基层治理中“熟人社区”治理模式的证成

杨 建

在推进国家治理体系与治理能力现代化的政治实践中，基层社会治理的水平与成效变得越来越重要。〔1〕参见《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，人民出版社2019 年版，第28，30 页。历史地看，就基层治理而言，国家能力建设的最初目标是为了实现“权力下乡”，即解决党政权力对基层社会的有效支配问题。为了实现这一目标，我国先后探索了街居制、单位制两种治理模式，并在改革开放约20 年之后摸索建立了社区制，基本完成了权力下基层的治理目标。随着经济的发展、新兴科技的进步，社区制迎来了它的强化发展期，但在其治理框架之下也出现了不少旧现象的新表达乃至新问题。当下社区制治理的主要问题表现在，如何在权力的支配力不断增强的同时，推进基层社会自治、共治的实现，并进一步提升个体居民的自主性与美好生活质量。本文试图证明，“熟人社区”治理模式是一个具有竞争力的、可以优化现有社区制治理的改革方案。对一套治理模式的证成，逻辑性地包括三个部分：这一治理模式在道德上的正确性；这一道德正确的治理模式在价值上的可欲性；这一价值上有重要裨益的治理模式在实践上的可行性。对应文章的证立子目标便是：熟人社区的核心概念是自洽的，具有理念上的正当性；熟人社会治理模式能够化解现有实践中的关键难题，具有实践价值上的效用性；熟人社区治理模式能够复制、可以推广，具有实践操作上的现实性。以下是具体的论证。

一、“熟人社区”治理理念的正当性

无论是亨利·梅因还是马克斯·韦伯，都以极鲜明也极具影响力的论调向我们指出，现代社会是一个祛了魅的、价值多元的、由实用理性所主导的、破除了人身依附关系的契约社会。〔2〕参见杨建：《法治社会的内在逻辑》，载《东南大学学报》2020 年第1 期，第95 页。从整体把握的视角来看，在社会结构上，只有传统社会才被称作熟人社会，而现代社会是一个典型的陌生人社会。所以，面对“熟人社区”的概念，一个直觉式的疑问是，它与传统的熟人社会是什么关系？即使暂且不论是否可行，在一个高度现代化的原子式社会，试图提倡“熟人社区”建设，难道在价值判断上不是开历史的倒车吗？这一直觉式的质疑非常重要，值得本文优先对待。其实，即使在传统的熟人社会，同一个生活区域的人们也无法做到彼此之间相互熟悉，以为社会成员之间相互熟络或者整体上熟络程度比较高才是熟人社会，只不过是对这一结构性概念的直觉式误解。类似地，在高度发展的现代社会，以为基础生活单位中的人们在很大的概率上就是原子化的，是互不相识、互不往来的，这既是对像美国这样的国家延续了100 多年的邻里互助组织运动的无视，〔3〕参见［美］罗伯特·费希尔：《让人民来决定：美国的邻里组织运动》，林猛译，商务印书馆2016 年版，第13-14，23-38 页。也错过了对北欧高福利发达国家社区高水平自治、共治的相熟现状的认识与评估，同样属于对现代社会之属性的直觉式误解。这样说，并不是也不会否认梅因或韦伯的论断，而只是表明，与我们惯常的理解不同，传统熟人社会与现代陌生人社会在逻辑上并非是一对矛盾的概念范畴。〔4〕有关矛盾与相反的逻辑区分，可参阅A. P. Martinich, Philosophical Writing: An Introduction, John Wiley & Sons, 2015, pp. 40-42.回到“熟人社区”的概念属性上来，我们可以如此理解和把握熟人社区治理理念的正当性。

（一）“熟人社区”并非传统熟人社会

熟人社区的治理理念是要在基层重铸传统乡土中国式的熟人社会，抑或计划经济时代单位制下的熟人社会吗？这一疑问相对比较好回答，答案是否定的。如果说自然经济条件下传统乡土中国的熟人社会是熟人社会的1.0 版本，〔5〕参见费孝通：《乡土中国 生育制度》，北京大学出版社1998 年版，第69-75 页。国家计划经济时代的熟人社会是熟人社会的2.0 版本，那么，基于技术区分的需要，这里所指的“熟人社区”便可称作熟人社会的3.0 版本。与前两者相比，这个3.0 版本的熟人社区有着以下的规范内涵。

其一，与1.0 版本的熟人社会相比，“熟人社区”的规范基础不同。熟人社区不是为了实现传统熟人社会的若干好处而意图简单地照搬或模仿传统农耕社会，复制它封闭而窄小的生活空间之下的人际关系组织模式。1.0 版本的熟人社会是自给自足农业经济所决定的自然生发的社会关系模式，维系这种社会关系模式的规范基础是血缘、亲缘、身份等级制以及宗法族规。3.0 版本的熟人社区的规范基础在于社群居民对社区生活共同体的认同，对公共产品和公共服务的共同主张，对社区组织和成员的信任，以及对个体美好生活的共同期待。

其二，与2.0 版本的熟人社会相比，“熟人社区”的联结机制不同。在计划经济时代以单位为枢纽形成的熟人社会，人们熟络关系的形成机制是：提供工作岗位和生活空间的单位同时还扮演着管、控、教、监的公共职能，单位所拥有的科层制背后的强制力量，辅之以阶级斗争的文化以及家父主义的传统，为成员的公共生活营造了一个类血缘的情谊和氛围。这样的联结机制在市场经济时代被逐步打破和瓦解。尽管计划经济时代的联结枢纽被瓦解了，但代替了单位的社区可以继续借助行政力量来重构和维持一个类似的熟人社会吗？答案仍然是否定的。尽管这里的否定不是说这个方案完全不可行——现实中很多社区正是通过行政力量试图强行将居民联结在一起——而是说这个方案无论从规范性质上还是规范结果上都应当被抛弃，它们都不再符合现代社会的社会结构、生活方式和价值观念。这也恰恰是提倡3.0 熟人社区的背景与动因。熟人社区的形成不是通过行政权力的强制，其公共生活也不可能完全依赖行政权力的支配，而是每个社会个体在自我意志支配下以契约、互助为基本形式的自愿联结。

其三，区别于1.0 版本以及2.0 版本的熟人社会，“熟人社区”的实践目的不同。农耕文明下1.0版本的熟人社会，其以血缘与高度熟识奠定社会信任的基础，维系和捍卫一个高度成熟的礼法社会，目的在于追求和实现被赋予了最高正当性的差序格局（等级制）；〔6〕参见杨建、庞正：《法律文化的观念之维及其中西方差异除魅》，载《江海学刊》2013 年第2 期，第203-204 页。计划经济时代2.0 版本的熟人社会，其以阶级身份、对政治领袖的崇拜以及社会主义政治道德作为社会信任的基础，在维系和捍卫社会主义路线的探索中，以非常高的热情极力追求着绝对的无私与公正；社会主义市场经济条件下3.0版本的熟人社区式的熟人社会，与前两者均有所不同。一方面它客观地承认和尊重现代社会的价值多元以及内嵌的合理分歧，另一方面它以行业规则、法律以及法律背后的基本原则——法治作为社会信任的奠基石，目的是通过提供高质量的服务来追求和实现作为社区主人的居民的权利与美好生活。

基于以上的阐述，作者认为，本文改革方案所指的“熟人社区”概念可以概括如下：在法治框架之下，基于认同、互信、互利，在社区自身需要的基础上，所形成的良好联结与有效互动的高水平社区自治共同体。

（二）“熟人社区”治理理念的价值合理性

回溯熟人社区的规范内涵，我们可以抽取出熟人社区的一个基础性特征或框架性特征，经由这一奠基性的特征我们可以很好地把握熟人社区这一新型治理模式的合理性根基。这一特征便是，熟人社区的运作逻辑不是基于政府部门的利益，不是基于行政运作的机理，而是基于社区自身的美好生活需要。

回顾我国社区制出台的历史与实践背景可以看到，社区制的出台背后有一个核心的关切，即提升国家权力支配基层社会治理的能力与质量，熟人社区的治理模式可以很好地保障和实现这一关切。这是因为，熟人社区是对既有社区制的进一步优化，熟人社区这样一种社区居民高水平自治共同体的治理是开放式的、友好型的，它向国家权力开放。国家权力以党委的政治负责、政府的行政领导的形式可以很好地融入熟人社区的治理模式之中。这一治理模式追求政府、社会、居民三者之间的有效良性互动，更为重要的是，它使政府得以在这一治理框架之下吸纳社会组织与社区居民的自主力量，提供了政府借助、协作社会力量，实现政府权力调配的各类优质资源下沉到基层的途径。此外，熟人社区的这一框架性特征还使得这一治理模式能够避免社区在原有社区制之下不停陷入的一个结构性困境，即不断地卷入行政化与再行政化或者边缘化。〔7〕参见郑杭生、黄家亮：《当前我国社会管理与社会治理的新趋势》，载《甘肃社会科学》2012 年第6 期，第3 页。最主要的原因就在于，熟人社区的治理就其治理理念来说，是为了切实回应本社区的问题与需求，而不是简单满足行政部门的利益或者行政运作的逻辑。相反，行政权力的介入必须被纳入熟人社区自身的逻辑和需要之内。按照这种模式，熟人社区还能比较好地确保基层社会治理中党委领导、政府负责的目标的落地：为社区居民提供优质的服务。

熟人社区治理的另一大价值合理性在于，它是日常化、常态化而非命令式、运动式、苛责型的基层社区治理，是一种“有事好商量、众人的事情由众人商量”的制度化实践方式。熟人社区的“熟”需要满足几个条件才能形成或促就：（1）它需要空间的让渡与自主的保障，才可能让三方主体特别是其中的居民与社会组织进入交往与沟通的实践场域。社区的空间不只是地理空间，更重要的是权力空间——这也是党的十九届四中全会在社会治理共同体的建设中第一次强调“民主协商”的蕴意——权利空间要对他们保持开放，他们才有可能在社区内接触、交错，并在共同的实践中熟悉起来。所以它在理念上排除了封闭式的、命令式的、强制型的治理模式。（2）它需要时间的积累和沉淀才可能在社区居民之间，居民与党委、政府之间，居民与社会组织之间，党委、政府与社会组织之间形成认可与信任的协作关系。所以它在理念上排除了短平快式的运动治理、阶段治理、应付治理的模式。（3）熟人社区的“熟”本身是中立于各种类型的交往行动的，持续的恶性交往也可以使得社区主体之间非常熟悉，但基于熟人社会这一治理模式所具有的规范内涵，它的“熟”在空间与时间之外还要求以良性的行为为实践交往的实质内容。也即是说，应当在优质的服务、良好的合作中相互熟悉起来。因此它在理念上还排除了苛责型的、单向义务型的、怀疑型的治理模式。

综上所述，作为一种新的基层治理模式，熟人社区并非传统熟人社会，相反，在承继了社区制的实践框架的基础上，熟人社区治理在规范性质与治理理念上具有明显的正当性。

二、“熟人社区”治理模式的治理优势

社区制经由摸索走向台前，在近30 年的发展之后，以社区网格化治理的新形式获得了无论是在治理范围上还是治理深度上均是最强化的治理状态，与此同时也积蓄、堆高和暴露出了结构性的问题。与之相对，熟人社区的治理模式能够比较好地化解这些结构性问题，并扭转和提升社区网格化治理的属性与水准。

（一）社区制出台的实践逻辑

可以这样说，正是因为街居制与单位制无法真正稳定地实现“权力下乡”的治理目标，才催生了社区制。为什么是社区制呢？这还要回到社区这一最基础的治理单位的实践属性与规范期待上来。从治理制度确立的时间表来看，1954 年全国人大一届四次会议通过了《街道办事处组织条例》与《城市居委会组织条例》，以这两个条例的通过为标志，我国第一次在法律上确立了基层社会“街道—居委会”的治理体制。〔8〕参见吕方：《从街居制到社区制：变革过程及其深层意涵》，载《福建论坛》2010 年第11 期，第186 页。根据上述条例的规定，街道办事处是城市政府部门的派出机构，是最低一层的政府机关，主要的工作任务是办理上级政府部门交办的相关事务——指导居民委员会的工作，反映居民的意见和要求等，而居委会则属于群众的自治性生活组织。在60 年代短暂迎来权力的空前膨胀之后，〔9〕参见何海兵：《我国城市基层社会管理体制的变迁》，载《管理世界》2003 年第6 期，第55 页。居委会很快便让位给文化大革命中的“革命委员会”，直到1978 年确立改革开放的基本国策之后，街居制才慢慢得到恢复与更新。但即使在恢复期，街居制也一直处于从属的地位，被经济生产方式中更具主导性的单位制所支配。

与街居制不同，单位制并不是基层社会治理的一种法定安排，而是对“单位”这一组织形态在中国基层社会治理中曾经扮演的支配性功能所做的一种学术概括与总结。在新中国成立之后很长的一段时间里，基于革命成功所积累的管理经验，基于对社会主义政权的历史认知，也是基于组织、运作新的政权所面临的现实政治与经济压力，我国采取了高度集中的计划经济体制。这一体制的组织载体便是各级及各类单位。国家集中掌握了几乎所有的资源并经由单位实现分配与控制，单位同时是国家的政治功能、经济功能与社会功能集中把握与实现的枢纽组织。对此，费孝通有比较透彻的认识，他指出，单位既是国家对物质生产的计划安排，也是对人和人的生活的计划安排。〔10〕参见费孝通：《居民自治：中国城市社区建设的新目标》，载《江海学刊》2002 年第3 期，第15 页。单位承担了几乎所有的社会公共事务管理和服务功能，向内部成员提供医疗、住房、教育、养老等基本生活保障。所谓“单位办社会”的描述，便是对单位制社会治理模式的生动写照。以单位为枢纽的这一机制安排如此之强大，以至于在它退出历史舞台之前，街居制主要扮演着辅助单位制的角色。1978年改革开放之后，特别是以1992 年中共十四大为历史节点，我国正式明确建立社会主义市场经济体制的目标，国家对国有企业进行破釜沉舟式的改革，单位在基层社会治理方面的功能逐渐淡出。即使如此，单位制的模式及其框架仍然在相当程度上继续影响着如今国人的工作与人际交往。

不过，我们要问，类似这样的实践史梳理的意义是什么？作者对基础社会治理进程的概要梳理的确不是只为了满足于了解相应的历史背景与脉络，这个历史进路呈现的意义要回到社区本身：只有理解了社区制出台时基层社会治理所面临的实践困境，以及该困境中社区所具有的实践属性以及所承载的规范期待，我们才能理解基层社会治理越来越倚重社区的实践逻辑。首先，我们能看到执政党及其领导下的政府越来越重视社区在基层社会治理中的地位。先是在20 世纪90 年代早期，国家民政部提出了“社区建设”的概念；随后在1996 年，江泽民发表讲话要求“大力加强社区建设”；接着1998年民政部将“基层政权建设司”更名为“基层政权与社区建设司”，担负起“指导社区服务管理工作，推动社区建设”的职责；自2000 年开始，根据《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，中国县级以上的城市开启了从街居制向社区制转型的历程。〔11〕参见胡晓燕、曹海军：《社区治理体系和治理能力现代化的思考——基于国家基层政权建设的微观视角》，载《经济问题》2018 年第1 期，第9 页。不久后，2004 年中共十六届四中全会要求建立健全“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与”的社会管理新格局。〔12〕参见《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，载中共中央文献研究室编：《十六大以来重要文献选编》（下），中央文献出版社2008 年版，第663 页。中共十八大以及十八届三中全会进一步提出要推进社会体制改革、创新社会治理体制。〔13〕参见胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进、为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，人民出版社2012 年版，第34 页；《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社2013 年版，第49 页。2017 年习近平在《走中国特色社会主义社会治理之路》中指出，要“善于把党的领导和我国社会主义制度优势转化为社会治理优势”，“不断完善中国特色社会主义社会治理体系”。〔14〕习近平：《习近平谈治国理政》第2 卷，外文出版社有限责任公司2017 年版，第384 页。中共十九大更为具体地提出要“加强社区治理体系建设，推动治理重心向基层下移”“实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。〔15〕习近平：《决胜全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017 年版，第49 页。中共十九届四中全会则对共建、共治、共享的社会治理共同体的体制建设做出了全面部署。〔16〕参见《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，人民出版社2019 年版，第28 页。由上可见，在我国政治发展的治理脉络中，自1990 年以来越来越强调社区制，越来越将社区制的治理模式与水准提升为议事日程的优先事项。

其次，追问这一转型背后的原因，我们可以看到，对社区的强调有着现实的逻辑，是我国基层社会治理面临诸多实践困境的结果，也是逐步认识到社区在基层社会治理中的实践属性的结果。一方面，10 年动乱之后，既有的国民经济无以为继，快到了崩溃的边缘，各类各级单位的包袱重、压力大，运作机制僵化，已经完全无法适应社会发展的要求，反而成为社会矛盾孕育、激化的温床；另一方面，当单位制瓦解，随着市场经济改革的推进，越来越多的“单位人”流入社会变成“社会人”，原有的街居制无力重新应对、组合和管理这些流动着、竞争着的“社会人”。原来熟络热闹的城乡生活群体也基于各种原因和力量的冲击迅速陌生化了，街道和居民委员会对基层的掌控还不如住房改革之后的物业公司与业委会来得直接、有力。说到底，单位制的落幕以及街居制的局限给社会治理体制带来了比较严峻的挑战。〔17〕参见夏建中：《从街居制到社区制：我国城市社区30 年的变迁》，载《黑龙江社会科学》2008 年第5 期，第14-15 页。这一严峻挑战的最直接表达，就是行政权力在基层社会中的缺位。当行政权力原有的衔道居委会与单位先后“失聪”“失明”“失能”之后，企事业单位原来肩负的政治功能与社会功能被剥离出来，急需一个新的恰当的机制来承接，而这一新的机制又必须在日常生活上非常贴近基层，以基层家庭居住的新情况为条件，对旧有机制与治理经验有所继承又有所扬弃的基础上，创设不只是名称上新的新组织单位。这便是20 世纪90 年代初期社区制开始崭露头角，逐渐成为基层社会治理主要模式的主要原因。换句话说，前期街居制与单位制积累的结构性困境使得国家权力在社会基层处于缺位的状态，权力无法有效触及和渗透基层，无法有效发挥提供社会公共事务管理和公共产品供给的功能，所以，执政党和政府寄希望从街居制和单位制转向社区制，在社区居委会这一新的组织形态中重现国家权力，实现社会治理的目标。

（二）现有社区制治理的实践困境

社区建设发展了近30 年的时间，成功地强化了基层的权力秩序，但在解决行政权力缺位的实践困境之后，社区制治理又历史性地带来了行政化与再行政化的泛行政化现象，从行政权缺位发展到了行政权泛化的实践境地。这表现在基层治理的治理机制、激励机制、评价机制等均体现的是行政技术与行政逻辑，不可避免地带来了运动式治理、命令式治理、一刀切治理等弊病，从而积蓄并演化为不断增强的权力支配力与孱弱的基层社会自治、共治以及个体居民提升美好生活的迫切需要之间的结构性矛盾。这一结构性的实践困境表现如下。

首先，为了实现权力下基层的政治目标，提升党政权力对基层社会的支配力，一段时间以来的做法是：在基层重建社会安全与福利供给机制的过程中，由街道党委向社区摊派大量的行政任务。这样做确保了在基层迅速恢复和重建国家的权力网络。但与此同时，也使得本来在法律定位上是群众自治性组织的社区居委会迅速行政化了。〔18〕同前注〔11〕，胡晓燕、曹海军文，第10 页。尽管群众自治性组织的行政化有着现实层面的合理性与治理系统及技术上的限制，但在实质评价上不符合基本法律的定位与规定，政府的法治化建设越向前推进，这一问题便越持续成为法治政府改革中的改革任务。为了化解这一法治困境，党委领导下的街道转而通过向社区派驻代理机构与服务窗口的方式予以调整。但经验地看，这一安排在实践上带来了两种后果：要么是日益架空了社区，让社区变得无足轻重，要么是进一步带来社区组织及其生活的再行政化。〔19〕参见张楠迪杨：《政府、社区、非政府组织合作的城市社区参与式治理机制研究》，载《中国人民大学学报》2017 年第6 期，第90 页。这样强化泛行政化结构的实践选择并非增强党政领导的优化方案，因为从结构上来说，它不符合执政党在十九大上提出的社会治理“社会化”与“法治化”的要求：〔20〕同前注〔15〕，第49 页。社区治理中一再出现的行政化不利于治理的社会化，自治性的群众组织履行事实上属于政府行政权力的职能也背离了治理的法治化。但现有的社区制治理无力扭转在基层社会权力重建和完成基层社会安全与福利供给的过程中反复出现的行政化与再行政化现象。

其次，在网络新科技的助推之下，作为国家治理能力渗透基层、掌控基层的一个重要举措，网格化治理成为当前社区制的主要运作方式。网格化治理首先是空间的网格化，空间的网格化是指以行政手段按一定的类别和规模再将基层社区划分为若干个网格，每一个网格指派专门人员进行定点负责和管理。这样，网格便取代“社区制”中的社区，成为社会治理的最小单元。这样的治理模式使得政府成功地将各项职能下沉到基层，并对基层获得了空前强大的控制力。进一步来说，这种超强控制力是在空间网格化的基础上结合信息的网格化加以实现和强化的。信息网格化是在每一个最小的网格内对其主体进行各类信息的采集、整理、整合与网络共享，即实现所谓的“人进户”“户进房”“房进网”、“网格进图”。〔21〕吴青熹：《基层社会治理中的政社关系构建与演化逻辑——从网格化管理到网格化服务》，载《南京大学学报（哲学·人文科学·社会科学版）》2018 年第6 期，第118 页。这种网格化的社区治理模式极大地强化了行政权力，却也强化了社区制原有的结构性困境。这又具体表现在两大方面。

一方面，现有的社区制网格化管理延续的是行政逻辑，强化的是行政能力，无法容纳、调动和组织社会组织。社会组织的有效参与是基层社会社区治理自治化、专业化的有力保障，但社区现有的组织仍然以垂直型的居委会或村委会为主，经由社区主导和支配的垂直性组织实现各类技术管控措施在网格内的落地。垂直型的组织有组织权威的优势，但它内嵌的是行政化的色彩和逻辑，无法解决社会治理专业化的问题，无法解决社会协同治理的问题，也无法持续有效地调动居民参与社区自治，更多属于阶段性、运动性的组织机制。社区中急缺水平型的社会组织，这是其一；其二，纵使社区努力引进了水平型的社会组织，相关的实证研究表明，现有泛行政化的网格治理结构之下，水平型社会组织对社区居民参与社区生活的调动反而比不上具有组织权威的垂直型组织。〔22〕参见方亚琴、申会霞：《社区社会组织在社区治理中的作用》，载《城市问题》2019 年第3 期，第82 页。这主要是因为，在泛行政化的网格治理之中，现有能够参与社区协同治理的水平型社会组织往往面临着公共性不够的困境，因此无法明显地改善社区居民积极参与社区自治、共治的状况。

另一方面，现有社区制的网格化治理高度依赖可视化监控、人脸识别、健康码等新技术的广泛应用，但与观念上的预先想象不同，〔23〕参见杨建：《人脸识别技术应用的法律规制》，载《中国社会科学报》2020 年3 月25 日，第6 版。这些网络新科技的应用在社区生活中反而降低了个体居民参与社区治理的程度与必要性，加剧了居民之间原子化的关系状态，甚至让部分类型的居民生活陷入了困顿。与此同时，新科技辅助下的网格化治理也进一步消解了社区居民参与社区共同生活能够获致的好处与动力，降低了基于认同感和在付出、奉献中获得的成就感来推动社区治理共同体建设的可能性，强化了物质利益刺激和引导的固有格局，使得自上而下的命令式、运动式治理以及“不刺激不行动”，“一刺激便机械行动”的问题更加地突出。可以说，在现有社区制治理之下，“人人享有”的社会治理机制还有待建立和加强，“人人享有”的缺失也影响到了“人人尽责”的落实。

（三）“熟人社区”治理模式的效用

可以说，社区治理的困境是全球普遍面临的难题，相对来说，我国率先实现了权力下基层，对基层社会的信息掌握、安全秩序、公共服务产品的分配等做到了强有力的支配。但与此同时，如上所述，以网络新科技辅助的社区网格化治理也强化了社区治理泛行政化的结构，阻碍了基层社会共建共治共享新格局的进一步实现，呈现着权力强化与个体自主之间的紧张关系。在现有社区制治理模式的基础上，熟人社区治理可以作为优化社区网格化治理的方案，化解泛行政化治理结构下的诸多难题。

有必要再次重申我们讨论的语境或说前提，熟人社区的治理安置在现代陌生人社会这样一个大的结构背景之下，这一提倡中的改革方案并不试图否认现代性或者简单复制传统中国的熟人社会，相反，它坚守现代性并肯认以下的实践事实：与过去的中国相比，现在城乡社区的社区环境与人员构成发生了比较大的改变。单位制时代那种高度综合、界限模糊、紧密联结的人际交往共同体被打破，〔24〕参见郑杭生：《破解在陌生人世界中建设和谐社区的难题》，载《学习与实践》2008 年第7 期，第6 页。计划经济孕育的2.0 版本的熟人社会（相对于传统农耕社会1.0 版本的熟人社会）在市场经济浪潮的冲击、城镇化改革的推动、老城区改造的变迁等多种因素的共同塑造之下，被重组为人员高度流动、身份、利益、文化观念、生活方式高度多元的陌生人社群。〔25〕参见郑杭生、黄家亮：《论我国社区治理的双重困境与创新之维——基于北京市社区管理体制改革实践的分析》，载《东岳论丛》2012 年第1 期，第24 页。这使得社区的居民彼此之间很少有认知上的交集，更毋庸说熟悉。社区治理泛行政化的结构客观上进一步使得陌生化的社区人群难以自主凝聚，加剧了原子化、碎片化的程度，既没有信任基础也没有互惠关系的一群陌生人自然欠缺参与社区共治的动力。这恰恰是熟人社区治理模式提出的背景与动因。面对现有的治理结构与难题，熟人社区治理模式具有以下的竞争优势。

第一，跳出现有基层治理改革陷入“行政化—再行政化”的行政内卷化或说泛行政化的闭环。之所以熟人社区治理模式能够化解社区制泛行政化的“宿命”，是因为：首先，在治理的根基上，熟人社区模式要求治理的产生与发动应当立基于社区自身的生活需要，而非行政意志与行政利益所生发的需要。这样，基层的社区治理要回应的便是真实的社区生活，治理议程的设置便也由具体生活中的实践来决定。在这样的治理结构中，治理的基础与治理的原则能够有比较顺畅的关系：治理的基础源自社区生活，治理的原则源自党政机关经由政治程序所设置的法治与政治规范。与旧有的社区制治理相比，熟人社区治理避免了将治理原则错当治理基础的认知与实践混淆。其次，在治理的机制上，熟人社区的治理并不反对行政力量的参与乃至行政力量的主导，但它对行政力量发挥作用的方式与机制提出了新的要求与设定。在理想的熟人社区治理模式之中，行政法治的基本设定使得行政权力的运作必然伴随着行政的逻辑与行政的机制，熟人社区模式对此做出两点调整。一是，行政权力参与基层社会治理应当努力适应社区生活实践的逻辑，将行政的机制纳入社区的生活需要之下运作，而不是用行政机制来剪裁和修饰社区的生活需要；二是，这种行政权力与行政机制发挥作用的方式应当是二阶的，以让社区居民、社区居民委员会与社会组织的实践成为一阶的，以此将基层社区治理转换成二重的治理结构，有效化解泛行政化的循环。

第二，将管控的网格化治理扭转为服务的网格化治理。社区制借助网格化治理实现了党政权力对基层社会的超强控制力，但支配力的强化不应当是基层治理以及基层治理改革的目的。从熟人社区的治理模式看，基层治理能力的强化应当是为了更好地为社区提供服务，提升社区生活的质量与居民的幸福度。因此，在熟人社区的治理模式中，网格化治理需要优化为服务的网格化。目前的社区治理实践中，网格化服务是政府在掌控网格信息的基础上，整合各个行政部门诸如综治、维稳、信访、计生、民政等口子，运用网络技术搭建社区治理的综合服务平台，也即网格化综合服务管理平台，为城乡居民提供帮助、宣传与指引，政府很好地运用这样的网格化机制将许多公共职能下沉到了社区。〔26〕参见陈晓春、肖雪：《共建共治共享：中国城乡社区治理的理论逻辑与创新路径》，载《湖湘论坛》2018 年第6 期，第45 页。但就目前的运作效果而言，现有的网格化服务在实际的运行中还是在削弱乃至牺牲社区的自治与互动，带来的是社区的进一步行政化，仍旧是以行政性公共事务挤占社区公共服务的空间。

熟人社区治理模式提升网格化服务的优势在于，在熟人社区的治理模式之中，好的网格化服务要回到社区真实的生活需求上来，以回应和解决社区生活共同体在日常生活中孕育的各种美好生活需要。因此，熟人社区治理模式便会以社区中真实的美好生活需要来建构和完善现有的网格化治理的机制，并以此推进熟人社区的建设。这样基于现实的需要所进行的社区内自愿的联结，当起初松散的、准组织的活动有效开展之后，还能自然地衍生出其他的功能与组织形式，以有机的方式回应并提供社区服务。这样，网格便转变成为社区需求进行沟通、联结、交换、互助、满足的平台，网格平台便有了自创的性质与运转力量，新科技在基层的运用也就不主要是了解和控制，而是保障与服务。这些对现实生活中需求的挖掘与尊重，基于现实生活需要所组织的有机联结活动，与旧有的社区制网格治理相比，往往能够更好地提供利益共享的途径，促进普通居民之间的联合行动，增进社区共同生活的质量。

第三，有效促进和维持社区居民与社会组织对基层共建共治共享治理新格局的参与。熟人社区治理还能有效地拓宽社会组织参与社区共治的实践空间，激励、引导、培育社区居民自主参与社区治理，以建立人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。〔27〕参见《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，人民出版社2019 年版，第28 页。社区既是治理单元，也是社会载体，还是行动者空间，〔28〕参见徐珣：《社会组织嵌入社区治理的协商联动机制研究》，载《公共管理学报》2018 年第1 期，第96 页。塑造好的社区不可能离得开作为社区主人的居民的自主参与和真诚奉献，好的社区离不开社区居民的好的生活。这恰好可以解释，为何中共十九大报告在社会治理论述的开篇就强调“人的问题是……试金石”这一论断。〔29〕同前注〔15〕，第44-45 页。但是，现在的社区治理总体面临居民参与不足或低度参与的困境，居民的参与意愿没有良好的外放渠道，也转化不成积极的参与行动，可以这样说，整体上居民的参与以个体化的零散参与为主。〔30〕同前注〔22〕，方亚琴、申会霞文，第77 页。熟人社区治理模式在这一方面的优势在于，一者，它致力于将原子化、碎片化的社区居民重新凝聚成协作式的社区伙伴关系，这是这一治理模式的核心目标之所在。二来，与社区网格化治理不同，它实现上述目标的方式不是借助自上而下的行政强制，不是依赖短期内的突击、强化、考核、评比、监督、奖励等行政化的运动式、竞赛式的组织方式，而是在日常化的协作中倚重社区居民发现并呈现社区生活的需要与问题，在他们之间积累形成互惠式的利益共商、利益共享的社区伙伴关系格局，尊重并以契约合意的方式引入专业的社会组织力量或者商业力量，背靠党政机关的支持，经营和维系高水平社区自治共同体。在熟人社区治理这一新的社区网格化模式之下，社区居民与社会组织便内嵌在一阶的社区治理网络之中，构成性地组成共建共治共享的基层治理新格局。

三、“熟人社区”治理模式的可推广性

作为一个在治理理念上具有高度正当性，在治理功效上具有强健竞争力的基层社区治理模式，与这一模式的证成具有逻辑相关性的最后一个问题是，一个好的治理模式不仅仅在理念上和结果上是好的，一个好的治理模式也应该是便于复制和推广的，那么熟人社区治理在日常的实践中具有实现和推广的现实性吗？这个熟人社区治理的现实性证成，追问的是这一治理模式实现的概率与难度问题。本文的最后一部分旨在概要性地检验和回答这个问题。

（一）治理模式之要求的现实性

熟人社区治理模式的现实性需要检验两个问题，一是该模式提出的要求的现实性，一是现有基层实践条件的现实性。就该模式提出的要求的现实性来说，我们可以将熟人社区治理模式的要求概括为以下几个方面。首先，熟人社区治理模式要求释放出社区生活的美好生活需要的表达空间，进一步开放出并保障社区居民参与基层治理的权利空间；其次，熟人社区治理模式要求倚重专业性的以及多元性的社会力量实现社区公共服务的产出，满足社区美好生活的需要；再次，熟人社区治理模式要求党政机关、基层社区组织、社区居民、社会其他组织在二重的治理结构中各司其职，摆正治理基础与治理原则、行政机制与自治机制之间的规范关系，让智能科技这样的工具性媒介服务于正确的治理目的。

就这些治理要求而言，释放美好生活需要的表达空间以及社区居民参与社区治理的权利空间，这是中共十九届四中全会重点阐述因而在政治上加以保证了的内容，政治承诺的现实性是其正当性的有机构成部分，〔31〕参见杨建：《作为政治概念的法治文化：内在张力与规范诉求》，载《法制与社会发展》2018 年第1 期，第43-45 页。无论是远景的政治目标还是近期的政治任务，纳入政治规划，作为政治承诺的一部分，其有效性都预设了该规划和目标的现实性，此为其一；其二，它同样也是现行宪法与法律体系的规范要求，特别是从后者来进行辅助理解的话，法律不可以规定不可能实现之要求，此即法治原则中“应当意味着可能”的基础规范，因此无论是群众性自治组织的定位，还是实体与程序法对社区居民的各类赋权与保障，在法律确定的框架之下不仅意味着这些法律的定性与赋权是可以实现的，而且也是在法律实践上应当予以实现的；其三，它还是市场经济有效运行的现实需要，市场越有活力越健康发展就越需要进入市场的居民实现身份权利、财产权利与表达权利上的实践自由，基层的社会生活必然奠定在基层市场经济的运转之上，某片社区的权利状况也会反过来极大程度地影响和表达这一区域的经济发展状况。

综合上述三个方面可见，熟人社区治理的第一个要求是具有现实性的。第一个要求的现实性也就会担保该治理模式第二个要求的现实性，因为两者共享了私主体自治、共治的同质逻辑，在规范空间上是一致的、相互支撑的关系。开放各类社会组织参与社区共治并不会一帆风顺，这是因为各种类型的社会组织只有走进基层社区生活，在基层社区生活中试错、纠正、规范和成长，它才能把握社会需求，获得和提升组织与运转社会组织的能力，提供和奉献各类社会组织不同的专业技能，对应和解决特定的社区生活需要，真正帮助居民更好地生活，真正帮助政府分担重荷、提升政府的治理技能与法治化水准，只有这样，它们才可能真正获得在基层社区共治体系中的地位与生命力。

本文想指出的是，现有社会组织的不专业、不强大乃至不规范并不是它们不应当参与基层社会治理的现实理由，就现实性来说，这恰恰是更应当鼓励它们参与基层社区共治的现实因素。就该治理模式的第三个要求来说，在社区治理的二重结构之中，将行政运作机制纳入社区的生活需要之下运作，将智能科技等工具性手段设定为网格化服务的目的，以优化社区公共服务的产出，这在目标设置和技术实施上是高度可行的。网络新科技的技术优势之一就是推广成本低、高度可复制，各级各类党政机关、街道与社区管委会也普遍运用了这些网络新科技，因此目标的重新矫正与技术手段的重新配置在经济上、技术上、组织管理上并不存在非常难以克服的现实困难。不过，本文与此同时也同意，现实性不等于现实本身，具有实践上的可操作性不代表实践的实现，任何组织的运作均有其特有的惯性、机制结构、议程设置与利益表达，因此即使再具有现实性的目标配置也可能有一个缓慢乃至反复的实践进程，实现与否以及实现的状态取决于多种因素的共同作用。这一部分的研究，还有待实证研究领域的同行予以推进。

（二）基层实践条件的现实性

就现有基层实践条件的现实性来说，实现上述要求也并非不可能之事，而且现有的治理资源非常丰富，善加利用，熟人社区治理的成熟与普及便只是时间问题。具体一点论述，面对社区网格化治理中的泛行政化困境，现有基层的实践条件中党政机关发挥作用的方式其实不只行政管道这一种，在行政管道之外，党政权力在社区治理中至少还有两种可靠的有效管道，一是政治管道，二是道德管道。政治管道表现为党委对行政机关的政治领导，通过党权来规范、约束和纠偏行政权力，以此可以比较有效地重塑行政权力在基层社会治理中的运作，重新设置以改善基层社会治理的泛行政化，以推进社会治理的法治化为方向的政治领导目标。道德管道表现为社区居民党员自愿投入党员先锋岗、党员中心户等机制或平台的付出中去，发挥示范、感召、沟通、共鸣等凝聚作用。梳理现实能够看到，基层社区中的居民党员往往是该社区居民中受教育水平比较高、工作比较稳定、社会关系相对丰富、居民中有一定的威望或者有比较好的观感的一群人。特别是基层社区中退休的居民老党员，他们往往有时间有精力参与社区公共事务，对社区公共事务也有热心、乐于奉献，在自愿付出的过程中比较注重公开公平公正，这样往往能出现以一个人带动一片人，一片人推动一个小区，几个小区转动一个社区的场景。以个体党员利用自身优势自愿联结和奉献的方式，在培育和建设熟人社区的过程中，党委的领导就不会空洞，并往往可以非常鲜活生动地在基层社会治理中扎下根。

对于行政机关规范和调整参与基层社会治理的机制与方法，在社区真实美好生活需要之下发挥二阶的指引、规范与保障作用来说，基层政府实现这些要求也具有高度的现实性。对于基层政府及其派出机构来说，将行政类法律法规的基本规定用作基层执法的治理原则，将属地基层社区的真实美好生活需要用作基层执法的治理基础，治理原则规范基层行政机关的基层执法，治理基础则尊重社区居民、社会组织与社区居委会的在地把握与生活表达，做到一阶自治优先，二阶治理谦抑。这样的认知转变，通过借助高等法律院校主导的专业普法宣传、法律教育、法律职业培训、咨询协作以及执法后评估等方式是可以充分实现的。在法治认知的转变之下，前述的实践目标所要求的基层执法机制改革，其中有关具体执法行动的方式、参与的事项清单与边界、网络技术应用的规范限制、参与基层共治的执法责任等规定，对照现有的立法技术和立法空间在制度完善和更新上也不难实现。

对于实现社区居民、社会组织参与基层社区治理的治理新格局来说，社区现有的实现途径也有很多探索和开拓的空间与可能。譬如说，一来，社区可以积极引入水平型社会组织自主发展、协调参与市域社会治理，可以重点鼓励、资助和支持具有强公共性的水平型社会组织的发展，改变水平型社会组织调动能力弱、公信力差的局面；二来，在网格化治理中纳入社会组织，将网格化治理从单纯是政府行政管理的延伸转变为政府与社会组织以及社区居民良性互动的载体与平台，〔32〕同前注〔21〕，吴青熹文，第124-125 页。以具强公共性的水平型社会组织的参与，带动居民加入网格化服务的实践结构，使平台成为居民发挥治理动能的渠道，以营建人头熟、环境熟、需求熟、业务熟的治理氛围；再有，继续鼓励老年非职业群体奉献社区生活共同体的热情，与此同时挖掘社区居民特别是青壮年职业群体的需求与行动空间——举如，以网络新技术搭建虚拟世界的熟人社区，以吸纳和贡献青壮年职业群体的力量，在为青壮年职业群体家庭解决现实需要的基础上激发他们回馈社区的动力等等——以提供优质公共服务激发社区居民的认同感与自主性，用利益共同体与责任共同体促进和成就行动共同体。在公共活动的互动中提升居民个体的存在感、尊严感、被认可感。通过立基于现实需要的常设机制为社区居民增能，〔33〕参见袁方成：《增能居民：社区参与的主体性逻辑与行动路径》，载《行政论坛》2019 年第1 期，第84 页。以社区居民之间自主自愿的付出与互动推动居民对社区以及居民、社区组织和政府三者之间的协作机制等。

四、结语

对于任何国家来说，实现基层社会治理的现代化与法治化都非常必要，也都非易事。因为它需要在现代化治理带来权力的支配力不断增强的同时，还要确保基层社会自治、共治的实现，并最终实现社区居民的自主性与美好生活质量的提升。作为优化现有社区网格化治理模式的改革方案，熟人社区治理模式能够同时满足治理理念的正当性，治理效用的优越性与治理模式的可推广性三大要求，呈现出较为强劲的竞争力。但具有竞争力的优选方案并非是一蹴而就的，亦非是一劳永逸的，熟人社区搭建的两阶治理平台需要在社区具体的实践环境中回应真实的生活需要，探索和维系三方主体之间的动态平衡。与惯有的直觉式误解不同，熟人社区的建设既不追求社区居民之间的整体熟识，也反对在基层社会的共建共治共享中拉关系、和稀泥。相反，它坚守现代性，坚守法治，要求我们重视基层治理中的治理异化，将治理中的行政机制与现代技术重新安置在社区生活的真实需求之下，修正治理意志与治理技艺裁剪或制造生活需要的现象。唯有这样，国家治理体系与治理能力的现代化才能持续、有效地推进下去。