习近平法治思想中“坚持依宪治国、依宪执政”的内涵、外延与落实

谭 波

（海南大学法学院，海南海口，570228）

“依宪治国”与“依宪执政”作为一对概念最早是在2004年纪念全国人大成立50周年大会上的讲话中第一次被明确提出，即“依法治国首先要依宪治国，依法执政首先要依宪执政”。2012年12月，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布30周年大会上的讲话重申了这一中共集体智慧的思想结晶，继续在此基础上提出“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政”[1]。对“依宪执政”在“依法执政”中的地位作了进一步强调。2014年12月，在对《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进行说明时，习近平总书记再次重提这一精神。2018年1月，在党的十九届二中全会第二次全体会议上，习近平总书记专门提到“新时代中国特色社会主义发展，对我们党依法治国、依宪执政提出了新的更高要求”[2]。2018年2月，中共中央政治局进行第四次集体学习，习近平总书记发表关于我国宪法和推进全面依法治国的讲话，再次强调这一形势：“中国特色社会主义进入了新时代，对我们党推进全面依法治国特别是依宪治国、依宪执政提出了更高的要求。”[3]此时，习近平总书记已经从全面依法治国的总体角度来特别关注依宪执政问题。在2018年3月宪法修改之后，习近平总书记又在2018年8月中央全面依法治国委员会第一次会议上的讲话中指出，“坚持依宪治国、依宪执政”“依法治国首先要坚持依宪治国，依法执政首先要坚持依宪执政”。[4]这与四年前的提法有所变化，更突出“坚持依宪治国”在“依法治国”以及“坚持依宪执政”在“依法执政”中的首要地位，这一提法也最终成为2020年11月16日习近平总书记在全面依法治国工作会议上所提的“十一个坚持”之一，成为习近平法治思想的重要组成部分。

一、习近平法治思想中“坚持依宪治国、依宪执政”的内涵

（一）对“坚持依宪治国、依宪执政”的文义理解

根据习近平总书记在“十一个坚持”中的阐释，“坚持依宪治国、依宪执政”的要求具体表现在三个方面：一是党领导人民制定、实施宪法法律，并在宪法法律范围内活动，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律，这实际上也是我国现行宪法第5条的规定；二是全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责，这是我国现行宪法序言第13段的规定，反映了中国共产党在宪法实施方面的职责；三是坚持中国共产党领导地位不动摇，坚持宪法确定的国体和政体不动摇。[5]相比2018年时对同一问题的表述，此次表述增加了第三个方面的要求。

（二）“坚持依宪治国、依宪执政”的概念关联

如果从关联性上来讲，习近平法治思想中的“十一个坚持”还包括“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”，也就是党和政府“治国理政”的工作组合。2021年是中国共产党成立100周年，回首100年来的奋斗历程和70多年的执政历程，反思如何从各方面具体地关注依宪治国和依宪执政，是我们能够完成新时代更高要求的根本保障。对于依法治国或依宪治国来说，其主体既包含中国共产党和各类国家机关在内，又包含其他参政主体；而对于依法执政或依宪执政而言，则只能是中国共产党的使命。但“依宪治国”和“依宪执政”的不可分割性非常明显，其原因之一就是“依法治国”和“依法执政”以及“依法行政”要被共同推进，而最终的要求也要落脚于“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。“依宪治国”对应的“法治国家”，“依宪执政”依托的“法治政府”，都不是可以片面割裂而为的。

但从字面上来理解，“依宪治国”又要比“依宪执政”更为直接和具体。1999年，现行宪法被修改时，加入了“依法治国”和“建设社会主义法治国家”的要求，实际上也就造就了宪法层面的“依法治国”方略，而随着我国宪法相关法制度建设的加强，对宪法的实施也相应得以强化。2018年，宪法修改加入了习近平新时代中国特色社会主义思想作为指导思想，又进一步使得依宪治国逐渐步入“新时代”。宪法法治时代在建国初期的刑法时代、改革开放以降的民商法时代、本世纪初的行政法时代之后得以阔步走来。而对“依宪执政”，学界关注亦不少，对其具体要求也有诸多看法。比如，有学者认为，依宪执政要求执政地位由宪法确立、执政行为不得超越宪法和法律、执政理念符合宪法精神。[6]执政行为不得超越宪法和法律，是党章中的明确要求，也是宪法对于作为宪法主体的中国共产党的首要要求。但要具体落实执政行为不得超越宪法和法律，还要依托于大量的党内法规。根据“1+4”的党内法规制度体系的设计来看，党的执政所涉及的党规规定应该是多方面的，既有领导法规、组织法规这种宏观层面的要求，也有自身建设法规和监督保障法规这种微观层面的要求。其中，领导法规主要事关党的执政本领，而组织法规则意在加强党对全面依法治国的领导。[7]对于执政党来说，更高的要求在于“执政理念符合宪法精神”。这一要求较为抽象，但也有可能成为未来依宪执政的核心要求。正如有学者所指出的，如果说形式意义上的依宪执政要求执政党按照宪法要求严格实施宪法，那么，实质意义上的依宪执政则要求所执行的宪法首先必须是“良宪”，而且要伴随着有限政府和权力制约的限制。[8]实际上，这也是习近平总书记一直强调的“良法善治”和“把权力装进制度的笼子”思想的再现，坚持用制度管权管事管人。[9]

（三）“坚持依宪治国、依宪执政”的延伸意蕴

1.实现对“党领导立法”思想的落实

党带领人民制定和修改宪法，带领人民将自己的意志融入到宪法之中，从这种意义上来说，党的政策是宪法和法律法规的先导和指引，如何通过人大等机关实施党对国家和社会的领导，将党的领导、人民当家作主和依宪治国做到进一步有机统一，是必须优先解决的问题。

2.实现对“重大改革于法有据”思想的落实

如何“同步考虑改革涉及的立法问题，及时提出立法需求和立法建议”，“对部门间争议较大的立法事项，要加快推动和协调”。“于法有据”的根本精神在于“于宪有据”，需要从宪法层面解决争议和统一立法思想。“对实践条件还不成熟、需要先行先试的，如何按照法定程序作出授权”，通过宪法程序保证及时的立法授权，以及相关单位如何“主动同立法机构衔接，立法机构如何及时启动程序”，同时，如何通过人大制度进一步弘扬宪法精神，并通过法规来展开和推进国家各项事业和各项工作。

3.实现对“民主集中制”机制的进一步落实

如何善于运用宪法中确立的民主集中制原则维护党和国家权威，如何加强人大同人大代表和人民群众的联系，如何通过民主和集中的“两条腿”进一步推进对涉及全面深化改革、推动经济发展、完善社会治理、保障人民生活、维护国家安全的立法抓紧制定、及时修改。

4.实现对“民主立法与科学立法”思想的落实

立法领域中的民主立法和科学立法是习近平法治思想中关于立法的重要指针，这里的关键思想要点包括“全面推进依法治国，必须坚持科学立法”“实践是法律的基础”“扩大社会主义民主”“扩大公众有序参与”“更好协调利益关系”。抓住提高立法质量这个关键，使每项立法反映人民意愿、得到人民拥护；同时，务必通过合宪性审查来判断立法是否符合宪法精神，在“科学立法”的基础上保证良法善治。

5.实现对强化监督的落实

习近平法治思想强调要把宪法法律赋予的监督权用起来，找准人大监督在党和国家监督体系中的定位和作用，依据宪法推动权力依法行使、责任落到实处。其具体表现为：如何加强和改进备案审查工作，坚决纠正违背上位法规定、立法“放水”问题；如何加强对法律实施情况和“一府一委两院”工作的监督，推进法治政府建设、督促行政机关严格规范公正文明执法；如何推动司法机关规范司法权力运行，提高司法办案质量和效率；如何进一步增强人大监督的针对性、实效性，大力加强跟踪监督。

6.加强人大工作措施的具体落实

如何健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制及优化人大常委会、专门委员会的组成人员结构；如何完善人大组织制度、工作制度、议事程序。特别是在《全国人大组织法》和《全国人大议事规则》都已经于2021年3月得到修改的情况下，如何在习近平法治思想指导下进一步完善地方人大的法律制度建构，是当前加强人大工作措施具体落实的重点。

二、“坚持依宪治国、依宪执政”的外延

坚持依宪治国、依宪执政，并非只有一重涵义，其多重意韵决定了我们在能够彻底理解其内涵的同时，必须还要关注其外延，从宪法全面实施的动态视角对其涵盖内容进行类型化分析。

（一）立宪意义上的“坚持依宪治国、依宪执政”

立宪容易被理解为宪法的制定，比如从立宪实践来讲，“五四”宪法的制定及其在内容上确定“社会主义”走向，便被学者认为是建国初中国共产党探索与形成依宪执政模式的实践，但除此之外[10]，宪法修改与宪法解释过程也要“坚持依宪治国、依宪执政”。

1.宪法修改中的“坚持依宪治国、依宪执政”

2018年3月，现行宪法第五次修改，其中重要的一方面修正就是将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法。一方面，这种宪法表述方式不同于宪法序言中对党执政地位的历史体现，也等于在宪法正文中确立了党政关系的基本指针；另一方面，这种表述实际上也表达了中国共产党长期执政的决心和信心，更关键的意义在于，这也表明了党做好了依宪执政的长期准备。同样是2018年3月开展的党和国家机构改革，习近平总书记在作《关于深化党和国家机构改革决定稿和方案稿的说明》时，专门提出理顺党政职责关系的问题，提出有些中央决策议事协调机构设在了国务院部门，意在使党政机构职能分工合理、责任明确、运转协调，形成统一高效的领导体制，保证党实施集中统一领导，保证其他机构协调联动。[11]这实际上是对该条宪法修正案的落实，也是对新时代中国党政机关关系的一种具体变现，是“坚持依宪治国、依宪执政”的另一表现。

宪法修改存在限制，并非什么内容都可以改，这也是“坚持依宪治国、依宪执政”在宪法修改方面的反向要求。关于这一点，其他某些社会主义国家突破了这一红线，自食恶果，遑论“依宪治国、依宪执政”。1990年3月，苏联第三次人民代表大会召开。根据苏共中央的提议，会议通过了《关于设立总统职位和苏联宪法（基本法）修改补充法》，在决定设立苏联苏维埃社会主义共和国联盟总统职位的同时，决定删去宪法序言中“共产党——全体人民的先锋队的领导作用增强了”的表述，并将宪法第6条中的“苏联共产党是苏联社会的领导力量和指导力量及其政治制度、国家和社会的核心”改为“苏联共产党、其他政党以及工会、共青团、其他社会团体和群众运动通过自己选入人民代表苏维埃的代表并以其他形式参加制定苏维埃国家的政策、管理国家和社会事务”[12]。这种修改导致苏联人民对苏共在整个国家政治体制中的地位产生怀疑甚至抵触，这也是最终造成苏联解体的重要原因之一。同时，与宪法密切相关的宪法相关法或宪法性法律对宪法的紧密“附随”也很关键。法制统一保障的不仅是下位立法，更保障宪法本身的权威。由于苏联宪法精神的大背景已经改变，相关制度很快就被改变。1990年后，苏共完全解除报禁；同年6月苏联正式颁布《新闻出版法》，反对派和私人办报得以合法化。这种解除导致的后果是一些所谓的“专家”开始站出来抹黑苏共和苏联军队[13]，这些人无意间充当了西方国家的枪，其义正言辞地宣扬所谓的民主和公正，但苏联解体后，俄国经济遭遇毁灭性打击，受损最严重的却是他们[14]。苏联解体后，一些苏联作家曾回忆说，从来没有见过一个国家养活了那么多媒体来诋毁自身。

习近平总书记提到的“坚持依法执政”的“首先”是“坚持依宪执政”，这说明坚持党的长期执政地位，也必须首先在宪法中确认党的执政地位。这一点也成为21世纪以来世界上多数社会主义国家的共识。2013年11月28日，越南国会通过了继续强调共产党领导地位和保留越南国名中“社会主义”名称的宪法修正案[15]，增加了有关越南共产党领导地位的正确、合理的规定，其中明确指出，越南共产党是工人阶级的先锋队，同时是劳动人民和越南民族的先锋队。[16]2018年12月22日，古巴全国人民政权代表大会批准了新宪法草案，这一草案曾经因反思东欧国家共产主义道路的失败而将“共产主义”一词删除，但新宪法草案又重新确定“建设共产主义社会”奋斗目标[17]，这一草案最终于2019年2月也被全民公投得以通过。

从上述社会主义国家的修宪经历来看，坚持长期执政的首要前提是在宪法这种政治法中确立党的领导地位，并通过相应的法律和党内法规予以长期贯彻。正如2014年习近平总书记在党的十八届四中全会上提到的，对中国共产党的领导地位，要理直气壮地讲，要大张旗鼓地讲。“把坚持中国共产党的领导放在首要位置，就是要不给那些试图模糊甚至否定这一真理的人以浑水摸鱼的余地”，“向世界发出中国的声音，表明中国的态度”。[18]而将中国共产党的领导写入宪法，就是中国共产党通过宪法这一国家的根本法向全中国人民和全世界展示自己的态度。对于习近平总书记提出的“坚持依宪治国、依宪执政”，我们应该看到其背后的理论深意。也正如2018年宪法修改草案所提及的，各方面普遍要求修改、实践证明成熟、具有广泛共识、需要在宪法上予以体现和规范、非改不可的，进行必要的、适当的修改。

2.宪法解释中的“坚持依宪治国、依宪执政”

按照目前学界通说，1983年全国人大常委会《关于国家安全机关行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》属于为数不多的宪法解释。从目前全国人大常委会对港澳基本法的5次法律解释来看，法律解释已经在“坚持依宪治国”方面“渐入佳境”。尤其是2016年对立法会议员宣誓的基本法要求的释明，实际上也是对宪法和基本法中公民爱国基本义务和守法基本义务的落实。但宪法解释在我国着实数量偏少，这与“坚持依宪治国、依宪执政”的要求并不能完全契合。从2014年党的十八届四中全会起，以习近平同志为核心的党中央就开始强调“健全宪法解释程序机制”，2020年《法治中国建设规划（2020—2025）》（以下简称“《规划》”）中，仍然强调“加强宪法解释工作，落实宪法解释程序机制，回应涉及宪法有关问题的关切”。随着《宪法解释程序法》的出台，宪法解释也可以在“坚持依宪治国、依宪执政”中发挥更大作用。

（二）行宪意义上的“坚持依宪治国、依宪执政”

这里的“行宪”，在概念上等同于宪法的施行或宪法实施。对于宪法实施，学界定义繁多。如前所述，宪法实施的主体具有明确的多元性。从实施的方式来看，宪法实施分为宪法执行、宪法适用和宪法遵守[19]，不包括宪法修改和宪法解释等广义立宪领域的工作。

1.领导行宪、保障用宪、带头守宪

就政党的一般身份而言，其直接对宪法的遵守及其制定党章对其该项宪法义务的落实都属于宪法遵守的范畴。对于中国共产党而言，其既有一般政党都具有的行宪权利能力，由于其身为执政党和领导党，其又具有行宪权力能力，依法主导国家权力行使，主导法治发展，既在遵守宪法，又在运用宪法，还在发展宪法。[20]其对宪法的实施具有多种层面和渠道，具体来说，就是习近平总书记强调的“领导立法、保证执法、支持司法、带头守法”[21]。比如2018年2月，党的十九届三中全会审议通过了《深化党和国家机构改革方案》（以下简称“《方案》”），并把《方案》的部分内容按法定程序提交十三届全国人大一次会议审议。2018年3月17日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》，这实际上就是中国共产党对宪法实施“前端”工作的落实。在有些学者看来，这属于宪法的政治化实施，与全国人大通过决议这种法律化实施实际上是我国宪法实施的两种并行路径，两种实施通过执政党的组织形成了体制内部的协调机制[22]，也是中国共产党依宪执政力的一种总体体现。与之相同的还有中国共产党通过向全国人大常委会提出修宪建议，来完成自己在宪法修改方面的执政意志的落实。

2.通过党规间接行宪

对于执政党而言，通过制定党内法规的形式来落实宪法，属于间接实施宪法，其与具有立法权的国家机关通过制定法律法规来间接实施宪法的性质相同。在学界现有的研究框架内，政党制定的章程或相应文件往往被视为“软法”。但中国共产党作为执政党，其属于“公权力主体”，其制定的党内法规往往也基于此成为“软法中的硬法”，与国家法律一道，成为国家“硬法”体系的重要组成部分，承担着宪法间接实施的任务，严格说来，这种实施应该被称为“法律法规规章实施”或“立规实施”。而这里的“法规”就包含党内法规，除此之外，国务院制定的行政法规、监察机关制定的监察法规、军事机关制定的军事法规、一定级别的地方国家权力机关及其常设机构制定的地方性法规、经济特区所在地的国家管理机关及其常设机构根据授权制定的经济特区法规、民族自治地方制定的自治条例和单行条例，都属于“法规”这一类。这其中有些特殊“法规”还是由不同国家机关联合制定的，比如国务院和中央军委联合制定《军队参加抢险救灾条例》《民兵工作条例》，而中央军委本身又属于“一套人马两块牌子”的机构。因此，从某种意义上来说，这种集行政法规、军事法规甚至党内法规性质于一身的“法规”，其实也是中国共产党在中国政治体制内体现其政治影响力和宪法实施力的具体表现。正如习近平总书记对“中国特色社会主义法治体系”这个全面推进依法治国的总目标所解读的那样，除了“形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系”之外，还要“形成完善的党内法规体系”，以此来坚持“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”[23]。

根据《规划》第七部分对“建设完善的党内法规，坚定不移推进依规治党”的规定，党内法规体系的建设目标是内容科学、程序严密、配套完备、运行有效。在党内法规的立规要求方面，其与社会主义法治的“科学立法”要求相同，具体来说，就是同样坚持立改废释并举，完善清理工作，加大解释力度；同时，健全党内法规的备案审查，注重党内法规与国家法律的衔接和协调，其目的就是更大限度地契合于中国特色社会主义法治体系的有机体之中。从依宪执政的角度来讲，党内法规也需要进行合宪性审查。2019年9月，中共中央发布修订后的《中国共产党党内法规制定条例》并开始正式实施，其第六章“保障”规定了党内法规的效力层级关系以及党中央有权责令改正或撤销下位党内法规的情形，第32条第1款第2项规定“同宪法、法律和行政法规相抵触”的纪检条规、党中央工作机关制定的党内法规或省级党委制定的党内法规，将被责令改正或撤销。对于这一规定，如果从具体的依宪执政的角度来说，应该由全国人大宪法和法律委员会统一承担相应的审查职责。毫无疑问，2019年12月16日，由全国人大常委会委员长会议通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》应该将“法规”的范围进一步扩大至“党内法规”，以形成与前述宪法“立规实施”的完整对应，但责令改正与撤销权仍由党中央行使，这里的审查权与“责令改正或撤销权”的分离实际上是为了更好地保证党内法规的质量，并从依宪执政的角度强化党的领导。

三、习近平法治思想中“坚持依宪治国、依宪执政”的落实

在习近平法治思想指导下，贯彻好“坚持依宪治国、依宪执政”，还必须认识好并处理好“谁坚持”“怎样依宪”“治国理政重在何处”“何以保障”“监督机制囊括哪些内容”五个关键问题。

（一）宪法主体领域：进一步明确“依宪治国”和“依宪执政”的主体范围是“坚持依宪治国、依宪执政”的前提

通过明确“坚持依宪治国、依宪执政”并拓展宪法实施主体，是全面实施宪法和促成社会主义法治国家建设的前提和根本。宪法的功能就在于不让任何权力“逸出制度的笼子”，这里注意区分的是“坚持党的领导”与约束相应的党务权力，破除“党大还是法大”的伪命题，重申“权大还是法大”的真命题。包括中国共产党在内的各政党，都是标准意义上的宪法主体，也必须使自己行使的公权受制于宪法规定、宪法精神和相应的宪法政策。“党权”是下一步宪法规范的重点，也是“依宪执政”的重要约束对象。随着2021年1月《规划》的出台，我国在法治国家、法治政府、法治社会等三方面都有了具体的“操作指南”，即“一规划两纲要”。这种“三位一体”的法治构想实际上是习近平总书记在2012年12月4日就明确提出并一直推进践行的。[24]《法治政府建设实施纲要（2015—2020）》（以下简称“《政府纲要》”）在过去的五年中已经发挥了重大作用，在政府治理、法治政府等方面起到了很好的导引作用。2020年12月中共中央印发的《法治社会建设实施纲要（2020—2025）》（以下简称“《社会纲要》”）也将更进一步促进“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。单就普通意义上的“政党”而言，有学者认为其有可能被包含于法治社会建设的范畴之中。[25]但就我国的情况而言，中国共产党作为公权力主体，其章程已经不属于《社会纲要》里所说的“社会组织章程”等社会规范建设，尤其是其执政党的身份决定了其必须在“依宪执政”中承担主体责任。而八个民主党派作为参政党，也不是一般意义上的社会组织，其一些民主党派机关的公务员也已经被明确列入《监察法》的监察对象，2020年7月施行的《公职人员政务处分法》也再次从侧面印证了这些民主党派机关公务员的公职人员身份。因此，必须要注意的是，随着协商民主理论和实践的进一步发展，中国共产党如何发挥好在爱国统一战线中的领导作用，是做好社会主义协商民主建设的重点。[26]

从《规划》的内容上来看，法治国家建设包含法治政府建设和法治社会建设，其内容广泛，方式多样，主体多元。这就需要我们在更大范围上关注“依宪治国主体”的界定。特别是随着社会治理领域立法和实践的不断发展，更多分散治理和非官方的治理都将成为法治国家建设中的必备部分，政府治理也必须及时因应和改变。“党委领导”和“政府负责”之外，怎样做好“社会协同”，引领和推动“社会力量”参与其中，形成“社会治理共同体”，需要考量。我们需要对宪法中提到的“社会”“企业事业组织”“社会力量”进行重新解读，结合《民法典》《慈善法》《社会团体登记管理条例》，把基金会、社会服务机构等新型主体的位置定位准确，对村委会、居委会等特殊法人的地位再次明确。传统的法律部门划分也将因此被渐渐打破。《社会纲要》提出“完善社会重要领域立法”，实际上是在完善“社会治理法”这一新法律部门，其不仅在实体立法方面包含原有的“社会法”，还包含一部分“行政法”和“经济法”甚至“宪法相关法”，而且在程序立法方面包括人民调解法和劳动争议调解仲裁法等立法，这也将成为我国“依宪治国”各类主体所要统筹考虑的治理依据。

（二）宪法实施领域：合宪性审查的推行效果是“坚持依宪治国、依宪执政”的成败关键

宪法的实施，重在“有牙齿”，从而形成应有的制度威慑和强制力。2017年党的十九大报告中提出“合宪性审查”，2018年“合宪性审查”的重要机构全国人大宪法和法律委员会在宪法中被确立地位。对于“依宪”的判断，必须交由全国人大或全国人大常委会来具体监督实施，具体工作则由宪法和法律委员会先期完成。对法规、司法解释及其他有关规范性文件中涉及宪法的问题，宪法和法律委员会、法工委应主动进行合宪性审查研究，审查标准主要是看其是否存在违背宪法规定、宪法原则或宪法精神问题。我国合宪性审查的制度效果发挥还取决于合宪性审查对象的宽泛定位、相应审查结果反馈的真实有效、相关国家机构在审查线索方面的权力协作以及专门委员会之间的审查协同。[27]《规划》提出，全国人大常委会在保证其自身决定决议符合宪法规定和宪法精神的同时，还必须对各类国家机关出台的法规、规章、司法解释及其他规范性文件和重要政策、重大举措进行合宪性审查，只要上述文件涉及宪法有关规定如何理解、实施适用问题。各地的人大及其常设机构，通过制定相应的审查办法，来保证宪法在本行政区域落实的“最后一公里”。

同时，承前文所述，合宪性审查应及时覆盖党内法规，以彰显社会主义法治也包含党内法规体系在内的制度要求。根据2019年8月30日中共中央政治局会议修订的《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》，结合被称为“党内法规立法法”的《中国共产党党内法规制定条例》，需要在向党中央报备党内法规的主体主要包括中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委，这些机构在向党中央报备其党内法规的同时，也应向全国人大宪法和法律委员会抄送，由后者行使具体的技术判断权。这种对党内法规的合宪性审查程序可以从公开性和技术手段上区别于对一般法规和司法解释的合宪性审查程序。根据2016年党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》（以下简称“《准则》”）关于“坚决维护党中央权威”的规定，可以通过全国人大常委会党组定期向党中央汇报工作的方式进行。另外，根据《准则》规定，如果遇到工作中的重大问题，还可以及时向党中央请示报告，这些都是保证党内法规合宪性审查的重要渠道。同时，对依宪执政的要求还不能仅限于党内法规，除了上述有权制定党内法规的主体也都有权出台党内规范性文件之外，需要向党中央报备党内规范性文件的其他制定主体还包括党中央（决策）议事协调机构和党中央直属事业单位。对于这些高层级的规范性文件而言，其质量也决定着依宪执政的细节和走向，因此，也必须经过与党内法规相同的审查程序由全国人大宪法和法律委员会予以把关，对其合宪性审查不可或缺。

（三）宪法价值领域：全面推进“良法化”是“坚持依宪治国、依宪执政”的关键任务

“依宪治国”和“依宪执政”的关键都还是依托“良法善治”，但“良法”是必然前提，也是有效手段。“良法”首先要“符合宪法精神”，尤其是已经被写入社会主义核心价值观中的“民主、和谐”等国家价值和“自由、平等、公正”社会价值，为形成“完备的法律规范体系”提供一条完整的价值链条。科学立法是其必备手段与必经途径。《规划》指出，必须高度重视宪法在治国理政中的地位和作用，把全面贯彻实施宪法作为首要任务。全面实施宪法，是近年来党中央反复强调的精神。如何总结“宪法精神”的标准，对于这一问题，有学者结合宪法第5条总结出了4条标准：（1）立法标准——是否形成完备的法律规范体系? （2）抽象性标准——一切规范性文件不得违宪，违宪者是否得以依法撤销和纠正? （3）具体性标准——一切宪法主体都必须遵守宪法和法律，一切违反宪法和法律的行为必须予以追究，违宪行为是否得以追究?（4）终极标准——公民权利保障获得感与幸福感。[28]但宪法序言加上宪法第143条的内容，实际上不是一个条文所能简单涵盖的，应该按照“法制统一-制度建构-权力组织-权利保障-权力限制-宪法责任”的主线将第143条的内容和序言中涉及的规范性内容予以全面归类总结。同时，“全面依宪”实际也是伴随着一国宪法典内容和精神的不断丰富而发展的。以2018年宪法修改为例，在习近平新时代中国特色社会主义思想作为宪法的指导思想被写入宪法后，必然涉及到相应的宪法精神和具体评价标准的动态更新。比如，是否应该按照“五位一体”的总体布局来评价法制统一，是否更加强调社会建设权利保障方面的子标准，是否应该更加突出生态文明方面的权力组织和宪法责任，是否应该将“新发展”理念融入制度建构和相应的权力限制。

（四）宪法保障领域：“坚持依宪治国、依宪执政”需要全方位法治保障

习近平法治思想的“十一个坚持”中也重点谈到全面依法治国的保障问题，“德才兼备的高素质法治工作队伍”和“关键少数”这两类“人的保障”，与“统筹推进国内法治和涉外法治”这种制度保障一起，堪称习近平法治思想逻辑体系中的“保障论”。[29]有学者提出，保障体系有人的保障、经费的保障、机构的保障、物力的保障等多个方面，但重点是人的保障。[30]但除此之外，在《规划》中，政治和组织保障、科技和信息化保障也被重点强调，实际上是在突出一种保障的结合。在政治保障和组织保障方面，主要还是“人”的宪法思维和法治素养的问题。法治国家建设的重点任务和主体工程是法治政府建设，而法治政府的主体则是公务员，在党和国家机构改革效果不断深入的背景下，结合依宪治国和依宪执政的具体需要，党政主体及其公职人员的宪法思维就异常关键，关乎秩序的形成和法治带动、示范作用的发挥。具体来说，宪法思维是依靠制度来解决问题的思维习惯，无制度则不为。[31]因此，具体到“坚持依宪治国、依宪执政”，则要求党政机关公职人员“无宪法依据则不为”的态度。

（五）宪法监督领域：“坚持依宪治国、依宪执政”必得宪法责任机制辅佑

宪法监督需要通过宪法责任机制实现倒逼强化。在“宪法时代”已经悄然而至之时，“宪法责任”必须得到及时凸显及有效落实。欲达到前述所提及的“重大改革于宪有据”或“宪法无授权不可为”的制度落实目标，必须首先对公务员进行宪法教育与监督，使其树立对宪法负责的思维[32]，并在宪法宣誓中一并强化其“担责”思维，以从宪法责任的角度来倒逼宪法思维的形成，并通过宪法责任与决策责任、政治责任等责任机制相互融合、宪法责任与刑事责任或行政责任并行科处、宪法责任与党内责任一并追究等方式展开。在党政合署的大背景下，还需要注意宪法中的民主集中制与行政首长负责制之间的适用关系，明确党委领导、党组功能发挥等制度细节，在相关党内法规中严格落实宪法中的行政首长负责制，注意区分行政集体讨论与党内集体讨论之间的决策机制区别与不同的责任科处机制。同时，对“依宪执政”的主体责任，也可以通过体现宪法精神的各类党内法规予以明确，通过分清集体责任和个人责任、主要领导责任和重要领导责任、直接责任以及属地领导责任、主体责任、主管责任、岗位责任的不同责任分类口径，进一步确定“依宪执政”的责任类型。上述责任的法治化落实，需要在包括《地方组织法》和相关党内法规在内的国法党规中实现有效衔接。

四、结语

习近平法治思想中的“坚持依宪治国、依宪执政”看似庞大，实则具体。习近平法治思想是习近平新时代中国特色社会主义思想在法治领域的具体化。2018年，习近平新时代中国特色社会主义思想被作为宪法指导思想写入宪法，进一步决定了宪法发展的方向。随着宪法在政治、经济、文化、社会建设和生态文明建设等各方面作用的不断增强，这种“依宪”也将更为全面。在政治上不断践行宪法精神的同时，经济宪法、文化宪法、社会宪法、生态宪法的理念也都变得越来越突出。2018年，新发展理念被写入宪法序言，不断造就和影响着我国经济的创新、协调、绿色、开放、共享式的发展，这实际上也是多种领域宪法发展路径的集合。“依宪治国”和“依宪执政”的格局都会变得更为清晰，而随着宪法解释机制的完善，这种“依宪”又会变得更为具体可行，“治国”和“执政”也将随着“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”这一表述变得更为融合。上述“坚持依宪治国、依宪执政”的“主体论+实施论+价值论+保障论+监督论”落实思路，其实与中国特色社会主义法治体系“法律规范体系+法治实施体系+法治保障体系+法治监督体系”存在着高度的契合；同时，对“党内法规体系”也存有开放的制度接口，是对中国特色社会主义法治道路的宪法先行版本。在“第一个百年”奋斗目标如期实现的基础上，中国共产党也会在“第二个百年”到来之际将宪法序言中提到的“富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”提前变为现实。