放管服：《民法典》背景下的营商法治环境方案

刘昱婷

我国于2020年5月28日召开的十三届人大三次会议上以表决的形式通过了《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）。这部法典诞生前后就一直受到社会各界的讨论和重视。综合来说，《民法典》的颁布对我国进一步完善营商环境和提高营商环境法治化来说都具有深远的历史意义，我们必须以《民法典》的施行为契机，尽快转变政府服务意识，厘清权力边界，推动政府法治和服务意识的构建，确保“放管服”改革决策部署在本地落地生根，从根本上起到优化营商环境的作用[1]。

一、《民法典》的颁布施行给营商环境的进一步优化提供了契机

《民法典》是一部固根本、稳预期、利长远的基础性法律，是营商环境法治化的制度根基。我们在以后的社会和经济生活中，要坚持发挥《民法典》的创新和示范作用，形成完备的法律规范体系，提高政府的服务意识，约束权力运行体制机制，在社会中培养良好的法治氛围，形成公正高效的法治营商环境[2]。习近平总书记也在2020年7月24日召开的企业家座谈会上强调，社会各类主体都要坚持以《民法典》为引领，切实落实新出台的相关法律规范，对各类市场主体尽可能地做到平等和一视同仁，保护主体的市场和经济权利，提供一个公平高效的交易和经济运行环境。这也给《民法典》进一步实施打下了较为坚实的基础。

（一）贯彻《民法典》精神和优化营商环境

之所以说《民法典》是基础性的法典，是因为人们（自然人和各种市场主体）的社会活动物质方面、精神层面、家庭生活和社交往来等内容，都被规定在《民法典》当中。与此同时，社会活动的范围也在不断扩大，网络生活不再是“法外之地”，放眼未来，智能AI也将在人们的社会活动中扮演重要的角色，这些内容都需要依靠《民法典》进行调整[3]。比如，《民法典》拓宽了合同概念的使用范围，将电子合同也纳入使用范围当中，并规定只要是通过公开的信息网络公布的商品概念或者套餐信息，都可以被视为是要约，若买家选择了该项商品或者服务，就视为达成了承诺。所以说，网上生活也被视为受《民法典》规制的一部分。

（二）《民法典》为营商环境的优化确立了标准

营商环境本质上来说也是一种社会的整体氛围，只有氛围变得更好了才能吸引人们来投资，而《民法典》中有很多与保护市场主体及自然人利益和打造法治化营商环境相关的条例，这些内容能够打造更具吸引力的营商环境，也引领了不断优化营商环境的大方向，为各个地方和层级不断落实“放管服”和优化营商环境打下了坚实的地基。

在社会实践中，不可避免地会发生由于行政力量缺乏制约而导致的对经济活动的不当干涉，这对维护社会经济秩序、巩固交易安全和建立一个公平高效可信赖的社会来说是非常不利的[4]。而《民法典》通过制定一系列条文来保护交易安全，保护合同制度，确立了国家进行市场干预的内容和程度，以及干预时应该遵守的程序和界限，最大限度地保护经济和市场自由，切实保障了商业活动的进行和发展，这些都为建立法治化营商环境提供了可靠依据。

（三）《民法典》各基本原则在营商环境中的具体运用

《民法典》中规定了对各种市场主体要给予政策和文件上平等的待遇和保护，各类市场主体都平等地享有基本人格权和经济权利[5]。在提升营商环境层面，《民法典》中的平等原则要求国家在分配社会和市场资源时要做到一视同仁，不得对某些市场主体设置不利条件和负担，也不得给某些市场主体特权和优势。

在优化营商环境的具体办法中，要充分尊重市场主体的真实意愿，保护市场主体的各类经济权利，比如拓宽市场准入的范围，一定程度上约束行政权力等[6]。与此同时，我们还要注重对民事活动的管理和指引，因为市场主体天然具有逐利性，若不加以规制，诚实守信原则恐怕难以在实践中得到贯彻，这也不利于保护社会公共利益和市场主体的个人利益。

二、进一步优化营商法治环境任重道远

（一）制度环境的效率不高

提到营商环境，部分经管者直接想到的是政府出台的企业优惠和税收减免政策，尤其是在新冠疫情时期，政府接连推出各种针对企业复工复产、促进社会经济恢复的特殊优惠政策措施，在一定程度上加深了这种印象。但是对企业来说，政府的种种优惠政策，固然能够起到惠及一时的作用，但是对企业经营真正起决定作用的，却是公平高效的营商制度环境。

新出台的《优化营商环境条例》第二条对营商环境作了如下解释：营商环境是指各类市场主体在参加社会经济活动中会遇到的体制机制性制度和条件。其中，法治环境是最重要的条件。2019年2月25日，习近平总书记主持召开的中央全面依法治国委员会第二次会议深刻阐述了“法治是最好的营商环境”这一重要论断。

世界银行也发布了《全球营商环境报告》，其中说明了中国自十八大以后，越发重视建设和推进营商环境的法治化。但是从实践效果来看，依然有很多矛盾亟待解决，所以说我国的营商环境法治化仍在路上[7]。

（二）干预越位现象时有发生

建设一个公平高效的法治化营商环境是一个长期性的过程，所以相关制度必须具有可预期性和长期性，这也是建设现代化法治社会所必需的条件和要求[8]。由于市场经济本身的特点，所以国家不可避免地要对其进行干预和引导，以避免部分企业盲目追求眼前利益，从而做出影响市场秩序的行为，使得各类市场主体的利益受损，对市场经济的信赖和预期下降，最后导致整体经济运行效率下滑，影响营商环境建设，也会产生权钱交易等问题。

（三）不同市场主体的政策待遇不公

我国于2005年发布了《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，近年来也出台了很多关于打破市场准入的政策文件，但实际实施效果依然不尽如人意，在市场经济活动中非公有制经济遭遇不公待遇现象时有发生[9]。一方面，非公有制企业在市场准入方面依然有些许壁垒，虽然一些行业和领域在准入政策上没有明面上的限制，但实际设置了进入门槛或“隐形”条件，这也在一定程度上变相增加了非公有制企业进入市场的难度。另一方面，在获取关键资源、贷款融资以及各种政策的享受等方面也会遭遇不同程度的歧视，这就严重影响了营商环境法治化进程[10]。

非公有制经济是我国经济体系的重要组成部分，长期有效而稳定的产权制度环境是非公有制企业发展的重要基础。虽然在产权制度保护方面我国取得了很大进步，但与现代市场经济发展要求相比，仍存在一定的差距。立法中虽然有对不同企业产权的区别性保护，如对公有制经济产权的保护以国家信用为基础，但对非公有制经济产权保护措施仍存在不确定性[11]。

（四）契约精神培育不充分

在一个发育较为完备的经济体系中，交易的达成要以合同的安全和可信赖为基础，合同的相关制度不仅可以保护交易安全，提高市场运行效率，也可以弥补我国市场交易中现存的弱点，例如合同的安全容易被社交和利益输送所影响。若能够巩固和发展契约的相关制度，就可以提高市场和经济大环境的法治化建设，形成公平高效的营商环境，从而推动整个社会的运行和发展[12]。

三、施行《民法典》，优化营商法治环境

维护产权制度，巩固交易安全，建立公平高效的市场范围，有限度地进行干预，是我国《民法典》的基本遵循准则。这些内容符合了我国日益增长的经济发展需要，规制了我国市场主体的活动，有利于建立一个法治化和制度化的运行体制机制。世界银行的营商环境评价体系一共包括11大指标，其中开办企业、获得电力供应、财产登记、获得信贷、投资者保护、跨境贸易、合同执行、办理破产等8项均与《民法典》有关。由此可见，《民法典》对我国营商环境的改善和优化至关重要。

（一）明晰产权制度，夯实营商环境基础

营商环境是一个较为广泛的概念，其中之一就是产权制度。良好的产权制度不仅可以起到巩固交易安全、加强合作双方的信赖程度从而降低成本的作用，还可以激发市场主体的交易和投资热情，自发地参与经济活动，而不是盲目地追寻短期利益，从而进一步促进经济发展。

产权结构清晰，各类市场主体平等是市场经济的根本条件，《民法典》中也对该内容作了相应的约束和规制。《民法典》第二条规定：“民法调整平等主体的自然人、法人和非法人组织之间的人身关系和财产关系。”第四条规定：“民事主体在民事活动中的法律地位一律平等。”第一百一十三条规定：“民事主体的财产权利受法律平等保护。”第二百零七条规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律平等保护，任何组织或者个人不得侵犯。”这些内容都说明，《民法典》倡导的平等，包括各类市场主体在权利、地位、待遇、机遇和制度等方方面面的平等。

注重在发展营商环境的过程中对产权进行平等的保护，不仅符合了“有恒产者有恒心”的经济发展趋势，也有助于打破民营企业在运行过程中碰到的困难和不公平壁垒，让民营企业家真正地信赖营商环境。为非公有制经济打造一个公开高效的制度环境，也在一定程度上破除了“铁饭碗”“旱涝保收”的现状，有利于调动国企的发展积极性，增强综合实力[13]。

我们应当对国有经济的功能和作用进行重新认识和规划，对其做出与民营经济不同的计划。应当从全体国民的角度出发，进一步增强国企的责任，增加国民福利，起到促进市场经济高效平稳发展的作用。国有经济和非公经济如车之两轮，二者之间不应当是非此即彼的关系，应当是一种相互补充的良性发展。一定程度上加大对非公经济的保护，不仅不会阻碍国有经济的发展，反而能够起到促进经济运行的效果。

（二）强化契约精神，保障交易安全

在世界银行认定的营商环境优化程度指标中，合同的履行是重要的标准之一，其原因就在于合同的履行是交易安全的重要保障，而要想确保合同的履行，一个很重要的方面就是打造完备的法律规范体系，其中的具体内容会对合同的履行产生较大的影响。

另外一个确保合同履行的维度就是通过对违约之后的责任进行补充和完善，来约束市场主体对合同的履行，这种完善说明了国家对合同自由的充分尊重和认可，能够在较大程度上尊重市场主体的意思自由，为优化营商环境提供法律和制度的保护，所以契约的规范化和制度化对提升营商环境的法治化起到了不可或缺的作用[14]。

从契约效力的层面来说，《民法典》放宽了认定无效民事法律行为的范围，除非该行为直接违反了效力性强制性规定、违背公序良俗或恶意串通，否则可以通过具体情形进行酌情的认定。

在《民法典》的订立过程中，立法者慎重考虑了在经济运行和商事活动中对立法的需要，邀请了各方面的专家学者参与和提出意见，所以商法的原则和规则在《民法典》中有充分的表现和体现。

《民法典》将营利性作为区分法人特性的界限，把法人细分为了营利法人和非营利法人。同时，将无法归入到民法当中的部分商法以单行法的形式独立作出规定。虽然有部分单行法，但我国的《民法典》依然有多处规定体现了对商法原则和思想的包容，也部分回应了我国民间和学界对商事活动现存问题的思考与建议[15]。

随着经济的发展，人民对美好生活的向往逐渐增加，导致民间借贷领域出现了很多问题，不法分子把目标瞄准了校园和学生，“套路贷”“校园贷”等问题紧随其后，纷纷出现，不仅影响了人们的日常家庭生活，更是扰乱了金融市场的秩序，给营商环境造成了不利影响，更有甚者产生了严重的犯罪问题。针对这个现象，《民法典》也以专门的条文规定了其后果。

从根本上改善和优化营商环境，是一个长期的、潜移默化的过程，每个市场主体参与到商事和市场活动当中，都应该尊重和遵守效力性强制性规定，根据制度和规则进行交易，讲究诚信，全面、审慎、恰当地按照合同约定的内容履行自己的义务。

（三）确认市场主体身份，优化平等竞争环境

在《民法典》修订以前，能够以自己的名义独立进行市场活动的民事主体有自然人、法人和非法人组织。《民法典》出台以后，进一步补充了民事主体的范围，将非法人组织规定为一种新的主体，使得我国目前的民事主体制度有了进一步的发展和补充。除此之外，《民法典》还将机关法人作为特别法人，并对其进行了特殊的限制，明确其不享受优待，而是与其他主体一样，在法规和制度面前一视同仁[16]。

《民法典》中一个很重要的原则就是平等原则，因为要想优化营商环境，一个重要的方面就是各类市场主体能够在市场中处于平等的地位。在实践当中，我国的非公经济体还是不可避免地面临着一定的壁垒和阻碍，所以平等原则就是为了让非公经济体与公有制经济体一样，在市场和竞争中处于平等的地位，这种做法可以在一定程度上调动和激发非公有制经营者的热情和积极性。

因为各类市场主体本身的实力区别以及在资源能力等方面的差距，其在参与市场活动中所占的份额不同，这是市场经济自然运行的结果，所以法律上的平等不可能是全方位的，而是实质平等。在这种情况下，立法机关在《民法典》的编篡过程中体现了平衡的原则，具体表现为，当交易对方是弱势群体，如未成年人、智力残疾等特殊身份的，给予特殊的保护，从而达到最低限度的社会公正。

（四）尊重市场主体权利，落地“放管服”

《民法典》不仅非常重视对各类市场主体的权益进行保护，还对其作出了详细明确的规定，并作为首要目的放在开篇的位置，这表明我国对民事权益的保护已经提高到了一个新的层次。例如在《民法典》中对于担保物权的条文进一步得到了完善，而这对于我国数量众多的中小企业来说，不仅可以解决“融资难、贵”的问题，更重要的是可以便捷地获取现金，以维持企业的现金流。我国幅员辽阔，行政体系繁杂，各地各层级各部门对于中小企业融资问题的规定往往各不相同，这就严重制约了中小企业的发展，不利于建立一个统一的现代化融资担保体系制度。而《民法典》对实践中存在的不足和缺陷进行了补充和完善，为建立统一的现代化融资担保体系制度打下了坚实的基础。

《民法典》的内容也同样代表着党和国家对当前存在问题的关注。2018年6月28日召开的深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议上，李克强总理传达了这样的思想：评估我们国家目前对服务型政府建设的完成度，一个重要的指标就是，看企业和老百姓在日常是否可以做到“办事不求人”。我们的“放管服”改革是2012年在党的十八大上提出来的，“让数据多跑路，让群众少跑腿”慢慢在很多地方和部门得到了落实。党和国家会继续不断深化“放管服”改革，从而让市场和经济进一步得到推动和发展，最后让各类企业和老百姓都能享受到改革带来的红利和机遇，提升人们的幸福感和满足感。

强化对标对表，全面对标国家“放管服”改革的新部署新要求，全面谋划推进战略性、创造型改革，加大重点领域改革事项的统筹协调，着力提升改革方案的系统性、整体性和协同性，确保“放管服”改革决策部署在每个地方落地生根，加强创新引领。以制度创新为核心，以营商环境改革为牵引，协调推动商事制度改革、审批制度改革、政务服务改革等。

四、结语

《民法典》不仅促进了营商环境的优化和改善，对于促进国家治理体系和治理能力现代化也具有重要的战略意义。市场主体应当学习并且应用《民法典》，这不仅可以帮助他们在市场经济的激烈竞争中提升和发展自己的综合实力，也可以帮助国家从宏观层面加快建设服务型、法治化的政府。因为优化营商环境不仅需要依靠政府的政策文件，更需要依靠每一个市场主体的主动配合和自觉遵守。

市场经济归根到底是一种在法治的基础上发展的经济，我们不但要不断补充相关立法和文件，还要以《民法典》的实施为契机，依法行政。随着《民法典》在我们生活中起到越来越重要的作用，其对营商环境的优化和改善作用将日益彰显，对我国社会主义市场经济秩序的影响也将愈发深远。