纪监融合视域下监察职权配置之再优化

●程 衍

在现代国家中，国家机构及其权力配置，是实现国家治理不可或缺的工具。但是，“不受监督的或监督不足的权力，终究都有可能异化，遭到滥用或误用，从而背离授权的本来目的。”〔1〕李红勃：《迈向监察委员会：权力监督中国模式的法治化转型》，载《法学评论》2017年第3期，第150-158页。与之相应，实现对权力的有效监督，也成为政治社会发展的永恒主题。在进行监察体制改革之前，我国国家权力监督体系处于分散化的权力行使格局，由各监督主体负责各自系统内的监督。但是，“分散化权力监督体系存在着内生性缺陷，实践中难以有效发挥权力监督效能。”〔2〕程衍：《论监察权监督属性与行权逻辑》，载《南京大学学报（哲学·人文科学·社会科学）》2020年第3期，第121-133、159-160页。通过监察体制改革，分散化的监督力量被整合至纪检监察机关，在具体的机构设置和程序设计上，呈现“纪监融合、纪检主导”的特点。这一改革实现了监察权力的集中统一行使，从而“整合反腐败资源力量，形成集中统一、权威高效的反腐败体制，有利于形成严密的法治监督体系，实现全面推进依法治国的目标”〔3〕马怀德：《国家监察体制改革的重要意义和主要任务》，载《国家行政学院学报》2016年第6期，第15-21、125页。。

但是，纪检监察机关内部原各监督主体的职权属性差异，并未因机构的整合而被消弭。在纪检监察机关职能履行涉及多元职权领域时，如何满足差异化权力属性对行权规则的不同需求，从而保证腐败治理效能，成为进一步深化改革不得不面对的问题。但是，“纪监融合，纪检主导”的工作机制在具体的运作中忽视了前述问题。

基于以上的问题，本文尝试以国家权力属性与程序配置为理论基础，以腐败治理效能的提升为实践标准，对监察体制改革当下“纪监融合、纪检主导”的发展趋势予以评述，明确理论障碍、揭示实践困境并提出进一步适度分离的改革方案，希望对制度的完善有所裨益。

一、纪监融合的现状：“纪检主导”的监督机制的形成

通过监察体制改革，传统上由多元主体行使的不同属性的监督职权转隶于纪检监察机关。如此一来，在纪检监察机关内部，监督职权同时包涵党纪、行政、刑事司法等多元权力属性。但在实践办案中，不同权力间的属性差异被忽略，最终形成了“纪监融合，纪检主导”的工作机制。

（一）“纪监融合，纪检主导”的监督机制的形成背景

实现对权力的有效监督，是政治社会发展的永恒主题。在世界范围内虽然存在不同形式的权力监督体系，但这些不同的监督体系可被概括为两种机制：结构性权力监督机制与功能性权力监督机制。〔4〕参见唐亚林：《权力分工制度与权力清单制度：当代中国特色权力运行机制的建构》，载《理论探讨》 2015年第3期，第5-10页。结构性权力监督机制，反对国家最高权力形式的存在，强调“以权制权”“分权制衡”。〔5〕参见尹志学：《分权制衡与现代法治——孟德斯鸠三权分立学说的历史反思与现实启示》，载《法律科学》1998年第4期，第21-29页。西方国家和地区的三权分立的政治体制设计，是结构性权力监督机制的典型体现。〔6〕See Tom Clark, Separation of Powers, 11 Willamette L. J. 1 （1974）.与之不同，功能性权力监督机制，并不强调权力内容设计的交互制约性，而是在权力体系中直接创设监督性权力，并由专门机关或个人司职监督，实现权力监督的专业化与专门性。

在这两种权力监督模式中，功能性监督机制最契合我国国情。首先，在规范维度，功能性监督机制最契合我国宪法确定的权力体系。我国国家权力体系的设置，是人民代表大会制度下权力的横向配置关系，这属于一种权力分工体系而不是分权制衡体系。〔7〕参见陈明辉：《论我国国家机构的权力分工：概念、方式及结构》，载《法商研究》2020年第2期，第99-112页。根据《宪法》的相关规定，中华人民共和国一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民代表大会是国家权力机关，行政、司法等一切权力均源于人民代表大会，受其监督、对其负责。在权力有位阶差异的体制下，权力之间难以形成交互式制约关系，唯有上位权力对下位权力之监督，以及各权力系统内部的自我监督。其次，功能性监督机制的专业化和专门化特征，使其更能发挥监督实效。特别对于实现严厉打击腐败犯罪，保障权力行使的规范化和法治化层面，具有独特的优势。

功能性权力监督模式功能的有效发挥，依赖于创设相应的监督主体。进行监察体制改革之前，在我国权力体系框架内的属于监督性的权力由多方主体行使，并不存在能够统摄所有监督力量的专门机关。具体而言，在整体结构框架上，监督性的权力包括党内监督和国家监督两条主线。党内监督由纪委主导，其内容几乎涵盖了党员参与的所有领域。〔8〕依据《中国共产党纪律处分条例》，纪委的履职领域包括党员政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律和生活纪律。几乎涵盖了党员参与社会生活的各个方面。在国家监督层面，除了人民代表大会的上位概括性监督外，还存在行政系统和司法系统的具体监督。例如，在行政系统内，行政监察机关监督行政权的运行；在司法系统内，检察机关依法行使法律监督权，并由此派生出职务犯罪侦查、职务犯罪预防权。〔9〕参见徐汉明：《国家监察权的属性探究》，载《法学评论》2018年第1期，第9-25页。多主体并行的分散化监督格局在很大程度上影响了监督效能的有效发挥。

首先，在多主体并行的分散化监督格局下，人大监督缺少有力的实践抓手。依据《宪法》规定，人民代表大会有权监督由其产生的国家机关。但在实践中，人民代表大会对权力运用的具体监督，缺乏有力的抓手。一方面，具体履职的监督机构分散于各权力系统内部，在人大之下没有能够直接与其对接的专门性监督主体。另一方面，人民代表大会及其常务委员会主要通过召开会议的方式，行使国家权力，“监督的方式更加宏观和被动”，这使人大监督在一定程度上效果不彰，难以发挥约束权力之功能。〔10〕同前注〔1〕，李红勃文，第150-158页。

其次，在多主体并行的分散化监督格局下，监督资源分散，不利于形成监督合力。在分散式监督模式下，国家反腐败监督力量在党、政、法系统内独立构建，各自为政、边界不清、职能重叠。〔11〕参见秦前红：《困境、改革与出路：从“三驾马车”到国家监察——我国监察体系的宪制思考》，载《中国法律评论》2017年第1期，第176-182页。由于各监督主体在权力属性、职权范围、行权程序等方面皆具有根本差异，因此在缺乏上位统筹的情况下相互之间难以形成稳定、高效的协作机制，反腐合力难以形成，削弱了监督效果。将腐败行为依违纪、违法、犯罪区别定性，在不同程序内由不同主体查处实则不利于资源的高效利用，而且同一案件往往涉及不同属性之腐败行为，那么各监督主体间的协调与衔接本身亦是资源的消耗。〔12〕同前注〔2〕，程衍文，第121-133、159-160页。

最后，在多主体并行的分散化监督格局下，同体监督效果不彰，难以保障监督的有效性。在分散化格局下，监督机构设置于各权力系统内部，因此，相应监督行为属于同体性的内部监督。〔13〕参见秦前红、石泽华：《论监察权的独立行使及其外部衔接》，载《法治现代化研究》2017年第6期，第55-64页。实践中，同体监督的弊病在于监督机构的非自由性，通常受制于系统内部压力：一是体制内行政级别上的压力，对高级别行政人员的监督效果相对有限，监督行为易受束缚；二是人情关系的压力，同体监督类似“左手反右手”，系统内部人情关系繁杂，自我监督效果实则难以保证。

（二）“纪监融合，纪检主导”的监督机制的具体表现

分散化监督体系影响监督效能的实现，不利于国家腐败治理事业的发展。监察体制改革以实现高效反腐为目标导向，整合分散的监督主体是其主要内容之一。〔14〕参见韩大元：《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》，载《法学评论》2017年第3期，第11-22页。通过监察体制改革，政府的监察厅（局）、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职及预防职务犯罪等部门的相关职能被整合为由监察委员会统一行使，并且在党的纪律检查委员会和监察委员会合署办公后，实现了“党、政、法”三位一体的权力监督体制。〔15〕参见姚莉：《监察案件的立案转化与“法法衔接”》，载《法商研究》2019年第1期，第23-30页；王一超：《论〈监察法〉与〈刑事诉讼法〉适用中的程序衔接》，载《法治研究》2018年第6期，第33-47页。在人员转隶，机构整合、合署之后，腐败治理主体间的组织形式壁垒被打破。纪委、监委两块牌子下同一套人马兼有党纪检查、行政监察、犯罪调查三重属性职能，在当下纪委、监委已由形式上的合署办公转化为实质层面的机构融合。

首先，在领导机构层面，国家监委的主任、副主任均由中央纪委副书记兼任。其次，在内部组织机构层面，依监督、调查、处置三项职能分别建立了监督检查室、监督调查室与案件审理室。〔16〕参见中央纪委、国家监委官网，http://www.ccdi.gov.cn/xxgk/zzjg/201905/t20190505_193379.html，2021年8月31日访问。在如此机构设置下，纪委、监委也就没有了形式上的界线，各职能部门兼具纪、监双重属性，行权领域可同时涉足。最后，在工作程序上，纪委、监委内部已然统一，包括纪检监察机关信访举报工作程序，纪检监察机关审查、调查工作程序等均一体化设置，〔17〕参见中央纪委、国家监委官网，http://www.ccdi.gov.cn/xxgk/gzcx/201804/t20180411_169720.html，2021年8月31日访问。权力属性差异下的应然权力运行规则界限愈加模糊。可以说，机构设置与工作程序上的统一化构建，使纪委与监委实现了实质的融合。

但是原各腐败治理主体所内含的职权属性差异，并没有因为机构的整合而消弭。纪检监察机关在实践履职中，不可避免地会遇到权力属性冲突的问题。换言之，纪监融合之下，同一组织、统一程序难以同时彰显纪与监、纪与法的不同属性，因此即面临取舍。有学者提出应在纪委监委内部依纪、监属性建立不同部门分别行权，从而克服前述权力属性冲突的问题。〔18〕参见龙宗智：《监察体制改革中的职务犯罪调查程序完善》，载《政治与法律》2018年第1期，第2页；谢登科：《论国家监察体制改革下的侦诉关系》，载《学习与探索》2018年第1期，第72-78页；汪海燕：《监察制度与〈刑事诉讼法〉的衔接》，载《政法论坛》2017年第6期，第84-95页；郑曦：《监察委员会的权力二元属性及其协调》，载《暨南学报（哲学社会科学版）》2018年第1期，第71-78页；冯俊伟：《国家监察体制改革中的程序分离与衔接》，载《法律科学》2017年第6期，第60-68页。但在实践中，随着改革的深化，纪、监职权属性差异被忽略，实践逐渐形成了“纪监融合、纪检主导”的工作机制。

首先，在组织领导层面，国家监委主任系中央纪委副书记，受书记领导。其次，在职权运行程序上，以职务犯罪调查为例，改革者否定了《刑事诉讼法》的适用〔19〕2018年《刑事诉讼法》修改首次以“修正案”形式完成，其特殊性和迅捷性与监察体制改革的迫切需求具有一定关系，而且其中有相当部分的修改内容也是源于监察体制改革的需要。参见郭烁：《刑事诉讼法修改的修正案模式检讨》，载《环球法律评论》2021年第2期，第119-133页。，监察调查实则以《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》（以下简称《监督执纪规则》）为准据：从线索收集、处置到初步核实再到立案审查调查，特别是实践中职务犯罪调查立案需要报同级党委（党组）主要负责人批准的规则设计，均是贯彻了纪检办案理念。〔20〕参见叶青、程衍：《关于独立监察程序的若干问题思考》，载《法学论坛》2019年第1期，第16-24页。最后，在处置结果安排上，党内纪律处分优先，依据《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《纪律处分条例》）规定，党组织在纪律审查中发现党员严重违纪涉嫌违法犯罪的，原则上先作出党纪处分，并按照规定给予政务处分后，再移送有关国家机关依法处置。

二、纪监融合现状的反思：“纪检主导”下的监察职能弱化

“纪监融合、纪检主导”的权力监督工作机制，在客观上使得对权力的监督过分依赖纪检监督，这在一定程度上限制了监督、调查与处置职能的有效发挥。

（一）在功能层面，监察监督和纪检监督未能实现协调发展

首先，纪检监督和监察监督需要协调发展。党的十九届四中全会明确提出要坚持和完善党和国家的监督体系。《党内监督条例》第6条规定：“党内监督的重点对象是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部。”因此实践中，以“抓住关键少数”为路径选择和导向，党内监督多以“盯人式”的直接方式运行。“盯人式”直接监督，凭借监察人员的直接在场威慑公职人员，以起到预防腐败之效果。当下在全国范围内普遍开展的巡视监督、派驻监督，以及“四种形态”中的“红红脸、出出汗”，均体现了监察人员与被监督对象的直接对应式监督关系。依据《党内监督条例》，监察机关履行监督职责的方法包括列席或者召集会议，听取工作汇报，实施检查或者调阅、审查文件和资料等。而上述监督方法同样系直接式，由纪检监察机关工作人员的亲历性实现震慑效果。直接式监督具有最好的实践效果，因为监督主体与被监督对象之间有着最直接的关系与更短的距离，如此形成的威慑性也就更强。但是上述效果的实现需要监督主体的持续性在场，而此亦是直接监督的显著缺陷——人力成本过高，其需要监察人员亲临现场直接完成监督行为。党内监督的定位是“抓住关键少数”，因此采用直接监督模式成本可控、具有实践可行性。但是当下监察体制改革要求“监察全覆盖、监督无死角”，所有行使公权力的公职人员下至村委干部上至中央要员均在监督范围之内。〔21〕参见夏金莱：《论监察全覆盖下的监察对象》，载《中国政法大学学报》2021年第2期，第240-250页。对如此庞大的范围进行直接监督，仅依靠纪委监委恐怕难以实现，而且监督效果必将大打折扣。

其次，以纪监融合为方向定位，当下纪检监察机关内部由监督检查室具体履行监督职责。在如此制度设计下，党内纪律监督与国家监察监督合为一体，由单一部门统一行使。徒权不足以自行，需辅以明确的行权规则以实现有效权力指引和约束。在党纪监督层面，党内形成了相对完善的规则体系，包括《党内监督条例》《中国共产党巡视工作条例》《监督执纪规则》等，明确规定了监督对象、方式及程序规则等内容。除此之外，1921年中共第一次代表大会通过的《中国共产党纲领》即明确规定了党组织要对各党员进行严厉监督，经过近百年的发展，党内监督有着长期丰富的实践经验。反观监察监督，在规则供给上，仅有《监察法》第11条规定了监督职能的法定范围，但就至为关键的监督职能实现机制法律则整体缺如，造成监督职能现实推进的重大障碍。而且作为新生性职权，监察监督更没有任何成熟的经验与模式可借鉴。一方面纪检监督规则完善、经验成熟，另一方面监察监督理论与实践双向缺如，因此作为统一的行权机构，监督检查室的实践履职形成了明显的单向倾斜样态，即当下纪检监察机关的监督完全依照党内监督的模式、规则与程序进行，而监察监督实则处于缺位状态。〔22〕参见魏昌东：《监督职能是国家监察委员会的第一职能：理论逻辑与实现路径——兼论中国特色监察监督系统的规范性创建》，载《法学论坛》2019年第1期，第25-36页。监察监督作为新生性职权，其有效运行亟须理论构建和实践探索，而在当下纪检主导的工作模式下，监察监督被整体弃置亦丧失了发展完善的可能性。

最后，纪监融合导致了监督职能的偏废，使监察监督处于虚置状态。党的十九届四中全会明确提出要坚持和完善党和国家的监督体系，而监察监督的缺失造成了体系的不完整性。事实上，党内纪检监督和国家监察监督可以区别化构建，在对象范围、模式选择及程序建构方面优势互补，形成相辅相成的国家权力监督体系，推动实现监督全覆盖的改革目标。就当下实践而言，虽然改革赋予了纪检监察机关双重监督手段，但由于不会使用亦不开发，造成监察监督的虚置，必将影响反腐监督的实践效能。

（二）在程序层面，调查程序混同忽视了职务违法犯罪的特殊性

权力的运行需要程序的指引和约束，程序控权理论的要旨在于通过程序法规定权力主体的行权过程、顺序、方式、方法、时限及违背程序法应承担的责任等，以实现规范权力行使、促进权力分工及防范权力滥用的功能。〔23〕参见汪进元、汪新胜：《程序控权论》，载《法学评论》2004年第4期，第29-34页。在监察体制改革之前，在职务犯罪追诉领域，纪委调查与检察侦查的前后衔接问题是理论与实践研究的重点。监察体制改革之后，在纪检监察机关内部，由监督调查室统一行使违纪、违法与犯罪的调查职能。虽然调查、侦查的前后衔接问题不复存在，但却产生了新的问题，即单一主体（监督调查室）针对同一对象，如何同时开展具有违纪与违法犯罪调查属性的两种不同属性的调查行为。针对这一问题，在实践中采取的是“双立案”制度，即针对既涉嫌违纪又涉嫌违法犯罪的案件，对涉案人员同时进行纪检调查立案和监察调查立案。在纪监融合的改革态势下，监督调查室所统一实施的调查行为虽然被人为赋予了纪、监双重属性，但同一主体实施的同一调查行为难以同时遵守差异明显的两套程序规则，因此实践中即只能择一适用。〔24〕可见纪检双立案制度充其量只能算作实践困境下的一种权宜之计，并不能解决根本问题。

面对前述程序规则的竞合问题，改革者的应对策略是忽视职务犯罪调查的特殊性，依据相关党内法规将党纪调查程序与监察调查程序混同为一体，形成单一程序规则，统一指引纪检监察调查行为。程序混同虽表面上解决了规则竞合问题，但是偏离了刑事诉讼原理，忽视了犯罪与违纪、违法的差异性。〔25〕可以说当下职务犯罪调查之程序规则已然偏离了传统刑事诉讼原理：律师不能介入、强制措施制度缺失、领导审批林立，而这些规则设定实则源于党纪程序规则。程序混同具体表现为，首先，监察程序移植于党内监督执纪规则。依据《监察法》，监察程序包括线索处置、初步核实、审查调查、案件审理等阶段，该阶段式换分及特定词句的选择实则完全依照中央纪委制定的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》。而在刑事诉讼领域并不存在相应话语体系。其次，相应法律解释以党内执纪逻辑为依据。具体而言，《监察法》第39条规定职务违法、犯罪的立案需经监察机关主要负责人批准。但《〈中华人民共和国监察法〉释义》对该条款作了扩大解释：立案调查除经监察机关主要负责人批准外，仍需报同级党委（党组）主要负责人批准。而由同级党委（党组）主要负责人审批的外部审批模式源于《监督执纪规则》第38条。最后，党内法规成为监察机关办案的直接依据。《监督执纪规则》将监察机关纳入调整范围，第37条规定纪检监察机关经过初步核实，对党员、干部及监察对象涉嫌违纪或者职务违法、职务犯罪，需要追究纪律或者法律责任的，应当立案审查调查。

但是，忽略职务犯罪特殊性的程序竞合适用立场，存在如下问题。首先，在理论层面，忽视了程序设置和权力属性之间的对应关系。不同性质之权力依不同程序运行，权力属性决定了程序内容。〔26〕参见冯俊伟：《〈监察法〉实施中的证据衔接问题》，载《行政法学研究》2019年第6期，第85-95页。违纪调查与违法犯罪调查之属性差异明显，且后者可能涉及被调查对象的自由甚至生命，〔27〕程序规则依权力属性而定，以人权保障为目标，权力对公民权利干涉越深则行权程序往往更为严格，例如，国家刑罚权牵涉自由甚至生命，因此各国《刑事诉讼法》通常规定有最为严格的程序限制。因此为了促进不同程序目的、程序功能的有效实现，应遵循程序分离原则。〔28〕参见程衍：《纪、监程序分离之提倡》，载《华东政法大学学报》2021年第3期，第106-118页。其次，在实践层面，对职务犯罪调查以党内法规为依据，但是职权属性与程序属性不相兼容必将造成实践效能的折损，具体表现为对国家反腐败事业的妨碍。以党委负责人审批这一程序设计为例，在一定程度上影响了对腐败犯罪的追诉。第一，调查程序的法律性减损，立案审批应当是通过证据和法律对监察对象有责性进行初步判断，需以相关法律技能为必备。但是党委负责人并非皆具法律专业背景，由其审批立案将极大增加程序的不可预知性。如果程序的启动和运转不能有客观明确的标准予以规范，那么一是对于腐败犯罪将难以准确查处；二是会在很大程度上影响一线办案人员的积极性，因其专业履职行为可能被不当否定。第二，党委负责人审批事先需经多层签报，而案件信息的多重流转增加了泄露的可能，特别是监察对象其通常手握职权，更易获取相关信息。第三，审批导致调查进度拖延，党委负责人综合事务繁忙进而导致审批不能第一时间完成，而调查取证不能及时展开可能导致调查对象的潜逃或相关证据的灭失。

（三）在处置层面，司法的积极作为未能得到体现

纪检监察机关内部的案件审理室，对违纪、违法和职务犯罪行为统一形成审理报告，是后续党纪处分、政务处分和移送审查起诉的主要依据。

首先，根据《纪检监察规则》第55条第6款规定，审理工作结束后应当形成审理报告，内容包括违纪、违法或者职务犯罪的事实与审理意见等，涉嫌职务犯罪需要追究刑事责任的，还应当形成《起诉意见书》，作为审理报告附件。第56条规定，审理报告报经纪检监察机关主要负责人批准后，提请纪委常委会会议审议，报同级党委审批。依此规定，纪检监察机关就调查对象所涉嫌的违纪、违法与犯罪行为统一形成审理报告并附《起诉意见书》，随后报同级党委审批。根据《纪律处分条例》第29条规定：“党组织在纪律审查中发现党员严重违纪涉嫌违法犯罪的，原则上先作出党纪处分决定，并按照规定给予政务处分后，再移送有关国家机关依法处理。”这意味着，后续进入司法程序的《起诉意见书》，已事先经同级地方党委审批确认。一方面，党委审批的《起诉意见书》必将对后续司法程序产生极大的影响甚至是威慑。如此境况下，纪委监委可能取代法院实际履行定罪职能，审判中立性受到影响。另一方面，在实践中，纪委监委机关已然对进入诉讼程序的职务犯罪案件的相关案件事实进行了认定，如果法院作出无罪判决则隐含着先前党纪与政纪处分存在错误。这很容易减损国家反腐败斗争的权威性。〔29〕在法律层面因为证明标准、证据资格等因素的影响，无罪判决并不必然否定党纪与政务处分。但是在法律之外，群众会将刑事判决与党纪、政务处分相联系。因此，在先发生的党纪与政务处分将在很大程度上影响法官的自由心证和审判中立性。

其次，很容易规避刑事诉讼程序的适用，减损腐败治理的效能。在改革之后，涉及职务类犯罪的刑事诉讼程序不再完整：立案程序缺失、侦查程序不复存在。依据《监察法》和《刑事诉讼法》的相关规定，纪检监察机关依据调查、审理结果，将职务犯罪案件相关证据、案件材料、涉案财产、调查对象一并移送检察院并制作起诉意见书，移送之时刑事诉讼程序自然启动。实践中，检察机关对职务类犯罪不再具有诉讼程序启动权，只能被动接受纪检监察机关的案件移送。〔30〕参见井晓龙：《监察调查权与检察侦查权衔接研究》，载《法学杂志》2020年第12期，第113-121页。因此可以说，纪检监察机关扼住了腐败犯罪追诉的咽喉，如果监察对象不被移送则《刑法》《刑事诉讼法》皆为虚置。〔31〕改革前，在刑事诉讼程序中，如果公安机关不立案或怠于履行诉讼职能，检察院可对其监督。而改革后检察院对于纪委监委的立案和调查并没有监督权。因此有学者即提出检察机关提前介入监察调查的制度设计，以实现规范与监督功能。参见陈邦达：《法律衔接中监察与检察关系重构》，载《检察风云》2020年第6期，第24-25页；吕晓刚：《监察调查提前介入实践完善研究》，载《法学杂志》2020年第1期，第50-56页。

《党内监督条例》第7条规定：“党内监督必须把纪律挺在前面，运用监督执纪‘四种形态’，经常开展批评和自我批评、约谈函询，让‘红红脸、出出汗’成为常态；党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数；党纪重处分、重大职务调整的成为少数；严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数。”此条规定的规范对象是党内监督，要求推动实现有效监督并产生防患未然的效果，最终达成“四种形态”分布的处置目标。但实践中，纪监办案曲解了立法意图，导致目标与手段倒置——在尚未提升监督效能的情况下，即通过人为调整处置结果而实现“四种形态”的分布目标，具体说来，将本应移送审查起诉的案件转为内部处分。〔32〕此即为实践中经常出现的“四转三”。参见陈伟：《国家监察全覆盖的内涵、原则及重点》，载《学术论坛》2020年第2期，第41-50页。实践中所谓的“四转三”形态，对刑事诉讼的惩罚犯罪功能产生了抑制效果。以党纪、政务处分代替刑罚亦是对腐败治理效果的减损。

三、“纪监融合”的应然方向：双层级组织体系的提倡

腐败治理体制的一体化改革方向值得肯定，在机构合署、人员转隶之后组织形式的一体化进程已然完成。在组织一体化的外在表现下，纪检监察机关内部实则并存不同属性的多种职权，这很容易造成单一机关与多元权力的实践矛盾。对此，存在两种可能的解决方案。第一种是，通过强化“纪检主导”，实现多种权力附属于某种权力。第二种是，通过纪检监察机关内部的职能分离与部门分立，化解潜在的冲突。如前所论，第一种路径存在一定的不足，第二种解决方案应当成为未来改革的方向。

（一）纪、监融合下的职能适度分离的根据

首先，党、政领域划分下的职能分工。新中国历史上有过“党的一元化领导”的现象和说法，党政不分，党权与国权的界限模糊不清。如此便形成了权力过分集中的状况，影响了政治、经济与社会的进一步发展。〔33〕参见王贵秀：《民主建设的大视野：党权、政权、民权的消长与互动问题》，载《科学社会主义》2010年第1期，第31-36页。因此党在第十一届三中全会之后即确立了“党政分开”的改革方向，在坚持党的领导的前提下，党组织要改变包揽一切的领导方法，与政权组织和其他群众组织实行职能分开。但是实践中基于我国国情，党的领导和党的执政紧密联系在一起，党政分开不宜操作。〔34〕参见沈亚平、范文宇：《党政分工：新时代机构改革的深层逻辑》，载《天津行政学院学报》2020年第4期，第40-48页。党的十六大以来的代表大会报告在谈及党政关系的时候，都没有沿用“党政分开”的概念，而是提出了“改革和完善党的领导方式和执政方式”“改革和完善党的工作机构和工作机制”等。之后“党政分工”逐步取代“党政分开”成为改革发展的主流基调。其基本依据是，党权和国权必须在职能上进行合理的分工，但是政党又一定要以适当的方式领导或参与政权。〔35〕参见张荣臣：《准确把握“党政分工”概念》，载《北京日报》2017年4月10日，第014版。因此，党、政不能完全分离，但是党在领导和参与国家权力运行时应把握尺度，具体标准的设定依据是党、政在特定事项上的行权内容、履职标准与工作对象是否具有一致性，党政的和与分是否具有功能叠加或互补的效果。〔36〕参见张力：《党政机关合署办公的标准：功能、问题与重构》，载《政治与法律》2018年第8期，第72-82页。

在坚持党的领导与党政分工的理论指引下，可以肯定纪委、监委合署办公的正当性基础。但是合署之下具体职能的履行应当实现职能分工，因为纪委权力与监委权力有着明显差异，具体可概括为：异责、异标、异靶。异责指涉职责内容，依据《纪律处分条例》，纪委的履职领域包括党员政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律和生活纪律，《监察法》规定监察委员会的职责主要针对公职人员的依法履职、秉公用权和廉洁从政。可见在职责领域上，纪检比监察要宽泛的多。异标是指权力运行的标准，《监督执纪规则》明确规定要把纪律挺在前面，党纪的标准明显严于法律，因此实践中纪委行权的标准要低于监委。异靶指的是权力运行对象，纪委行权以全体党员为对象，而监委则针对国家公职人员，对象范围虽有交叉但仍有极大的不重合性。异责、异标、异靶的属性差异，要求纪委监委内部的职能分工与机构分离。

其次，纪、政、刑的权属差异要求职能分离。法律程序具有规范权力行使、促进权力分工、防范权力滥用的功能。程序分离原则要求不同法律，程序之间应当相互独立，不得出现程序混淆、程序借用、程序规避等情形。〔37〕同前注〔18〕，冯俊伟文，第60-68页。程序的本质在于控权，权力属性的差异造成了控权的不同内在需求，程序规则亦应区别化设计。针对违纪、违法和职务犯罪行为，纪检监察机关有权施以党纪处分、政务处分和移送审查起诉，三种处置手段连带前置调查行为分别具有党纪、行政和刑事司法属性。权力属性不同，对处置对象造成的损害后果不同，因此权力运行程序应差异化设计。同一主体所实施的单一行为，难以遵循不同的程序规则，而这也就要求纪检监察机关内部职能分离。

最后，监督、调查、处置的三职能划分需要职能分离。监督、调查与处置在职权内容上有着显著差异。监督发挥着预防性功能，防止腐败行为发生。调查系针对已然发生之违纪违法行为，运用不同调查手段获取相关证据。处置则是通过分析判断证据，对纪检监察对象施加惩戒性后果。职权内容之差异，要求纪检监察机关内部职能分离。其一，调查与处置应当分离，处置中审理是对监察调查的审核，相当于诉讼程序中的控、审关系。历史经验表明，如果控、审不分必将造成权力滥用的后果。德国法学家拉德布鲁赫亦指出：假如原告就是法官，那只有上帝才能充当辩护人。〔38〕参见［德］拉德布鲁赫：《法学导论》，米健译，商务印书馆2013年版，第121页。其二，监督职能同样应予分离，因为监督的目的、手段和对象具有特殊性，与调查和处置均不同。而且监督职能是监察委员会第一职能，是实现“不能腐、不想腐”之改革上位目标的关键。因此，监督职能的特殊性和重要性要求独立的内部机构设置。可以说，在监督、调查和处置的职权划分维度，同样要求职能分离，而这也是实践中纪检监察机关内部机构设置的参照标准。

（二）双层级组织体系的提倡

多重职权属性即产生了多维度的划分标准，如果完全依照上述标准而对纪检监察机关进行三重维度全方位的职能分离，将打散一体化腐败治理体制，这与改革的方向背道而驰。总之，一体化腐败治理体制应当坚守，而纪检监察机关内部同样需要适度的职能分离，因此分离标准的设定是解决问题的关键。

在当下，纪检监察机关的内部机构设置，仅以监督、调查与处置的划分为唯一标准，忽略了另外维度的权属差异对职能分离的实践要求，进而导致了纪检监察权运行的实践障碍。本文认为可以在纪检监察机关内部构建双层级的组织体系。第一层级，依循当下纪检监察机关组织框架，以监督、调查、处置为标准，划分职能部门。第二层级，以腐败治理效能之提升为价值导向，综合考量党权与国权，党纪、行政与司法的权力属性差异，对监督检查室、监督调查室与案件审理室进行部门的二级划分。目前，纪检监察机关内以监督、调查与处置为标准的第一层级机构划分在当下已然完成；在第二层级，可以构建监督一体、调查分离、处置刑事优先的职权划分标准。

首先，监督一体。监督一体是指组织机构与人员的一体，即在监督检查室内部不再进行二级划分，由同一机构和人员对外统一履行党内监督与监察监督。其一，党内监督和监察监督的功能目标一致。在职能属性的理论层面，党内监督和监察监督虽有党、政的职权属性差异，但是聚焦到监督效能上实则并无根本矛盾。换句话说，党内监督和监察监督在功能定位、职能效果及行权程序上并无根本差异，均是为了预防腐败行为的发生。因此在统一方向和相同轨道下，党内监督和监察监督可以一体化运行。其二，监督的一体化具有积极的实践价值。监督主体的权威性、监督手段的多样性及监督对象的广泛性，是监督效能得以有效发挥的前提，而监督部门的一体化设置是实现上述目标的关键。一是在权威性方面，纪委作为党的纪律检查机关，在中央的支持和推动下，有着极强的反腐败权威。监委作为国家专门反腐败机构，行使国家“第四权”——监察权，同样位高权重。〔39〕参见魏昌东：《国家监察委员会改革方案之辩正：属性、职能与职责定位》，载《法学》2017年第3期，第3-15页；钱小平：《监察委员会监督职能激活及其制度构建——兼评〈监察法〉的中国特色》，载《华东政法大学学报》2018年第3期，第39-48页。纪委监委的一体化监督实为“强强联合”，权威性得到显著增强。二是在监督手段方面，纪委、监委可分别以不同形式实现监督职能，例如，纪委可施以派驻监督、巡查监督，监委可构建公权合规计划。而多重监督手段由同一机构统一行使，能够更好实现各手段的配合与衔接，实现“一加一大于二”的监督效果。三是在监督对象方面，纪委、监委监督范围不尽相同，一体化监督将避免分散模式下单个主体监督范围的局限性，以及由此产生的管辖冲突与衔接问题，综合提升监督效能。

其次，调查分离。调查分离是指在纪检监察机关内部对审查调查部门进行二级分离，由不同部门分别负责违纪违法调查和职务犯罪调查。因为犯罪调查与违法违纪调查具有内生性的差异化办案思维，且须依据不同程序规则运行，所以难以由单一部门同时行使。其一，职务犯罪调查具有刑事司法属性，对象是最为严重的犯罪行为，因此调查手段相对严厉且具有更强的权利侵犯性。以保障人权为导向，需要更为严苛的程序规则约束犯罪调查权。〔40〕参见郭烁：《认罪认罚背景下屈从型自愿的防范——以确立供述失权规则为例》，载《法商研究》 2020年第6期，第127-138页。但实践中，严苛的程序将在一定程度上束缚调查人员，限制犯罪发现能力。而违纪违法调查，无论从调查对象的危害性还是调查后果的严厉性均显著弱于犯罪调查。因此违纪违法调查与职务犯罪调查需依不同程序运行，否则单一规则设置难以满足两项行为的不同需求，实践中或者降低职务犯罪侦查的程序性标准，有违人权保障；或者不当提高对违法违纪调查的程序性要求，影响反腐效能。〔41〕参见陈瑞华：《论监察委员会的调查权》，载《中国人民大学学报》2018年第4期，第10-20页；同前注〔15〕，王一超文，第33-47页。其二，职务犯罪调查仅是腐败治理的开端，而实践效能的显现落于后续诉讼阶段。因此职务犯罪调查应迎合诉讼要求，以诉讼思维与逻辑办案。相比之下，违纪、违法的查处具有内部封闭性，并不涉及后续程序衔接，因此办案思维可自成体系。例如，刑事诉讼中定罪受证明标准约束，要求达到排除合理怀疑的程度，因此职务犯罪调查需以此为逻辑方向。但关于违纪、违法的处置，《执纪监督规则》《政务处分法》并没有明确的证明标准设置，因此实践中不需要达到排除合理怀疑的高标准，而相关调查行为亦不以此为参照。差异化的办案思维难以统一于同一主体，因此需要职能机构与办案程序的分离。其三，纪委办案带有一定的政治属性，《监督执纪规则》第3条规定，监督执纪规则应牢固树立政治意识。政治属性也导致了纪委办案程序中多有领导审批环节。但在犯罪追诉领域则应当坚守法律至上，一切以事实为依据、以法律为准绳。〔42〕参见蒋凌申：《论监察体制改革中的纪法协同》，载《南京大学学报（哲学·人文科学·社会科学）》2020年第3期，第105-120页。政治性与法律性不相兼容，而在不同的指导思想下，应由不同机构分别履行调查职能。

最后，处置分离且刑事优先。调查与处置具有前后职能衔接关系，因此基于同样的原因应当对案件审理室进行二级分离，并与分离后的调查部门相互对应。职能分离设置下，对于同时涉及违纪、违法和职务犯罪的案件，审理部门应先就职务犯罪部分形成处置意见，如决定不移送审查起诉再就违纪、违法相关事实进行审理；如决定移送审查起诉，则需等待刑事诉讼终结，再依据诉讼结果进行违纪、违法事实的审理。之所以在处置上坚持刑事优先，主要有三个理由。其一，刑事优先能够有效防止党纪处分与政务处分对后续司法裁判的不当影响，维护司法中立的诉讼价值。其二，刑事优先可以节约资源。《纪律处分条例》第33条规定，党员依法受到刑事责任追究的，党组织应当根据司法机关的生效判决、裁定、决定及其认定的事实、性质和情节，给予党纪处分。因此以刑事处置优先，纪检监察机关可直接依据刑事判决给予党纪或政务处分，避免了对同一行为的两次审理，更加经济高效。其三，坚持刑事优先，能够在一定程度上限制纪检监察机关在处置形态上的裁量权，避免在多种处置结果同时裁量下“第四种形态”向“第三种形态”的不当转变，消除对刑事司法的抑制效果。

四、“纪监融合”的运行：双层级组织体系下纪检监察职能的运行逻辑

在双层级组织体系下，明确纪检监察职能的运行逻辑，是充分发挥监察职能的重要保障。

（一）监督一体框架下的间接监督模式发展

首先，在监督一体框架下，应当通过优化监督手段，提升监督一体化的效能。以监督效能的最优输出为导向，纪、监监督应一体化运行，实践表现为由监察监督部门统一行使党内监督和监察监督。一体监督模式下，监督主体的权威性得以提升、监督范围的广泛性得以保障，但在监督手段层面，一体化优势并未显现。事实上，纪检监督和监察监督可从不同角度，凭借差异化手段，实现党权和国权的有效结合，促进权力监督的多样性发展与全覆盖目标之实现。具体而言，可在原有党纪直接监督模式外，构建监察间接监督模式，发展公权合规计划的监督手段。

其次，构建监察间接监督模式，弥补党内直接监督模式的不足。在纪监融合下，党内直接监督模式难以满足“全覆盖”改革目标的实践需求。补齐监察监督的实践短板是提升监督效能、实现改革目标的必然前提。依据《监察法》规定，监察委员会对所有行使公权力的公职人员进行监督，监督其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业及道德操守情况。监督对象广泛、监督内容多样，仅凭直接监督模式难以实现。因此监察委员会监督应以间接模式实现，定位为“监察的再监察，监督的再监督”。具体而言，可借鉴企业刑事合规构建公权力合规制度。刑事合规是借助刑事法手段，构罪或者量刑，以推动组织体自我管理的相关立法和实践。〔43〕参见李本灿：《刑事合规理念的国内法表达——以“中兴通讯事件”为切入点》，载《法律科学》 2018年第6期，第96-105页。其内容是赋予企业及其经营者一定的刑事风险管理的积极义务，即企业需要建立实现这种义务的组织，为预防和发现违法犯罪行为建立完善的内部机制（措施）。〔44〕参见孙国祥：《刑事合规的理念、机能和中国的构建》，载《中国刑事法杂志》2019年第2期，第3-20页。通过构建刑事合规制度可实现犯罪预防的前置化，充分激发企业能动性，以更小的国家投入实现企业犯罪遏制效果。〔45〕参见魏昌东：《腐败治理体系法治化发展的一般原理》，载《南京大学学报（哲学·人文科学·社会科学）》2020年第3期，第92-104页。

最后，借鉴刑事合规构建公权合规制度，应是纪检监察机关履行间接监督职能之路径选择。具体而言，公权合规机制由各国家机关党政一把手负责推动建立，其功能定位是最大限度预防腐败的内部滋生。而纪检监察机关的职责是检查相应合规机制的实践运行情况，对其腐败预防效能进行评估。公权合规机制的建立是国家机关党政一把手积极履行腐败风险管理职责的重要内容。实践中如果机关内部发生腐败则公权合规机制即可发挥阻却责任之效力，党政一把手可因此免除监管不力之职责，不受相应的监察处置。如果机关内部没能建立行之有效的公权合规机制，那么单位负责人应就单位内发生的腐败行为承担相应的监管失职责任，具体可由监察委员会给予相应的处置。公权合规制度建立后，纪检监察机关拥有了直接监督和间接监督双重手段。对于党政主要领导干部采取直接监督模式，落实“抓住关键少数”之要求。对于其他行使公权力的公职人员采取间接监督模式，保证监察体制改革目标之实现。

（二）调查分离框架下的犯罪调查独立化

在纪监融合下，调查一体运行的工作模式虽顺应改革方向，但忽略了纪、法、刑之间的属性差异，以致实践困境频发。改革者不断推动制度更新以求弥补，但未能解决权属混杂问题。在实践中，应当打破一体化调查模式，将职务犯罪调查予以职能分离。具体说来在审查调查室内部分别设立违纪违法调查部和职务犯罪调查部，各自独立行使职权。

首先，违纪、违法调查一体运行。违纪与职务违法调查虽然具有党纪与行政的属性差异，但是一体运行并不影响实践效能，反而更加高效。其一，违纪、违法调查具有程序同一性。违纪与违法调查可依照同一调查程序运行，此为二者一体建构的必要前提。一是，就调查对象而言，违纪与违法在行为样态、危害后果等方面并无本质差别。《政务处分法》第三章和《纪律处分条例》第二编，分别就违法和违纪行为类型作出了规定，二者之间基本是一一对应的，而纪与法的差异实则仅源于规范性质之不同。二是，在调查后果层面，《政务处分法》规定有警告、记过、记大过、降级、撤职与开除；《纪律处分条例》规定有警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍，因此政务处分与党纪处分具有相似的形式且在程度方面亦无明显差异。总结而言，调查对象与处置后果具有很大程度的相似性，因此违纪与违法调查可由同一程序规则予以指引和约束，并由同一机构具体实施。其二，违纪、违法调查行为的内部性。相较于职务犯罪调查，违纪、违法调查之实践效果仅发生于纪检监察机关内部，最终由纪检监察机关作出党纪或政务处分之决定。内部性意味着违纪与职务违法调查行为可形成体现自身特色的行为逻辑与程序规则，而不必过多考量刑事诉讼程序原理。正因为程序内部流转的共同属性，违纪与违法调查可一体运行，并区别于职务犯罪调查。其三，一体调查的实践效能更优。就历史而言，1993年国家监察部与中央纪委即合署办公，经过近30年的一体化运行，实践中已然形成完备的工作机制可供当下借鉴。〔46〕参见李莉：《国家监察体制改革视域下的制度设计变迁——新中国成立以来权力监督的历史梳理》，载《当代世界与社会主义》2018年第3期，第179-187页。而且，一体调查避免了机构分设带来的行政资源耗费，更加经济。〔47〕部门分立则意味着额外的行政编制与相关财物开销。同时，一体模式实现了调查力量的统一，并且消除了各调查条线间程序协调、衔接的附加性工作，能够集中、高效地完成反腐败任务。

其次，职务犯罪调查独立运行。腐败犯罪调查是诉讼前置阶段，受后续诉讼程序主导。当下一体调查的办案模式，忽视了刑事诉讼程序与腐败犯罪调查的主从关系，而纪与刑的属性混同亦导致了腐败犯罪治理上的实践困局。在纪检监察机关内部应将腐败犯罪调查予以职能分离，实现机构与程序的双重独立。机构层面，应在审查调查室内部建立职务犯罪调查室，专职履行职务犯罪调查职能，实现职务犯罪调查的相对独立性。机构独立是前提，而行权程序的特殊化设计是职务犯罪调查摆脱党纪、政治属性，与后续诉讼程序实现有序衔接的关键。具体而言，需进一步细化和完善监察程序规则，逐步消除党纪规则对职务犯罪调查的影响。职务犯罪调查直接关涉被调查人权利，与刑事侦查具有同质属性。〔48〕参见李海峰：《非法证据排除规则在监察程序中的价值预期与合理运用》，载《法治研究》2020年第6期，第108-115页。“监察程序法”的制定应参照《刑事诉讼法》，细化和完善调查程序，并且重点实现调查程序法律性之维护，消除政治属性。尽管依据《监察法》之规定，监察权具有政治属性，但“监察程序法”应当保有程序性规则的本质。程序的本质在于控权，程序性规则应是公开、详细和明确的。但依据《监督执纪规则》《监察法》，职务犯罪调查在多个结点由负责人进行政治性审批，这极大地增加了程序的不可预知性。如果程序的启动和运转不能有客观明确的标准予以规范，那么程序的价值即损失殆尽。《刑法》明确了罪刑法定原则，《刑事诉讼法》在程序上确保罪当其罚。〔49〕参见张可：《大数据侦查措施程控体系建构：前提、核心与保障》，载《东方法学》2019年第6期，第87-94页。而职务犯罪调查程序的政治属性打破了这一规则，政治性考量使惩罚犯罪的标准变得模糊。随着改革的不断深入，需逐步削减调查程序的政治属性，还原其法律性本质。具体说来应减少程序中负责人审批的环节，并且明确程序启动、中止和终止的客观标准，恢复法律对调查程序的控制。

最后，调查分离模式下的工作机制。纪检监察机关经过初步核实，对党员、干部及监察对象涉嫌违纪、违法或职务犯罪，需要追究纪律或法律责任的，应当立案审查调查。在调查职能分离后，具体立案调查工作应分以下情况进行。第一，对于仅涉嫌违纪或职务违法人员，由违纪违法调查部门起草立案审查调查呈批报告，经纪检监察机关主要负责人审批、报同级党委主要负责人批准，予以立案审查调查。第二，对于涉嫌职务犯罪人员，由职务犯罪调查部门起草立案审查调查呈批报告，经纪检监察机关主要负责人审批，予以立案审查调查。此处为维护犯罪调查的法律性、保障隐秘性，不须再经过同级党委主要负责人批准。第三，对于同时涉嫌违纪、违法与犯罪的人员，则通过双立案制度，实行双轨并行调查。

（三）处置分离框架下的刑事审理优先

依据《监督执纪规则》之规定，审理职能之实践运行并不区分违纪、违法与职务犯罪，而是将被审查调查人所涉案情一体、全面审理。此外，审理程序并不能决定最终处置结果，仅形成审理意见并上报纪检监察机关主要负责人和同级党委审批。〔50〕参见《监督执纪规则》第55条、第56条。一体审理、领导审批的处置模式忽视了职务犯罪案件的特殊属性，未就后续诉讼程序衔接进行针对性程序设计。实践中，职务犯罪的处置职能需要分离，包括部门的独立化与程序的差异化，并且制定以刑优先的审理工作机制。

首先，职务犯罪审理部门独立化。在纪检监察机关内部，应当将案件审理室进行二级建构，划分违纪违法审理室与职务犯罪审理室。之所以将职务犯罪审理独立划分是因为，第一，职务犯罪追诉后续衔接刑事诉讼程序，定罪与否最终取决于法庭。处置环节是纪监阶段的最后一道关口，应保障纪检监察机关移送之案件能够“诉得出”且“判得下”。因此针对职务犯罪，案件审理部门应依《刑事诉讼法》之规定审查证据，并以案件事实清楚、证据确实充分为处置标准。〔51〕参见艾明：《论监察调查非法证据内部排除程序机制的构建》，载《政法学刊》2020年第3期，第69-78页；程衍：《论非法证据排除程序中侦查人员的程序性被告身份》，载《当代法学》2019年第3期，第66-75页。但是，违纪与职务违法的处置具有内部性，不需以《刑事诉讼法》的高标准审查证据、判定事实。因此，违纪、违法与职务犯罪的审理实则以不同思维方式实现，应当分部门开展，否则容易导致标准的混同。第二，职务犯罪审判中，被告人涉嫌违纪与违法的事实因不具有相关性，而不能作为证据呈现于法庭。但是在纪检监察机关一体审理模式下，审理者无法独立审查判断职务犯罪相关证据，违纪、违法事实将对其自由心证造成影响，并干扰犯罪事实的判断。〔52〕参见郭烁：《对抗秘密取证：对质权属性及范围重述》，载《现代法学》2020年第1期，第45-58页。

其次，职务犯罪处置程序的诉讼化。基于诉讼衔接的实践需求，职务犯罪处置程序应参照《刑事诉讼法》实现差异化设计。第一，贯彻法治属性，取消领导人审批制度。职务犯罪处置应当坚持罪刑法定原则，严格依照《刑法》犯罪构成决定是否移送审查起诉，如此才能够真正实现腐败治理法治化。但依据《监督执纪规则》，腐败犯罪之移送需经同级党委负责人审批，而党委负责人在法律专业性和审查亲历性上均无法保障，其审批实则在法律之外抑制了腐败犯罪追诉，有碍法治化反腐进程。第二，可以参照现代审判原理，构建控辩对抗式审理制度，具体而言由调查人员、被调查对象和审理组，构成控、辩、审的三角形结构，并以直接言词的形式完成审理。如此则能够更好地对接刑事诉讼程序。〔53〕参见陈实：《刑事庭审实质化的维度与机制探讨》，载《中国法学》2018年第1期，第190-206页。第三，允许律师介入，因为在审理处置阶段证据已基本固定，律师介入并不会影响反腐效能，而且《监察法》亦规定有认罪认罚制度，律师的介入是认罪认罚得以有效开展的必要前提。〔54〕参见陈实：《认罪认罚案件量刑建议的争议问题研究》，载《法商研究》2021年第4期，第157-171页。

最后，处置刑事优先的工作机制。职能分离后，在纪检监察机关内部形成了双条线调查、处置结构，职务犯罪与违纪、违法分别运行。但是针对同时涉及违纪、违法与职务犯罪的案件，两条线运行应有先后次序：需建立犯罪处置优先的工作机制，即对于同一纪监对象应当先就其职务犯罪行为进行处置，等后续刑事诉讼程序终结后再进行违纪、违法之审理。具体而言，如果法庭作出有罪判决，则违纪违法审理部门可综合依据庭审所认定的事实及违纪、违法相关事实形成审理报告，并最终由纪检监察机关作出违纪、违法的处分决定。如果法庭作出无罪判决则审理部门不应因此排除犯罪事实，而是将犯罪事实与违纪、职务违法事实一并重新审理，并由纪检监察机关最终形成处分决定。因为在差异化的证明标准下，法庭审判未认定的事实可能在违纪、违法审理中被认定，并最终作为处置依据。

五、结语

监察体制改革以“合”为基本方向定位，其构建了一体化腐败治理体制并创立形成了新的国家权力类型。一体化改革值得肯定，但在深化进程中我们需要明确“合”是否应当有限度且限度在何处。具体表现为在组织机构完成一体化整合后，纪检监察机关内设机构划分是否应当考虑职权属性差异而作适度分离，以及调整纪委监委职权运行的程序规则是否应当一体制定。纪检与监察在行权逻辑、目标对象及处置结果上有着显著差异，因此组织与程序均应差异化构建，在“合”的整体理念下体现适度分离。当下纪监融合、纪检主导的格局妨碍了监察职能的充分发挥，亦不利于腐败治理效能的提升。此外更重要的问题是，当监督性职权完全集合于一体时谁能够监督监督者。〔55〕参见周佑勇：《对监督权的再监督——地方人大监督地方监察委员会的法治路径》，载《中外法学》 2020年第2期，第285-302页。因此纪检监察机关内部职权划分应予重置。

监察体制改革是新中国成立以来最为重大、迅捷的政治体制改革之一，其迅速推进的负面结果即是理论供给不足，而纪监融合困境的形成在很大程度上可归结于理论研究的缺位。随着改革的深化实践中将会有更多问题浮现，这就需要理论与实务界的鼎力合作，而有效合作的前提是双方对学术研究秉持开放性态度。