益也将不复存在。

2.比例原则

尽管为了维护公共利益，有时需要对个体权益进行限制，但这种限制本身也需要经过严格审视，否则便容易陷入专制状态。在安装、设置、存储、传输公共视频图像的全过程，负有安全管理职能的公安机关，应当依照现行法律规定执行，没有相关规定的，不得减损公民的合法权益。同时，在为了公共安全利益必要损害个人的隐私权时，应当将损害限定在最小范围内[12]。公共监控采集技术的设置、安装以及监控的强度、范围应当与保护公共安全所需要采取的程度相适应，建设视频图像采集设施可能侵犯到的公民权益应小于其所要保护的社会公共安全和公共秩序。尽管为了公共利益，需要对公民的基本权益进行限制，但应当尽可能对公民隐私权造成的侵害降到最小，绝不能突破维护公共安全必要的限度。

（三）明确安装主体和监管主体

1.安装主体设置

目前，我国安装公共图像采集设施的主体较为混乱，一些公民、社会组织出于自身安全或企业管理的需要，在各种公私场所安装摄像装置，有些装置甚至能够从极远的地方窥视到他人的私密信息。安装主体的混乱使得摄像行为难以管理，如果不加以规制，就容易引发侵犯隐私权的行为。

公共图像采集技术实质上是利用科技取代人力的社会公共管理方式，在职权上属于行使公共管理职能的行政机关。故公共监控图像采集设备的安装主体，应为承担公共管理职责的公安机关。对于公共交通要道、广场、公园、犯罪高发区域等，应当由公安机关负责安装。此外，由于公共场所覆盖范围过大，而一些具有公共性质的银行、学校、大型商场、对外开放办公的行政管理机关，由于来往人群复杂密集，也具有公共场所的性质。上述场所可以在公安机关的指导下，由具有相应安装资质的单位协助建设。

2.监管主体设置

基于维护社会安全和公共管理的职能，公安机关应当作为公共场所图像资料采集的监管主体。但是，由于我国幅员辽阔，公共图像采集技术覆盖范围广泛，图像资料非常丰富，如果仅由当地公安机关管理，会耗费大量人力财力，且难以达到实际效果。因此，可以根据当地实际情况，由公安机关和法律授权的具有公共管理职能的相关单位协同监管。对于上述图像资料，公安机关具有最终的处置权，当公安机关因工作需要按照法定程序调取资料时，相关单位应当积极配合。

（四）明确安装范围

在确定安装范围时，应当以维护社会公共利益为目的，使得公共监控采集技术所维护的公共利益高于其可能使个人权益遭受的损失。

公共场所依其特征，可以大致分为两类：完全对外开放的公共场所和具有一定开放性质的场所。对于完全开放的公共场所，如城市交通要道、港口、机场、广场、车站、电台、犯罪高发区域等，由于这类区域人口流动大，人员来往相对密集，存在较高的安全隐患。在这些场所，应当投入设立公共图像采集设施。对于具有半开放性质的公共场所，如学校校园、商场、旅社等，应当经过严格审查，全面权衡社会公共利益和公民隐私利益后，做出规划。对于私密场所，如个人住宅、相对封闭的试衣间、洗手间等，应当禁止安装图像采集设备。

此外，安装公共图像采集设备的区域，应当由公安机关设置相应的标识。建设公共图像采集设施的目的是为了更好地实现公共管理，维护公共安全，而不只是一种刑事侦查手段，公民对此享有知情权。设置明显的摄像标识，可以让人们无形中注意自己的言行规范，提高公民安全感，同时也有助于减少犯罪案件的发生，维护社会和谐。

结语

大数据及高新技术的发展，为现代化社会的公共管理带来便利，有力地提高了公安机关办案效率。但同时，这项技术如若运用不当，也会对个人隐私权造成侵害。因此，我们有必要确定公共场所隐私权的法律地位，制定系统完善的法律体系，通过法律手段实现公共利益与个人利益的平衡。

（1）《宪法》第三十八条:“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。”

（2）《湖北省公共安全视频图像信息系统管理办法》第十三条：“公共视频系统建设单位、管理和使用单位应当遵守国家网络和信息安全管理规定，不得泄露国家秘密和商业秘密，不得侵犯公民隐私及其他合法权益。”

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Image Acquisition in Public Places and Privacy Protection

ZHANG Shuo

(School of Law, People’s Public Security University of China, Beijing 100031)

With the advent of the era of big data, in order to maintain public safety and social stability, digital camera technology is increasingly used in public management, public places monitoring image acquisition equipment is widely used in many countries around the world. The technology brings regulatory convenience while also restricting civil rights. The core of the citizen’s right to privacy under the video surveillance image acquisition of public places lies in the trade-off between public safety and the rights and interests of individual citizens. Due to the confusion of the installing main body in practice, the existing legal system is not perfect, there are still various problems in the social operation, which need be regulated by perfect legal system.

monitor image acquisition; right to privacy; public management

2020-11-26

张硕（1994- ），女，安徽亳州人，在读硕士研究生，主要研究方向：法学理论。

10.14096/j.cnki.cn34-1333/c.2021.01.21

D923

A

2096-9333（2021）01-0138-05