社会工程视域下生态扶贫研究——以鄂尔多斯为例

侯战科

(中共鄂尔多斯市委党校，内蒙古 鄂尔多斯 017000)

1 生态扶贫的社会工程分析

科学的理论并不能直接指导具体的实践活动，理论结合实际需要特定载体，这种载体就是社会模式，社会工程就是一种关于社会模式设计和实施的学问，是将理论转化为实践的中介环节[1]。生态扶贫是我国贫困治理的重要内容和方式之一，是兼顾生态保护和脱贫攻坚的双赢之策的精准方略[2]。其背后有深刻的理论背景和制度框架，并承载着实践愿景，是一种典型的社会工程活动。生态扶贫从理论到现实需要经过一定的模式设计和实施来完成，在模式设计中，必须遵循和考量规律、价值和情境3个社会工程维度，注重整体性、系统性和协同性，以防止社会模式设计的非理性和随意性[3]。

1.1 规律维度

对规律的认识和把握是事物发展的基础。生态扶贫在一定规律条件下展开，本身包含了生态效益、经济效益和社会效益的有机统一，是一种多维度、多层面的发展型扶贫。从其想达到的结果看，有3种规律是其必须遵循的，即自然规律、经济规律和社会规律，并达到3种规律的协调统一。根据2014年7月29日在中共中央政治局会议上提出的“三个规律三种发展”思想，在生态扶贫中要做到遵循自然规律的可持续发展，经济规律的科学发展和社会规律的包容性发展[4]。

遵循自然规律的可持续发展，意味着生态扶贫要以生态优先、绿色发展为前提，充分评估地区资源环境的承载能力；遵循经济规律的科学发展，意味着要厘清政府与市场关系，以市场需求为导向，从资源禀赋和区位优势角度，形成特色优势产业，致力于高质量发展；遵循社会规律的包容性发展意味着要坚持人民主体地位，最大限度激发社会活力，由人民推动发展。

1.2 价值维度

价值目标具有主观性。由治理主体的阶层立场决定。中国共产党的领导，决定了生态扶贫的人民性。这种人民性主要体现在生态维度上的提升生命有机体的生存质量[5]，在文化维度上的空间意义延续，在社会维度上的促进社会公平等价值目标。

人类的存在首先是物质性存在，人类需要不断从自然界中获取能量以满足自身生命有机体的存在，所以，自然生态的品质决定了人类自身的存在质量，这也是“与自然是生命共同体”[6]的涵义。

人们活动的生态空间具有文化含义。自然地理特征不同，导致了不同的文化特质，如农耕文化和游牧文化、农业文明和商业文明等。所以，生态空间具有人文意义，蕴含着该地区的历史、现在和将来，生态扶贫因而具有一种呵护精神文化的内涵。

促进社会公平正义。生态扶贫兼具脱贫致富和可持续发展的含义。通过异地搬迁、生态补偿、生态产业扶持等扶贫策略，给贫困群体创造致富机会，促使其实现代内阶层地位跃迁，阻断贫困传递。通过可持续发展，解决代际在资源利用上的公平，实现公平正义的可持续。

1.3 情境维度

生态扶贫是在具体的时空里展开。这就是情境条件，包括整体的历史发展和现状，包括自然资源和社会条件等。按照冷志明等的观点，生态扶贫是“人、地、业”三者的统一[7]。“业”是打通生态和脱贫的中间关节。生态扶贫就是在综合考虑一个地区的资源环境特点和承载力，遵循自然规律、经济规律、社会规律等，充分发挥人们的主观能动性，形成本地区的生态扶贫特色和机制，以实现其价值目标。

2 鄂尔多斯市生态扶贫的社会工程评价

鄂尔多斯是资源型地区、生态脆弱地区和少数民族聚居地。改革开放初期，鄂尔多斯全境都处于贫困状态，其中杭锦旗、准格尔旗、伊金霍洛旗、鄂托克前旗和乌审旗为国家级贫困旗，东胜、达拉特旗、鄂尔托克旗为自治区贫困旗。由于鄂尔多斯地区是生态脆弱地区，沙漠和丘壑面积各占约48%，所以鄂尔多斯的脱贫过程一直跟生态问题连接在一起。对鄂尔多斯的生态扶贫历程进行社会工程评价，就是从生态扶贫模式出发，从规律、价值和情境维度评估其生态扶贫模式的合理性。建国以来，鄂尔多斯的生态扶贫特征大致可以划分为3个阶段、3种特征。

2.1 1949—1978年：多生态破坏少生产发展

鄂尔多斯是生态环境脆弱区，荒漠化严重。荒漠化有自然原因，但是不合理的开垦也是重要因素。在中国历史上，这里曾历经3次大规模屯垦开荒，分别是两汉的“移民实边”、唐宋的“军垦民垦”和明清的“军屯民屯”[8]，对脆弱的生态环境造成严重破坏。建国以后，为了改变贫穷挨饿的局面，又出现大规模的开荒运动,加重了生态环境破坏程度。解放初，该地区沙漠和沙漠化面积为101万hm2，到了1974年扩大到为350万hm2[9]。生态环境破坏带来严重灾难，如1983年4月27—29日的风灾造成农牧民死亡22人，牲畜死亡8万头(只)，埋压农作物3.27万hm2，刮倒房屋1000余间，刮倒通讯电杆1233根，埋没水井3000眼[8]。开荒运动没有使人们摆脱贫困，“种地没收成，放牧不成群；吃粮靠返销，生活靠救济”。

这一时期，从价值目标上看，国家有迅速摆脱贫困局面的强烈愿望，具有强烈的社会价值追求。但是这一时期的社会生产没有考虑到恶劣的生态环境情境和本身生产力发展水平的制约，把“人定胜天”作为处理人与自然关系的法则。忽视了自然规律、经济规律，导致社会规律的发挥出现反作用。所以，不但造成脱贫致富的社会目标难以实现，也造成了生存环境的恶化。导致了生态恶化和贫困无减的现状，生态优势并没有得到彰显。

2.2 1978—1999年：有生态建设少生态扶贫

改革开放后，我国确立了“以经济建设为中心”的发展方针。这一时期，按照国贫线标准，鄂尔多斯贫困人口从1990年的42.7万人，降到1999年的16.7万人[8]。但是这一时期，贫困人口的减少主要是经济增长导致的。1979—2000年，鄂尔多斯市地区生产总值增长到150.09亿元，增长了42.38倍，经济总量位居全区第5，而带动经济增长的主要是煤炭资源的大规模开发，并成为鄂尔多斯的支柱性产业[10]。此时期，由于采取粗放型经济发展方式，高能耗，高污染项目落地，过度开垦、放牧等，1998—2000年，80%的草原沙化、退化，生态破坏严重[11]。但是由于此时期出台了《中华人民共和国环境保护法(试行)》和《关于在国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》等一系列法律法规和环境政策，生态恶化有减缓的趋势。以沙漠生态为例，冯坤等人发现，1975—2000年，沙漠化总面积由53970km2发展到66781km2，25a间，沙漠化速度大致为每年增加5.13万hm2，而从解放初到1974年的25a间，沙漠化的速度大概为每年增加10万hm2，所以改革开放后，沙漠化速度大大降低[12]。生态建设取得一定成就。但是，生态建设和减贫并不是协调统一的。

此时期，从政府顶层设计方面，生态环境问题已经得到重视。但是，不可否认的是，改革开放初，“大力发展生产力”的经济为中心，情境维度的煤炭资源得以大规模开发。此时，在价值维度上或者价值设计上，有实现“社会发展与人口、资源、环境相协调”的愿景，但是在实际发展中，生态建设和经济社会发展是2条路径，开始尊重自然规律，开始发挥经济规律，并且由于经济发展的需要，也开始注重社会规律上的包容性发展，人民主体地位得到彰显，减贫取得重要成果。但是自然规律和经济规律二者之间没有实现协调，甚至在社会发展中是矛盾的。所以这一时期，生态和脱贫是各自发展的。

2.3 2000年—至今：优化生态促进减贫

从国家顶层设计层面，此时期我国的发展观经历了可持续发展战略、科学发展观到新发展理念的转变。3种发展观在发展的本质、目的、内涵、要求和模式等方面越来越完善[13]。总体发展观的演进为生态扶贫提供了理论指导。发展观演进的深刻背景就生态扶贫领域方面主要有2个方面，经济发展方式的不可持续性，重速度轻质量，重生产轻民生，重GDP增长轻社会同步发展[14]，工业产品单位消耗能源是美国的3.5倍、欧盟的5.9倍、日本的9.7倍，废水和二氧化硫排放量均居世界第1，分别超过环保允许量的68%和77%，2005年，ESI全球环境可持续指数中国排名第133位[15]；贫富差距不断扩大，基尼系数一直在0.4以上的高位。发展方式的不可持续性和贫富差距的扩大是生态扶贫的宏观背景。而当前我国的现实情况是，贫困人口主要分布于生态环境恶劣的地区。无论是从意识形态出发，还是永续发展出发，生态扶贫都十分必要。

鄂尔多斯地区在改革开放取得了重大发展，但是生态和经济之间的矛盾比较突出，1994—2004年,GDP年均18.5%的高速增长是用生态赤字换取的[16]。在这样一种发展矛盾下，2000年，鄂尔多斯市提出“建设绿色大市”的目标。成为鄂尔多斯市生态和经济协调发展的转折点，也是生态扶贫的起点，生态建设和脱贫致富开始相得益彰。2007年，政府将鄂尔多斯农业区划分为农业优势区、限制开发区、禁止开发区3类，致力于水土保持、退牧还草、退耕还林等工程，并通过移民扩镇、生态补偿、生态产业等方式，致力于人们的脱贫致富。据资料统计，2000—2009年，通过移民扩镇的生态扶贫项目共移民2313户8383人[17]；而通过生态补偿，如新一轮退耕还林项目优先安排建档立卡贫困户，累计聘用贫困人口护林员和草牧场管护员318名，年人均增收7455元[18]；积极帮助贫困户发展经济林种植和林沙产业，免费提供经济林苗木15.9万株，种植经济林224hm2，惠及贫困户807户等[19]。

在生态产业方面，充分发挥地区的资源特色，草原农牧文化等，大力发展林沙产业、光伏产业、生态旅游业等，带动人民脱贫致富。光林沙产业一项就带动10万人增收[20]。此时期，鄂尔多斯在生态扶贫领域探索出一条“党委政府政策性主导、企业产业化投资、农牧民市场化参与、科技持续化创新”四轮驱动的“库布其沙漠治理模式”并孕育形成了“守望相助、百折不挠、科学创新、绿富同兴”、“库布其精神”[21]。“绿富同兴”不但是库布其治理的主要范式，同时也突出了鄂尔多斯市转型发展和生态扶贫的主要模式。

从社会工程的角度来看，此时期鄂尔多斯市生态扶贫从自身所处的资源环境、社会发展条件等客观情境维度出发，发展特色生态产业。在价值目标上，实现了“绿富同兴”，既达到了生态维度生存质量的提升，又使得本地区产业优势、生态优势和人文优势得到彰显，草原旅游、沙漠旅游兴起，空间的正向意义得到发扬，在此过程中，社会公平正义也突显出来。同时，这也是自然规律、经济规律和社会规律综合发挥作用的结果，尤以库布其沙漠治理模式为代表。库布其沙漠治理模式，从情境考量到规律遵循到价值实现，都体现了社会工程活动的科学理性和人文关怀。

3 鄂尔多斯后扶贫时代的工作思考和建议

3.1 思考

鄂尔多斯市人民政府官网公布，2014年,全市识别建档立卡贫困人口9268户24028人,贫困发生率为1.38%;2019年底,全市建档立卡贫困人口全部实现脱贫,贫困发生率降为零，鄂尔多斯市从整体上消除了区域贫困和绝对贫困[22]。但是，现行标准人的贫困人口全部脱贫并不意味着贫困的终结，而是后扶贫时代的到来。后扶贫时代意味着，要继续巩固脱贫攻坚成果，防止大规模返贫；遏制贫富差距扩大，防止社会分裂；在“两不愁，三保障”的基础上，满足人们多层次、多方面的日益增长的美好生活的需要。

后扶贫时代的总体特征也将是鄂尔多斯今后贫困治理面临的问题。而在生态扶贫领域，鄂尔多斯还面临着更为复杂的局面，主要表现在以下方面。“绿”、“富”的协调发展问题。鄂尔多斯总体生态环境依然脆弱，48%的沙化土地和48%的丘陵沟壑依然是严峻的现实，有研究表明，鄂尔多斯生态系统质量整体偏低[23]，而生态产业除了公益属性外，还具有“经济人”属性，如何在生态建设和经济发展之间获得平衡是需要长期考虑的问题。脱贫人口的可持续发展问题。如上文所述，鄂尔多斯市生态扶贫的主要办法有生态移民、生态补偿和生态产业等措施，在生态移民中虽然解决了“搬得出，稳的住”问题，但是由于缺乏知识和技能，其“能致富”的问题迫切需要解决，而生态补偿和生态产业带动等生态扶贫模式，虽然以提供就业岗位的形式，促进了脱贫群体的可持续发展能力，但是因其从事的职业多是体力劳动，收入较低，致富问题同样存在。收入低也导致了其返贫风险大。以上的这些问题可以归结为在后生态扶贫时代的模式转型创新问题。

3.2 建议

要充分立足本地资源环境和社会条件等情境条件，充分尊重自然规律、发挥经济规律和社会规律的作用，贯彻以人民为中心，以提升人的生存质量、延续空间意义和社会公平正义为目的，实现可持续发展。

3.2.1 分类指导，精准发展

立足鄂尔多斯生态环境依然脆弱的情境条件，充分尊重自然规律，要继续推行“三区”规划、大力实施退耕还林、退牧还草等工程，严守生态保护红线。要利用经济规律，对有发展条件的区域进行全方位、多层次评估，确立其产业发展的承载力，同时在产业发展中要坚持以人民为中心，做到发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享。

在生态脆弱区，既要坚持植树种草，同时要转变生态移民思路，鼓励教育移民、劳务输出等移民措施，减轻区内移民带来的压力；在毗邻城镇区和文化遗址区，可开发生态旅游项目；在沙漠地带，以林沙产业和沙漠体验旅游为主等。做到精确分类，精确定位，并结合市场需求对该地区生态产业发展的规模、发展模式和发展前景进行约束和规定，打造本地区的特色生态产业，并融入科技元素、文化元素等，形成本地区高质量的民族品牌。此外，要积极引导农牧民积极参与到生态建设和发展中，在生态建设、经济发展和社会进步中间寻求平衡和协调。

3.2.2 政策托底，内生发展

生态扶贫是整个贫困治理模式的一个方面，生态扶贫要放在整个脱贫后的整体框架中来思考，充分考虑社会规律中对人民主体地位的发挥，以促进社会公平正义为归宿。2020年后，现行标准下的贫困人口全部脱贫，但是脱贫后返贫问题、缩小贫富差距问题以及可持续发展问题是要考虑的。针对这些问题，需要政府做好兜底保障，在教育、医疗、卫生等社会公共服务领域，对脱贫成果进行巩固，减少返贫；从一种可持续发展的角度出发，贫困人口的自身发展能力的增强才是解决贫困的根本之道，使得扶贫由外生的“输血型”向内生的“造血型”转变。所以，加大对贫困群体的知识技能培训，进行“扶智”十分必要，同时从一种阻断代际贫困的角度出发，加强对贫困家庭的子女进行教育，通过教育实现阶层向上流动也十分必要。

3.2.3 创新机制，长效发展

以库布其沙漠治理为例，当前鄂尔多斯的生态扶贫的基本模式是“党委政府政策性主导、企业产业化投资、农牧民市场化参与、科技持续化创新”的四轮驱动模式。在这种模式下，鄂尔多斯的生态扶贫取得了积极的效果。但是，鄂尔多斯的生态扶贫模式设计中，缺少社会组织的参与。社会规律发挥作用不足。在社会发展中，除了存在“市场失灵”的现象外，还存在着“政府失灵”，即政府干预过多或干预不足而引发的资源配置低效率性。在中国，贫困治理是一种压力型体制下的运动式治理[24]，这种治理模式容易导致忽视贫困群体的真正需求，以及无法动员贫困群体参与到扶贫项目中，而社会组织凭借其先进的理念、规范的组织、专业的知识、灵活的方法和较高的效率等，来分担政府职能，克服“政府失灵”[25]。所以，在后生态扶贫时代，积极通过政府购买服务、公益创投、群众合作、PPP模式等方式，积极引入社会组织参与，创新生态扶贫以及整个后扶贫时代的贫困治理模式，促进生态扶贫可持续发展。