《广西壮族自治区中医药条例》实践困境和制度建设

2021-12-06王斯彤

法制与经济 2021年10期

王斯彤

中医药是中国古代科学的瑰宝，是打开中华文明宝库的钥匙。党的十八大以来，习近平总书记对中医药的一系列重要论述，为传承中医药事业提供了行动指南，党中央对中医药的精准把握，开启了中医药事业进一步发展的新征程。广西拥有极具特色的中医药资源，对推进中医药传承创新发展、振兴广西健康服务业发展起着重要的作用，对深化医药卫生体制改革、加快健康广西建设具有重要的意义。《广西壮族自治区中医药条例》（下文简称《条例》）经广西壮族自治区十三届人大常委会第二十三次会议第二次全体会议审议通过，自2021年7月1日起施行，2008年11月28日起施行的《广西壮族自治区发展中医药壮医药条例》同时废止。新版《条例》的出台，将会在加快广西中医药事业发展、促进“健康广西”建设、进一步发挥中医药治病救人的独特优势方面具有重大意义。但是新版《条例》仍存在一定的不足，比如对中医药保护力度不够、产业化经营水平较低、产业规模较小、服务能力有待提升、人才队伍薄弱、民族医药资源未得到充分发挥等，仍需要进一步完善。

一、《条例》现状

（一）中医壮医特色在《条例》中体现不充分

中医药生存和发展的根本在于中医药特色优势的发挥，但《条例》没有有效体现中医药、壮医药等传统医药的发展规律和优势，在一些方面更是制约了广西传统医药的综合发展。《条例》应当充分体现中医药在疾病预防、治疗和康复中的特色作用，应是一部体现中医药特色的现代医药制度。

（二）《条例》根据产业状况的相应规制不完善

第四次中药资源普查结果显示，广西目前共有中医药资源7000多种，资源总数位列全国第一。并且，目前广西拥有我国的400多种常用中药原材料药材中的70%，其中有10多种更是占到全国总量的50%—80%。广西有一大批具有民族特色和地方特色的民族医药诊疗技法和方药资源，具有巨大的发展中医药、民族医药的潜力。然而，广西中医药、民族医药的产业发展却相对落后，全区中医药产值不足200亿元，中药资源与产业发展严重不匹配[1]。广西中医药、壮医药、瑶药资源得天独厚，想要打好这张传统医药“牌”，就要有强大的产业为依托。《条例》虽然对产业发展有相关规定，如：对中药材种植养殖、加工、流通以及桂产道地中药材品牌打造作了具体规定；加强对中药饮片代煎和中药配送服务的监管和引导，切实维护中药市场秩序和消费者合法权益；依法对医疗机构中药制剂的生产、调剂使用进行监管，推动医疗机构中药制剂调剂使用审批流程的简化等，对中医药产业的发展有一定的积极意义，但在某些方面的保护还是有缺失，如：《条例》还应侧重扶持规范化的桂产道地中药材生产基地建设，培育和保护好广西中医药知名品牌，并能够利用中医药开展食疗、药膳的研究与开发，形成产业发展；为确保中医药产业的规范化、标准化和科学化，建立相关保护体系和质量评价体系，《条例》还应支持相关医药品种的产地保护，建立好科学的药材质量溯源体系；《条例》在产业发展规划、中药材种植、产业融合、中药材加工和中药材流通方面的规范也应有所涉及。

（三）《条例》缺乏知识产权保护相关内容

中医药历史悠久，有着丰富的文化底蕴，但是目前广西中医药、壮医药及瑶药的研究成果却面临流失的风险，而《条例》也缺乏这方面的内容。原因主要如下：一是由于中医药很多都是复方制剂，不同种类的制剂有些仅仅是药材的配比有变化，很难满足新颖性和创造性；二是一些专家比较倾向于通过家庭或者学术体系内部传承，认为公开药方有欠安全，知识产权保护意识有待加强；三是有关部门对中医药技术的投入力度不够，也从根本上制约了中医药的发展。基于这些原因，《条例》对中医药知识产权的保护缺乏力度，难以对国家有关政策的制定发挥参考作用。

（四）《条例》人才队伍建设相关内容不完备

虽然新《条例》增加了支持和发展中医药师承教育，建立广西全区统一的名中医评审制度，支持中医药院校毕业生、执业医师和药师到基层服务，并给予优惠待遇等人才队伍建设新举措，但仍然存在高质量供给缺乏、特色不够突出等问题。中医药技术主要面向的是基层大众，只有做好基层工作，发展好人才队伍建设，才能真正夯实中医药发展的根基。并且院校教育中医思维薄弱、中医技能缺失在一定程度上也导致中医面临传承困境。广西基层人才队伍建设滞后一方面是由于知名中医药专家缺乏，并且分配不均匀，主要集中在市区大医院，其他地区的中医药专家配置不足；另一方面是骨干人才成长需要较长时间，造成高质量、高职称的人才不足，不仅缺乏学科带头人及创新型人才，也缺乏中医药骨干技术型和创新型人才。再者，由于农村地区发展相对缓慢，工作环境比较艰苦，薪资相对偏低，也很难吸引和留住高层次中医药人才。

（五）《条例》对中医药宣传力度不足

一部分群众认为传统中医药的效果体现过于缓慢，进而依赖于见效快的西医，只有当西医治疗效果不显著时才会考虑尝试中医治疗。中医传承的断层及西医的快速发展，对人们的医药选择观念产生了较大的影响，群众中医药知识比较匮乏，使中医药文化受到现代医学的冲击，与现代社会未能进行有效融合。基于这一社会现状，《条例》虽然规定了一些中医药文化宣传的内容，但遗憾的是，方式方法较少，宣传力度不足。

二、广西中医药立法理念的重建

（一）“创新理念”的立法植入

中医药的发展不仅需要传承，更需要创新，只有创新才能给中医药带来新的生命力。因此，《条例》应加入“创新理念”，如：支持科研平台建设和产品创新；制定广西中医药的民间验方目录等。并且，利用广西独特的地理优势，推进中医药服务“一带一路”建设，可以使中医药成为广西对外交流的一张“靓丽”的名片[2]。

（二）坚持中西医结合的思路

有人认为中西医药结合会使得中医药的地位被削弱，显而易见，这样的说法是片面的。其实，中西医的有效结合才能使得中医药的发展更为全面。中西医的有效结合，是两者理论的相互渗透交融，是两种优势互补。例如在新冠肺炎的治疗中，探索形成的中西医药结合模式，就为中西医药结合积累了基础。可以在一些综合医院、专科医院完善中西医结合的有关制度，打造相关团队，逐步建立中医药与西医结合的多学科诊疗体系。

（三）将中医药参与突发公共卫生事件列入《条例》

随着新冠肺炎疫情的爆发，中医药的介入成为我国疫情防控的亮点之一，并发挥着举足轻重的作用，再度向世人证明了将中医药“继承好、发展好、利用好”的重要性。因此，《条例》应当考虑将传染病防治、建设突发公共卫生事件应急体系纳入规范范围，在中医药应急物资、设施、设备、技术和人才储备等方面作规定，把中医药专业纳入广西救援队伍。发挥中医药独特优势，可以从机制层面、储备层面、人才层面入手，实行中西医药联合救治。当公共卫生应急管理事件发生时，组织相关专家制定防治救治方案，选派专业骨干中医药专门人才，实行中西医联合救治，建立中医药联合会诊制度。

三、《条例》的修订建议

（一）评价机制更显中医药特色

目前，中医药仍采用西医的评价标准，严重阻碍了中医药的发展，使中医药的研发严重受限，《条例》应当单独建立中医药评价标准。传统的中医药学，应从诊疗服务、管理制度、人员构成上，经过现代科学研究手段，重新设定中医药质量评价体系和支撑体系，如此才能真正发挥中医药优势，并为中医药发展指明方向。结合中医药自身特点，根据评价对象特点建立分类评价机制，可以将中医药评价体系分为基础研究评价、临床研究评价、技术创新与产品研发评价。其中：基础研究评价着重以同行评价和消费者评价为主，着重评价中医药质量、原创价值和实际贡献；临床研究评价由同行专家、患者与第三方机构评价相结合，着重评价中医药对解决临床重大问题、提高临床疗效和服务质量的贡献价值以及成果转化应用成效；技术创新与产品研发评价由市场和用户评价相结合，着重评价中医药对产业和经济社会发展的实质贡献[3]。

（二）加强中医药与养老服务融合发展

中医药在老年人群中的地位较高，应当运用《条例》支持中医院、社区卫生服务，进一步完善中医药服务体系，同时改善老年人生活质量。可在机构养老、中医药养老、社区养老等方面推广中医药技术，加强中医药养生文化宣传，把中医药特色融入传染病防治、护理康复、慢病管理等各个领域，力求在中医药健康养老相关政策、机构、人员、技术、产品等方面有所突破，推动中医药与养老融合发展。

（三）加强对知识产权的保护

《条例》应根据中医药的概念和自身特点，明确保护的具体范围。第一，结合中医药的特点明确对“新颖性”标准的认定；第二，促进建立中医药品种创新保护模式，刺激和扩宽企业生产新药的途径；第三，借助大数据力量，把广西中医药和大数据结合起来，实现中医药信息化，实现资源的共享和创新成果的运用，建立新的大数据科研模式。

（四）打造人才队伍建设体系

毫无疑问，人才队伍是中医药发展的关键。针对广西中医药创新能力、发展后劲不足的困境，《条例》应该大力支持人才强桂战略的实施，打造院校教育、毕业后教育、继续教育为一体以及师承教育贯穿始终的中医药人才培养体系。首先，应着力完善名中医评选制度，开展常态化评选活动，统筹推进广西中医培训机制[4]；其次，鼓励开设临床医学教育的高校把中医药基础理论纳入必修课环节，各大相关高校联合培养高层次复合型中医药人才；最后，推进完善中医药人才培养政策，鼓励一些西医药人才和从业人员学习中医药，鼓励其攻读中医药专业学位，培养高层次中西医结合人才，加强对中医药学科带头人、技术骨干的培养。